Demokratian murros ja kuntien avautuva hallinta

Demokratia suomalaisessa yhteiskunnassa on muutoksen kourissa. Erityisesti edustukselliseen demokratiaan liittyvät ongelmat, kuten madaltuneet äänestysprosentit ja äänestämisen eriytyminen sekä kasvanut tyytymättömyys ja epäluottamus suhteessa poliittiseen järjestelmään, ovat keskeisiä yhteiskunnallisia haasteita nykyajassa. Näihin haasteisiin on nähty vastauksena erilaisten osallistumisen tapojen kirjon laajentaminen. Tämä murroskehitys heijastuu eittämättä suomalaisiin kuntiin, joilla on yleisesti vahva itsehallinto ja palvelurooli. Kuntiin onkin kohdistunut odotuksia uuden- laisten osallistumisen tapojen mahdollistamiseksi. Kunnat ovat ottaneet käyttöön eri- laisia osallistumisen ja yhteistoiminnan tapoja, kanavia sekä laajempia organisatorisia toimintamalleja mahdollistaakseen kansalaisten ja muiden toimijoiden laajemman osallistumisen ja kiinnittääkseen osallistumisen vahvemmin osaksi kunnan hallintoa. Tämä väitöskirjatutkimus pyrkii kuromaan yhteen demokratian murrokseen, julkisen hallinnan avautumisen ja kuntien muutokseen liittyviä tutkimuksellisia näkökulmia. Tutkimuksen tavoitteena on saavuttaa syvempää ymmärrystä kunnan kurottautumisesta kohti kansalaisia ja kansalaisyhteiskuntaa. Tutkimus siis paneutuu kunnan hallinnan avautumiseen ja sitä mahdollistaviin tekijöihin. Tutkimuksessa selvitetään, miltä demokraattinen murros näyttää kunnan hallinnassa ja mitä kunnan hallinnan avautuminen suhteessa kansalaisyhteiskuntaan edellyttää. Lopuksi pohditaan, miten kunta muuttuu näiden myötä. Väitöskirjatutkimus muodostuu yhteenvedosta sekä neljästä artikkelista. Kukin artikkeli tarkastelee kuntia ja hallinnan avautumista omista näkökulmistaan. Hallinnan avautuminen suhteessa kansalaisyhteiskuntaan näyttäytyy tutkimuksessa ensinnäkin puhuntana, toiveina ja strategisina pyrkimyksinä. Toiseksi se näkyy konkreettisina toimina ja käytänteinä, kuten erilaisina instrumentteina, prosesseina ja rakenteina. Hallinnan avautuminen kaipaa edistämistä erityisesti johtamisen sekä aktiivisen yhteistyön ja vuorovaikutuksen kautta. Toisaalta kunnan hallinnan avautuminen kaipaa myös ennakkoluulottomuutta ja innokkuutta kokeilemisen ja pilotointien kautta. Lisäksi se vaatii tietämystä, osaamista sekä oppimisen mahdollistamista osallistumisen merkityksistä ja tavoista. Osallistumisen tavat ja hallinnan avautuminen haastavat tutkimuksen tulosten valossa perinteistä hallintoa ja sitä ohjaavia rationaliteetteja. Kun kyse on kerrostuneesta kunnan hallinnasta, joka sisältää piirteitä erilaisista hallinnan tavoista, avoimen hallinnan ideaalit voivat törmätä ja aiheuttaa hankausta kuntaorganisaatiossa suhteessa perinteisiin ja totuttuihin hallinnon toimintatapoihin. Esimerkiksi byrokraattinen hallinto nojaa toiminnassaan vahvasti regulatiivisuuteen, jonka tutkimus tunnistaa mahdollisuutena sysätä alkuun hallinnan avautumiskehitystä ja laajempia kansalaisten osallistumismahdollisuuksia. Samalla tutkimustulokset kuitenkin korostavat asenteiden, ilmapiirin ja kulttuuristen tekijöiden keskeistä merkitystä. Jos niitä ei huomioida ja nosteta kehittämisen keskiöön, on uhkana, että kansalaisten osallistuminen jää hallinnosta erillään kulkevaksi sivupoluksi. Kunnan muutoksen osalta hallinnan avautuminen ja osallistumisen vakiintuminen aidoksi osaksi kuntien toimintaa on kesken esimerkiksi kulttuurin, toimintatapojen ja käytänteiden osalta. Organisatorisesta näkökulmasta katsottuna esiin nousee kunnan muutoksen kokonaisvaltaisuuden merkitys. Yksittäisten instrumenttien sijaan organisaatiossa kyse on ennemminkin kansalaisten ja muiden toimijoiden osallistumisen tulemisesta elimelliseksi ja toiminnalliseksi osaksi kunnan toimintaa. Toisin sanoen kyse on osallistumisen tulemisesta aidoksi osaksi kuntien hallintaa. Tarkemmin ottaen kyse on rakenteellisista ja kulttuurisista kysymyksistä sekä riittävästä resursoinnista. Avautumista ja osallistumisen mahdollistumista koskevan muutoksen kannalta keskiöön nousee johtaminen. Rakenteiden luominen, strateginen ohjaus, kulttuurisen muutoksen edistäminen ja resurssien kohdentaminen edellyttävät aitoa johtamista. Tutkimuksen tulokset korostavat osallistumisen kiinnittämistä vahvemmin myös kuntien johtamiseen. Tutkimus tuo myös esiin, kuinka demokratian murros ja siihen kiinnittyvä kunnan avautuminen suhteessa kansalaisyhteiskuntaan sekä osallistumisen lisääntyvät tavat vaikuttavat myös kuntainstituutioon. Kahdessa väitöskirjan artikkelissa tarkastellut osallisuusmallit ovat esimerkki osallistumisen institutionalisoitumisesta ja institutionaalisista muutospyrkimyksistä. Institutionaalisesta ympäristöstä tulevin kimmokkeiden kautta osallistuminen pyrkii vakiintumaan osaksi kunnan toimintaa. Samalla ole- massa olevat säännöt, käytännöt ja narratiivit tulevat haastetuiksi. Kaiken kaikkiaan kunnat ovat keskeisessä roolissa demokratian murroksen näkökulmasta. Vaikka kuntien rooli demokratian ja osallistumisen edistäjinä on rajallinen, se on samalla kuitenkin myös merkityksellinen ja näin kunnat ovat sen osalta paljon vartijana. Tutkimuksessa todetaan yhteenvetona, että demokratian murros vaikuttaa kuntiin sekä luo odotuksia kunnan avautumiselle ja moninaisemmalle kirjolle osallistumismahdollisuuksia. Samalla kunnissa toteutettavat moninaiset osallistumisen tavat parhaimmillaan rikastavat demokratiaa ja eri toimijoiden demokratiakäsityksiä.Democracy is undergoing a change in Finnish society. In particular, problems related to the representative system – such as reduced voter turnouts in elections, the socio- economic differentiation of voting, and loss of trust and increased dissatisfaction towards the political system – are the focal societal challenges of this time. Broadening the opportunities for citizens to participate is one potential solution to these challenges. The changing nature of democracy undoubtedly affects Finnish municipalities, which have significant autonomy and a strong role in delivering public ser- vices. Municipalities are expected to enable new kinds of methods for citizen participation. They have introduced a wide range of channels, methods, and forums for participation and co-creation. Additionally, in many cases organisational models of citizen participation have been introduced to enable the wider participation of citizens and to attach citizen participation to the local municipality’s administration. This doctoral dissertation aims to fill the gap between the shift in democracy, the opening up of public governance, and the changing nature of municipalities. The aim is to understand the opening up of municipalities to citizens and civil society and the elements that enable this development. The research questions are the following: How does the change in democracy occur in the governance of municipality? What does the opening up to civil society require from municipality? How does this change alter the nature of municipality? The doctoral dissertation consists of a summary and four scientific articles. Each of the articles observe municipalities and the opening up of their governance systems from different perspectives. Firstly, the opening up of governance in relation to civil society appears as dis- course, expectations, and strategic aspirations. Secondly, it appears as concrete actions and practices, such as different kinds of instruments, processes, and structures. The opening up of governance requires active promotion, and in particular it requires leadership and active collaboration and interaction. Furthermore, it requires open- mindedness and eagerness in experimenting and piloting activities, but also knowledge, expertise, and education concerning the idea and methods of citizen participation. The results show that the opening up of governance challenges the traditional forms of administration as well as the rationalities that are connected to it. The governance of municipalities contains features of different forms of governance. The ideals of open governance may collide with the traditions and accustomed habits in the municipal organisation. For example, bureaucratic forms of governance are highly reliant on regulation. Regulation of citizen participation practices may be an important starting point for the wider participation of citizens. However, at the same time the results show the significance of attitudes, the atmosphere, and cultural elements. Without them, there is the risk that the citizen participation will remain a separate action in the municipal administration. As for the changing nature of municipalities, the opening up of governance and the establishment of citizen participation as a part of the municipalities’ every action is an unfinished matter. From an organisational perspective, the results highlight the importance of comprehensive change. Instead of paying attention only to singular instruments, citizen participation must become an entrenched part of the municipality and its activities. In other words, citizen participation must become part of the governance of the municipality. This means paying attention to and fostering structural and cultural issues as well as ensuring adequate resources. Leadership is a core issue in order to change the conditions favourably to citizen participation. Active leadership is required for creating structures, steering strategically, promoting cultural shifts, and allocating adequate resources. The results highlight that in a context where a democratic shift represents a major societal challenge, the opening up of governance and citizen participation should be more strongly attached to the management of municipalities. According to the results, the democratic shift and the opening up of municipal governance also influence the municipality as an institution. The models of citizen participation are illustrative examples of the institutionalisation of citizen participation and aims of institutional change. With the incentives coming from the institutional environment, the establishment of citizen participation challenges the existing rules, practices, and narratives. All in all, municipalities are key actors in the context of the democratic shift. Even though the role of the municipalities as promoters of democracy and citizen participation is restricted, at the same time it is very meaningful. The study finds that the democratic shift affects municipalities by creating expectations for the opening up of municipal governance and a wider spectrum of forms of citizen participation and collaboration. At the same time, citizen participation and collaboration that is undertaken in municipalities may enrich the ideals and practices of democracy

Kunnan itsehallinnollinen asema ja kuntaliitos.Tapaustutkimus Hämeenlinnan vuoden 2009 monikuntaliitoksesta.

Pro gradu -tutkielmani käsittelee Hämeenlinnan vuoden 2009 monikuntaliitosta, jossa Hämeenlinna, Hauho, Kalvola, Lammi, Renko ja Tuulos liittyivät yhdeksi kunnaksi. Kuntaliitos oli osa kansallista Paras-hanketta, jossa haluttiin muokata suomalaisten kuntien palvelu- ja kuntarakenteita kannustamalla kuntia kuntaliitoksiin ja yhteistyötoiminta-alueiden perustamiseen. Tutkielmani on tapaustutkimus, jossa olen perehtynyt Hämeenlinnan kuntaliitokseen itsehallinnon eri näkökulmista. Keskiössä tutkielmassa ovat kunnanvaltuutetut. Tutkimuksen aineisto koostuu haastatteluaineistosta, hallituksen esityksestä kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä Hämeenlinnan asukaslehden ja Hämeen Sanomien artikkeleista. Tutkielmassa olen pohtinut valtion ja kuntien välistä suhdetta itsehallinnon ja kuntaliitosten näkökulmasta, valtuutettujen asemaa ja lähidemokratiaa muuttuvassa kuntakentässä. Kunnalliselle itsehallinnolle voidaan antaa monenlaisia merkityksiä. Sitä voidaan tarkastella esimerkiksi poliittisesta, oikeudellisesta ja hallinnollisesta näkökulmasta. Itsehallinnon käsitteeseen liittyy kuntien suhde valtioon vahvasti. Sekä kuntien ja valtion suhde että kunnallisen itsehallinnon määritelmä ovat aikaan sidottuja ja muuttavat muotoaan. Hämeenlinnan kuntaliitos näyttää perustuvan aineiston valossa liitoskuntien keskinäiseen kehitystyöhön kunnallisen itsehallinnon puitteissa. Toisaalta kuntatalouden haasteet ja kuntien väestörakenne vaikuttavat olleen eräällä tavalla pakottavia tekijöitä liitoksen taustalla. Paras-hanke ei kuitenkaan ole ollut merkityksetön ja sillä on ollut vaikutusta liitokseen sitä kautta, että liitos nousi poliittiselle agendalle kunnissa. Yhdistymisavustukset eivät aineiston valossa ole olleet ratkaisevia liitoksen toteutumisessa, mutta niillä näyttää olleen vaikutus liitoksen ajankohtaan. Edustuksellinen demokratia liittyy vahvasti kunnalliseen itsehallintoon. Hämeenlinnan tapauksessa kunnanvaltuutetuilla näyttää olleen oleellinen rooli lopullisen kuntaliitospäätöksen tekemisessä poliittisen tuen antajina. Heidän mahdollisuutensa vaikuttaa liitossopimuksen sisältöön olivat kuitenkin rajalliset. Johtavien luottamushenkilöiden rooli sen sijaan nähtiin erityisen tärkeänä kuntaliitospäätöksenteossa kunnanjohtajien ja viranhaltijoiden ohella. Myös Hämeenlinnan kuntaliitoksessa lähidemokratia on ollut jo ennen kuntaliitosta yksi huolenaiheista ja sen toteutuminen uudessa kunnassa on nähty haasteena. Pienten kuntien asukkaiden sitouttaminen uuden kunnan päätöksentekoon aiheuttaa myös omat haasteensa. Lähidemokratian toteuttamiseen tarkoitetut aluetoimikunnat on nähty epäonnistuneeksi ja aineistossa tuli esiin, että lähidemokratian toteutumisen eteen on uudessa kunnassa vielä tehtävä töitä. Uudet kuntarakenteet tekevät demokratian haasteet ajankohtaiseksi uudessa kunnassa

Kunta ja muuttuva osallistuminen: Toiminnallinen tapaustutkimus Vantaan kaupungin osallistumisen kokonaisuuden kehittämisestä

This is a case study, carried out with a strategy of action research. This study concerns the organizational model of citizen participation in the city of Vantaa.  The research questions are:  What are the incentives for developing citizen participation in municipalities, and how is the multifarious participation carried out in municipality. The data consists of interviews of key actors (8), documents, diaries, and a workshop diary. An important incentive for development seems to be regulation concerning participation, the general and local discussion concerning democracy and the experiences from already existing variety of participation activities. When it comes to the process of development good pilots and adequate support and activity are important factors. Structural solutions are needed but at the same time there is an attempt to keep participation as resilience as possible. The results conclude, that development of participation can be observed as an institutional change

Premises for sustainability – participatory budgeting as a way to construct collaborative innovation capacity in local government

Purpose In this paper, the authors focus on participatory budgeting (PB) as an organizational issue in local government. The aim of this study is to analyze the premises of PB becoming institutionalized in local governance by scrutinizing the factors that enable or disable PB as a collaborative innovation process, and that in turn build innovative capacity. The authors study how the collaborative innovation process constructs the innovation capacity of local government and further how this enables PB to institutionalize in local government. With this study, the authors deepen the understanding of PB as a collaborative innovation process that may encounter obstacles and hindrances, but also enablers and drivers for creating and transforming sustainable collaborative practices in local government. Design/methodology/approach In this paper, the authors present a case study from one Finnish local government, the city of Lahti. The authors employ multifaced empirical data collected from the city of Lahti in two PB rounds between 2019 and 2022. Data include surveys for citizens and employees and municipal councilors and altogether 24 interviews with employees and councilors. The authors also gathered data by observing the PB process in Lahti, taking parts in workshops and meetings between 2019 and 2022. Municipal documents were likewise used as data in this study. Findings The institutionalization of PB in a local government organization requires organizational innovation capacity, not only individuals who are keen, motived and committed to work on PB. However, the Lahti case shows that successful PB results from the citizens' viewpoint can on one hand be reached while simultaneously the sustainability of PB needs more organizational commitment and support that materializes into managerial activities. The authors found that adequate resourcing is a key question in the institutionalization of PB. Originality/value In the present study, the authors approach the often-neglected topic of PB from the professional viewpoint in public administration. The originality of the empirical setting is the multifaced data collection during the first two rounds of PB in Lahti. It is highly relevant to analyze PB in its early stages as the organizational difficulties and resistance are at the time at their highest. This study offers a unique perspective on to the initialization of a novel participatory method in a city where no such efforts on this scale have been implemented before.© Meri Pulkkinen, Lotta-Maria Sinervo and Kaisa Kurkela. Published by Emerald Publishing Limited. This article is published under the Creative Commons Attribution (CC BY 4.0) licence. Anyone may reproduce, distribute, translate and create derivative works of this article (for both commercial and noncommercial purposes), subject to full attribution to the original publication and authors. The full terms of this licence may be seen at http://creativecommons.org/licences/by/4.0/legalcodefi=vertaisarvioitu|en=peerReviewed

Premises for sustainability – participatory budgeting as a way to construct collaborative innovation capacity in local government

Purpose: In this paper, the authors focus on participatory budgeting (PB) as an organizational issue in local government. The aim of this study is to analyze the premises of PB becoming institutionalized in local governance by scrutinizing the factors that enable or disable PB as a collaborative innovation process, and that in turn build innovative capacity. The authors study how the collaborative innovation process constructs the innovation capacity of local government and further how this enables PB to institutionalize in local government. With this study, the authors deepen the understanding of PB as a collaborative innovation process that may encounter obstacles and hindrances, but also enablers and drivers for creating and transforming sustainable collaborative practices in local government. Design/methodology/approach: In this paper, the authors present a case study from one Finnish local government, the city of Lahti. The authors employ multifaced empirical data collected from the city of Lahti in two PB rounds between 2019 and 2022. Data include surveys for citizens and employees and municipal councilors and altogether 24 interviews with employees and councilors. The authors also gathered data by observing the PB process in Lahti, taking parts in workshops and meetings between 2019 and 2022. Municipal documents were likewise used as data in this study. Findings: The institutionalization of PB in a local government organization requires organizational innovation capacity, not only individuals who are keen, motived and committed to work on PB. However, the Lahti case shows that successful PB results from the citizens' viewpoint can on one hand be reached while simultaneously the sustainability of PB needs more organizational commitment and support that materializes into managerial activities. The authors found that adequate resourcing is a key question in the institutionalization of PB. Originality/value: In the present study, the authors approach the often-neglected topic of PB from the professional viewpoint in public administration. The originality of the empirical setting is the multifaced data collection during the first two rounds of PB in Lahti. It is highly relevant to analyze PB in its early stages as the organizational difficulties and resistance are at the time at their highest. This study offers a unique perspective on to the initialization of a novel participatory method in a city where no such efforts on this scale have been implemented before.publishedVersionPeer reviewe

Citizen participation as an organisational challenge in local government

Peer reviewe