The undebated issue of justice: silent discourses in Dutch flood risk management

Flood risk for all types of flooding is projected to increase based on climate change projections and increases in damage potential. These challenges are likely to aggravate issues of justice in flood risk management (henceforth FRM). Based on a discursive-institutionalist perspective, this paper explores justice in Dutch FRM: how do institutions allocate the responsibilities and costs for FRM for different types of flooding? What are the underlying conceptions of justice? What are the future challenges with regard to climate change? The research revealed that a dichotomy is visible in the Dutch approach to FRM: despite an abundance of rules, regulations and resources spent, flood risk or its management, are only marginally discussed in terms of justice. Despite that the current institutional arrangement has material outcomes that treat particular groups of citizens differently, depending on the type of flooding they are prone to, area they live in (unembanked/embanked) or category of user (e.g. household, industry, farmer). The paper argues that the debate on justice will (re)emerge, since the differences in distributional outcomes are likely to become increasingly uneven as a result of increasing flood risk. The Netherlands should be prepared for this debate by generating the relevant facts and figures. An inclusive debate on the distribution of burdens of FRM could contribute to more effective and legitimate FRM

Bridging the legitimacy gap—translating theory into practical signposts for legitimate flood risk governance

Legitimacy is widely regarded as a founding principle of ‘good’ and effective governance, yet despite intense academic debate and policy discourse, the concept remains conceptually confusing and poorly articulated in practice. To bridge this gap, this research performed an interpretive thematic analysis of academic scholarship across public administration, public policy, law, political science and geography. Three core themes were identified in relation to representative deliberation, procedural and distributive equity and justice, and socio-political acceptability, with numerous sub-themes therein. In an attempt to clarify conceptual confusion, this paper grounds these theoretical debates in the context of flood risk governance where numerous legitimacy dilemmas exist. A number of questions are presented as conceptual ‘sign posts’ to encourage reflexive governance in the future. Thus, more broadly, we assert the importance of bringing legitimacy to the forefront of contemporary flood risk governance discourse and practice, moving beyond the realm of academic reflection

Drinking-water aspects and the Water Framework Directive: protection of drinking-water from surface water

The Water Framework Directive (WFD, 2000) ensures sustainable availability of good quality groundwater and surface water. Current drinking-water directives are partially addressed in the WFD, along with 'new' obligations such as the river basin approach. Existing regulations on substances and standards related to drinking-water production also conflict with each other. This report, ordered by the Dutch Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment (VROM) describes the influence of the implementation of the WFD on the protection of drinking-water resources. Streamlining standards and substances in the different relevant national pieces of legislation is advised in the report. In this way, discussions are clarified between water administrator and drinking-water company on the substances that cause problems in drinking-water production. Besides elaborating on the consequences of the WFD, the report also documents the implications for other regulations, for example, the one on spatial planning. The WFD aims to achieve a level of protection at least equivalent to that provided in earlier legislation. There is already an obligation to deliver results with respect to the protection of drinking-water resources. New is the river-basin approach set out in the WFD. This means that in water management, the effect on downstream water quality needs to be taken into account, especially when specific quality standards (e.g. drinking-water resources) are involved. This holds for measures that directly influence water quality, such as the issue of permits for spills and the use of pesticides. However, this is also true for the admission of new substances to the market and the formulation of quality standards with neighbouring countries at border crossings situated in a river basin. According to the WFD it is mandatory for European Member States to identify water bodies containing drinking-water abstraction points in a so-called 'Register of protected areas' and to carry out measures to achieve drinking-water objectives assessed at the abstraction point. One possible measure is to draw up a dossier, set up by all parties involved, and offer a framework for suitable protection and measures for that area. This measure is designed to accommodate the fact that each drinking-water resource (lake, canal and river) reacts specifically to pollution, and that the influence of such spatial factors as agricultural or industrial areas, varies per resource. Firmly establishing water quality in the spatial planning policy is advised, for example, to reduce point and diffuse pollution. The current Water Assessment is an inadequate instrument in this regard.Dit rapport brengt in opdracht van het ministerie van VROM de gevolgen in kaart van de invoering van de Kaderrichtlijn Water (KRW) op de bescherming van drinkwaterbronnen in Nederland. De KRW is sinds eind 2000 van kracht en moet ervoor zorgen dat de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater in Europa in 2015 op orde is. Een deel van de huidige drinkwaterregelgeving gaat hiermee vervallen en de KRW introduceert tevens 'nieuwe' verplichtingen. Daarnaast bevatten bestaande voor drinkwater relevante richtlijnen verschillende en soms tegenstrijdige stoffenlijsten en bijbehorende normen. Het stroomlijnen van deze richtlijnen zal helderheid geven voor betrokken partijen. De consequenties van de nieuwe richtlijn en de doorwerking daarvan in andere wetgeving op het gebied van bijvoorbeeld ruimtelijke ordening worden in dit rapport uitgewerkt. De KRW schrijft voor dat het huidige beschermingsniveau op zijn minst gehandhaafd moet worden. Er bestaat nu al een resultaatsverplichting voor drinkwaternormen. Nieuw is dat de KRW uitgaat van een stroomgebiedsbenadering. Dit betekent dat er bij het waterbeheer rekening moet worden gehouden met de invloed op de waterkwaliteit stroomafwaarts. Het kan gaan om maatregelen die van invloed zijn op de waterkwaliteit, zoals het verlenen van een vergunning voor lozingen en het gebruik van bestrijdingsmiddelen, maar ook om de toelating van nieuwe stoffen op de markt en de afspraken over kwaliteitsnormen met buurlanden bij grensovergangen binnen een stroomgebied. Een andere nieuwe verplichting is dat Europese lidstaten drinkwaterbronnen moeten opnemen in het Register Beschermde Gebieden en dat zij maatregelen moeten treffen om aan de drinkwaterdoelstellingen te kunnen voldoen. Zo'n maatregel kan zijn het opstellen van een gebiedsdossier. Iedere drinkwaterbron (rivier, meer etc.) reageert namelijk specifiek op een vervuiling en ook de invloed van ruimtelijke factoren zoals de aanwezigheid van industrie, varieert per bron. Een gebiedsdossier, opgesteld met betrokken partijen, biedt een kader voor passende bescherming en maatregelen. Om bijvoorbeeld belasting van de waterkwaliteit door landbouw en industrie te kunnen reduceren is verankering van waterkwaliteit in het ruimtelijk beleid noodzakelijk. De huidige Watertoets is daarvoor onvoldoende kaderstellend

Dossiers of the area for drinking water resources, elaboration of risks and measures

Om de waterwinning voor drinkwater te kunnen beschermen blijken zogeheten gebiedsdossiers een nuttig instrument om informatie te bundelen die van invloed is op de waterkwaliteit van de winning. Op basis van deze informatie kunnen effectieve beschermingsmaatregelen, gericht op preventie en risicobeheersing, worden ontwikkeld. Het gebiedsdossier vult het bestaande beschermingsbeleid aan. In opdracht van het ministerie van VROM heeft het RIVM een protocol opgesteld om een gebiedsdossier te ontwikkelen. Dit protocol is uitgewerkt voor drie typen waterwinning (grondwater, oevergrondwater en oppervlaktewater). Het instituut beveelt aan het instrument juridisch te verankeren in de Drinkwaterwet, zo nodig ook in de Wet Milieubeheer, en een centrale regierol bij een overheidsinstantie neer te leggen. Bij de uitvoering van maatregelen zijn verschillende overheden betrokken. Daarom is het belangrijk om bij de bestuurlijke besluitvorming over gebiedsdossiers de regierol bij een overheidsinstantie neer te leggen. Omdat provincies een verantwoordelijkheid hebben op het gebied van milieu, water en ruimtelijke ordening lijkt deze rol daar het beste te passen. Dit is de uitkomst van een workshop over gebiedsdossiers die in november 2007 plaatsvond bij het RIVM. Bij de workshop waren vertegenwoordigers van het Rijk, provincies, gemeenten, waterbeheerders en waterleidingbedrijven aanwezig. Tijdens de workshop werden de resultaten van het project gebiedsdossiers bediscussieerd. Gebiedsdossiers kunnen ook voor andere waterwinningen voor menselijke consumptie van toepassing zijn. Bijvoorbeeld om beschermingsbeleid te formuleren voor industriele grondwaterwinningen voor de productie van bier en frisdrank. Hiermee geeft Nederland invulling aan de verplichtingen van de Kaderrichtlijn Water voor industriele waterwinningen.Within the framework of protecting the abstraction of drinking water, the so-called 'dossiers for the area' appear to be a useful instrument for compiling information relevant to water quality at the abstraction site. This information can subsequently be used to develop effective protection measures. As such, the dossiers for the area supplement the existing protection policy. By order of the Ministry of Public Housing, Spatial Planning and the Environment (VROM), RIVM has formulated a protocol for compiling 'dossiers for the area'. The protocol has been extensively worked out for three types of abstraction sites (groundwater, river bank filtration and surface water). The National Institute for Public Health and the Environment (RIVM) of the Netherlands recommends legally anchoring the necessity for such dossiers in the planned National Drinking Water Act and also, if necessary, in the Environmental Act. The RIVM also recommends that the management of the decision-making process be given to one administrative body only. Different authorities are involved in the realization of these measures. It is therefore important that the administrative decision-making process governing 'dossiers for the area' be bundled under the jurisdiction of one authority. Given that provinces are the responsible administrative unit in the areas of water, spatial planning and the environment, this role would appear to be best carried out at the provincial level. This is the outcome of a workshop that took place in November 2007 at the RIVM. Participants of the workshop were representatives of national, provincial and local authorities, national and regional water boards and water companies. The results of the project 'dossiers for the area' were discussed during the workshop. 'Dossiers for the area' can also be of use to other abstractions of water for human consumption, such as in the formulation of policy aimed at protecting industrial abstractions used to produce beer and soda. By implementing such measures, the Netherlands meets its obligations as stated in the Water Framework Directive (2000/60/EC) with respect to abstractions for human consumption.VROM-BW

Gebiedsdossiers voor drinkwaterbronnen, uitwerking van risico's en ontwikkeling van maatregelen

Om de waterwinning voor drinkwater te kunnen beschermen blijken zogeheten gebiedsdossiers een nuttig instrument om informatie te bundelen die van invloed is op de waterkwaliteit van de winning. Op basis van deze informatie kunnen effectieve beschermingsmaatregelen, gericht op preventie en risicobeheersing, worden ontwikkeld. Het gebiedsdossier vult het bestaande beschermingsbeleid aan. In opdracht van het ministerie van VROM heeft het RIVM een protocol opgesteld om een gebiedsdossier te ontwikkelen. Dit protocol is uitgewerkt voor drie typen waterwinning (grondwater, oevergrondwater en oppervlaktewater). Het instituut beveelt aan het instrument juridisch te verankeren in de Drinkwaterwet, zo nodig ook in de Wet Milieubeheer, en een centrale regierol bij een overheidsinstantie neer te leggen. Bij de uitvoering van maatregelen zijn verschillende overheden betrokken. Daarom is het belangrijk om bij de bestuurlijke besluitvorming over gebiedsdossiers de regierol bij een overheidsinstantie neer te leggen. Omdat provincies een verantwoordelijkheid hebben op het gebied van milieu, water en ruimtelijke ordening lijkt deze rol daar het beste te passen. Dit is de uitkomst van een workshop over gebiedsdossiers die in november 2007 plaatsvond bij het RIVM. Bij de workshop waren vertegenwoordigers van het Rijk, provincies, gemeenten, waterbeheerders en waterleidingbedrijven aanwezig. Tijdens de workshop werden de resultaten van het project gebiedsdossiers bediscussieerd. Gebiedsdossiers kunnen ook voor andere waterwinningen voor menselijke consumptie van toepassing zijn. Bijvoorbeeld om beschermingsbeleid te formuleren voor industriele grondwaterwinningen voor de productie van bier en frisdrank. Hiermee geeft Nederland invulling aan de verplichtingen van de Kaderrichtlijn Water voor industriele waterwinningen

The relation between product registration and water quality legislation: medicines, veterinary medicines and feed additives

Europese regelgeving voor waterkwaliteit en productregistratie legt tegenstrijdige verplichtingen op betreffende de beheersing van milieurisico's van het gebruik van geneesmiddelen, diergeneesmiddelen en veevoederadditieven. De waterkwaliteitsregelgeving vereist dat op een bepaald moment aan voorgeschreven kwaliteitseisen wordt voldaan en biedt verschillende instrumenten. In de eerste plaats moeten de kwaliteitseisen voor deze stoffen worden vastgesteld in een wettelijke regeling. Vervolgens dienen deze eisen door te werken in beleid, in de planvorming en in de concrete besluitvorming. Inzet van instrumenten uit het waterkwaliteitsspoor alleen leidt waarschijnlijk niet tot voldoende resultaat om de milieubelasting van deze stofgroepen te beheersen. De registratieregelgeving voorziet anderzijds echter niet in de mogelijkheid van expliciete toetsing aan waterkwaliteitseisen. Vereiste of kansrijke maatregelen die de overheid kan nemen zijn: - Het vaststellen van waterkwaliteitseisen voor deze stoffen - De kwaliteitseisen op andere beleidsterreinen (productregistraties, milieuvergunningen, algemene regels die de vergunningplicht vervangen) laten doorwerken. Bij de registratie kan met kwaliteitseisen op indirecte wijze rekening wordt gehouden - Het actief beschikbaar stellen van de milieu-informatie uit de registratie aan zowel de 'probleemhouders' als aan gebruikers - Regelgeving ten aanzien van het gebruik van diergeneesmiddelen sluitend maken. Samenwerking tussen verschillende bestuursorganen (met taken op het gebied van kwaliteitsbeleid, productregistratie en waterbeheer) is daarvoor noodzakelijk. Enkele mogelijkheden liggen op het niveau van de harmonisatie van de Europese regelgeving en uitvoeringspraktijk. De milieubeoordeling zou zowel bij de registratie als bij de vaststelling van kwaliteitseisen methodologisch gelijk moeten zijn. Tenslotte zou de Europese productregelgeving zodanig afgestemd kunnen worden dat een rechtstreekse relatie wordt gelegd tussen de risiconormen in de registratiebeoordeling en de kwaliteitseisen uit waterkwaliteitsregelgeving.European legislation on water quality and product registration have created inconsistent liabilities for member states when it comes to evaluation and control of risks to water following the use of medicines, veterinary medicines and feed additives. Water quality legislation demands that at some point in time water quality complies with standards, and offers a range of policy instruments. Firstly, quality objectives for the substances need to be set in a statutory regulation. Then these standards need to have their effects on policy, planning, and decision making. Enforcing the available legal instruments for water quality is not likely to proof sufficient in controlling the discharge of these products, while at the same time the legislation on registration does not allow for a direct judicial review of the product use vis-a-vis quality standards. The following policy options to cover this deficit are discerned: - Setting of quality standards for all substances in these products is required - Interlace these quality standards in other policy areas, like granting permits and general rules that replace individual permits. At registration quality standards can be used in an indirect way - Designate specific areas that need special protection - Make the environmental information gathered at registration publicly available in an active way - Regulate the use of veterinary medicinal products though product labeling and secondary legislation. To achieve this active cooperation between different regulatory bodies is necessary. Some opportunities lie in the communautarian harmonisation of legislation and implementation. The methodology for risk assessment should be harmonised between quality standard setting and product risk assessment. Finally, there should be a direct judicial link between quality standards and the product risk assessment, in the sense that the risk assessment functions as a compliance check with environmental legislation.VROM-DGM-BW

The relation between product registration and water quality legislation: medicines, veterinary medicines and feed additives

European legislation on water quality and product registration have created inconsistent liabilities for member states when it comes to evaluation and control of risks to water following the use of medicines, veterinary medicines and feed additives. Water quality legislation demands that at some point in time water quality complies with standards, and offers a range of policy instruments. Firstly, quality objectives for the substances need to be set in a statutory regulation. Then these standards need to have their effects on policy, planning, and decision making. Enforcing the available legal instruments for water quality is not likely to proof sufficient in controlling the discharge of these products, while at the same time the legislation on registration does not allow for a direct judicial review of the product use vis-a-vis quality standards. The following policy options to cover this deficit are discerned: - Setting of quality standards for all substances in these products is required - Interlace these quality standards in other policy areas, like granting permits and general rules that replace individual permits. At registration quality standards can be used in an indirect way - Designate specific areas that need special protection - Make the environmental information gathered at registration publicly available in an active way - Regulate the use of veterinary medicinal products though product labeling and secondary legislation. To achieve this active cooperation between different regulatory bodies is necessary. Some opportunities lie in the communautarian harmonisation of legislation and implementation. The methodology for risk assessment should be harmonised between quality standard setting and product risk assessment. Finally, there should be a direct judicial link between quality standards and the product risk assessment, in the sense that the risk assessment functions as a compliance check with environmental legislation.Europese regelgeving voor waterkwaliteit en productregistratie legt tegenstrijdige verplichtingen op betreffende de beheersing van milieurisico's van het gebruik van geneesmiddelen, diergeneesmiddelen en veevoederadditieven. De waterkwaliteitsregelgeving vereist dat op een bepaald moment aan voorgeschreven kwaliteitseisen wordt voldaan en biedt verschillende instrumenten. In de eerste plaats moeten de kwaliteitseisen voor deze stoffen worden vastgesteld in een wettelijke regeling. Vervolgens dienen deze eisen door te werken in beleid, in de planvorming en in de concrete besluitvorming. Inzet van instrumenten uit het waterkwaliteitsspoor alleen leidt waarschijnlijk niet tot voldoende resultaat om de milieubelasting van deze stofgroepen te beheersen. De registratieregelgeving voorziet anderzijds echter niet in de mogelijkheid van expliciete toetsing aan waterkwaliteitseisen. Vereiste of kansrijke maatregelen die de overheid kan nemen zijn: - Het vaststellen van waterkwaliteitseisen voor deze stoffen - De kwaliteitseisen op andere beleidsterreinen (productregistraties, milieuvergunningen, algemene regels die de vergunningplicht vervangen) laten doorwerken. Bij de registratie kan met kwaliteitseisen op indirecte wijze rekening wordt gehouden - Het actief beschikbaar stellen van de milieu-informatie uit de registratie aan zowel de 'probleemhouders' als aan gebruikers - Regelgeving ten aanzien van het gebruik van diergeneesmiddelen sluitend maken. Samenwerking tussen verschillende bestuursorganen (met taken op het gebied van kwaliteitsbeleid, productregistratie en waterbeheer) is daarvoor noodzakelijk. Enkele mogelijkheden liggen op het niveau van de harmonisatie van de Europese regelgeving en uitvoeringspraktijk. De milieubeoordeling zou zowel bij de registratie als bij de vaststelling van kwaliteitseisen methodologisch gelijk moeten zijn. Tenslotte zou de Europese productregelgeving zodanig afgestemd kunnen worden dat een rechtstreekse relatie wordt gelegd tussen de risiconormen in de registratiebeoordeling en de kwaliteitseisen uit waterkwaliteitsregelgeving

An ecological perspective on a river's rights: a recipe for more effective water quality.governance?

In several countries, the transfer of legal rights to rivers is being discussed as an approach for more effective water resources management. But what could this transfer mean in terms of a healthy river? We address this question by identifying the ecological requirements for naturally functioning rivers and then explore the demands which these requirements impose on society, the current policy responses to these requirements and whether the transfer of rights to the river could facilitate the preservation of healthy freshwater ecosystems

Method for application of extensions in groundwatercases

Nederland zal in sommige gevallen niet kunnen voldoen aan de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). Het RIVM biedt een stappenplan voor het toepassen van uitzonderingsbepalingen in situaties waarin grondwater een belangrijke rol speelt. De KRW voor water stelt doelen die uiterlijk 2015 moeten zijn gehaald. Zo is een goede grondwatertoestand nodig ter bescherming van natuurgebieden die afhankelijk zijn van grondwater. Het zal voor Nederland in sommige gevallen moeilijk worden om deze doelen te bereiken. Het is echter mogelijk om onder voorwaarden uitzonderingsbepalingen toe te passen. Twee belangrijke uitzonderingsbepalingen zijn fasering, waarbij het bereiken van een doel wordt uitgesteld tot 2021 of 2027, en doelverlaging, waarbij men accepteert dat een doel naar beneden wordt bijgesteld, zoals een lagere grondwaterkwaliteit. Dit rapport bevat een stappenplan om na te gaan of een situatie met grondwater in aanmerking komt voor een uitzonderingsbepaling. Ook is het stappenplan getoetst met behulp van twee voorbeelden. Een van de voorbeelden betreft overschrijding van de norm voor bestrijdingsmiddelen door bentazon. Het gebruik van dit gewasbeschermingsmiddel is nog maar een kwart van wat tien jaar geleden werd gebruikt. Doordat de stof slecht biologisch afbreekbaar is, is het intensieve gebruik van bentazon in het verleden zichtbaar door de huidige overschrijdingen van de Europese norm voor bestrijdingsmiddelen in het Nederlandse grondwater. Ondanks het verminderde gebruik van de stof zullen er ook in 2015 nog overschrijdingen zijn door dit gebruik in het verleden. Voor deze historische verontreiniging kan fasering worden aangevraagd. Binnen het Nederlandse toelatingsbeleid voor bestrijdingsmiddelen kunnen ook nieuwe overschrijdingen van de Europese norm voor bestrijdingsmiddelen ontstaan. Er moet daarom onderzocht worden of het toelatingsbeleid voor bentazon kan worden herzien, zodat het aansluit bij de Europese Kaderrichtlijn Water.There will be situations in which the Netherlands is not able to meet the objectives of the European Water Framework Directive. The RIVM presents a methodology for using applications of extensions. The deadline of the Water Framework Directive objectives is 2015. Example of such goal is obtaining a good groundwater quality for protecting terrestrial or aquatic ecosystems that are depending on groundwater. There are Dutch situations in which it will be hard to meet these objectives. The WFD introduces a number of exceptions, which we might need to apply in these cases. For example extending the deadline from 2015 to 2021 or 2027, or achieving a less stringent objective. This report provides a methodology to examine the possibilities of these exceptions in a given situation. The methodology is tested by two existing cases. One case concerns the exceeding of the EU standard for pesticides in groundwater by the substance bentazon. Nowadays only a quarter of the substance is used compared to 1998. Because natural attenuation of bentazon is very slow the intensive use of bentazon in the past is visible by the exceeding of the European standard for pesticides nowadays. So, in spite of the reduced use of the substance there will be exceeding of the quality standard in 2015 as well. For this case of historical contamination the Netherlands can apply extension of the deadline. However, also the Dutch policy for admitting bentazon must be evaluated, because new exceeding of the quality standard can develop within the present policy.VROM-DGM-BW