Managing the Pandemic. The Italian Strategy for Fighting Covid-19 and the Challenge of Sharing Administrative Powers

This article analyses the administrative measures and, more specifically, the administrative strategy implemented in the immediacy of the emergency by the Italian government in order to determine whether it was effective in managing the COVID-19 pandemic throughout the country. In analysing the administrative strategy, the article emphasises the role that the current system of constitutional separation of powers plays in emergency management and how this system can impact health risk assessment. An explanation of the risk management system in Italian and European Union (EU) law is provided and the following key legal issues are addressed: (1) the notion and features of emergency risk regulation from a pandemic perspective, distinguishing between risk and emergency; (2) the potential and limits of the precautionary principle in EU law; and (3) the Italian constitutional scenario with respect to the main provisions regulating central government, regional and local powers. Specifically, this article argues that the administrative strategy for effectively implementing emergency risk regulation based on an adequate and correct risk assessment requires power sharing across the different levels of government with the participation of all of the institutional actors involved in the decision-making process: Government, Regions and local authorities. And the flames of the tripods expired. And Darkness and Decay and the Red Death held illimitable dominion over all. Edgar Allan Poe, The Mask of the Red Death, Complete Tales and Poems (New York, Vintage Books 1975) p 273

Mathematical Modeling of Textures: Application to Color Image Decomposition with a Projected Gradient Algorithm

International audienceIn this paper, we are interested in color image processing, and in particular color image decomposition. The problem of image decomposition consists in splitting an original image f into two components u and v. u should contain the geometric information of the original image, while v should be made of the oscillating patterns of f, such as textures. We propose here a scheme based on a projected gradient algorithm to compute the solution of various decomposition models for color images or vector-valued images. We provide a direct convergence proof of the scheme, and we give some analysis on color texture modeling

L’efficienza dell’organizzazione amministrativa come massimizzazione dei diritti fondamentali

Partendo dalla costruzione teorica dell’amministrazione come organizzazione servente la persona – inferendo la tesi del radicale “capovolgimento” circa la concezione della sovranità come spettante al popolo e non allo stato o all’ordinamento (e per il tramite di questi all’autorità amministrativa) –in questo saggio si è inteso esaminare, sia sul piano teorico che dogmatico, l’inquadramento e l’interpretazione del precetto costituzionale di cui all’art. 97 quale criterio di efficienza dell’organizzazione amministrativa. In questa prospettiva, ripercorrendo le tappe salienti della letteratura che se n’è occupata, è parso proficuo anzitutto comprendere (A) come si sia pervenuti, all’indomani dell’approvazione della Costituzione, all’identificazione del principio di buon andamento con il criterio di efficienza, senza tralasciare tuttavia gli importanti studi della dottrina classica che già in un periodo precostituzionale ebbe a sostenere l’esistenza di un generale principio di efficienza dell’organizzazione amministrativa. In secondo luogo, richiamate le autorevoli tesi di Nigro e Berti per la dottrina classica, (B) si è inteso analizzare quali sono le principali impostazioni che la dottrina contemporanea offre sull’argomento. Nella scienza giuspubblicistica, in particolare, l’affermarsi del filone di studi sulla “amministrazione di risultato”, che, a partire dagli anni ‘90 (anche se la prima formulazione è di un ventennio precedente e si deve a Giannini), recependo per gran parte gli orientamenti sul new public management affermatisi sul finire degli anni ’70 presso gli ordinamenti di common law, ha posto le basi per una ricostruzione teorica dell’amministrazione (e con essa dell’organizzazione) sulla scorta di criteri di matrice tecnico-economica (in quest’ottica non è superfluo ricordare, sul versante legislativo, come nel nostro ordinamento siano stati positivizzati criteri quali l’economicità, l’efficacia e appunto l’efficienza). Vero è che in concomitanza con l’affermarsi di tale concezione di amministrazione, l’efficienza viene intesa quale canone direttivo dell’organizzazione (e dell’azione) ai fini della produzione di un risultato ‘economicamente’ apprezzabile in termini di massimizzazione delle risorse impiegate o di minimizzazione degli oneri e dei costi sostenuti a beneficio dell’ente pubblico. Passate in rassegna le principali tesi della dottrina amministrativistica in argomento e preso atto dell’(eventuale) insufficienza delle stesse, lo scopo sarà di verificare (C), su di un piano teorico oltre che dogmatico, se la lettura delle norme costituzionali, e particolarmente di quelle che contengono i principi fondamentali, consenta una diversa ricostruzione e interpretazione del criterio di efficienza. Per fare ciò si farà poggiare l’interpretazione di tale criterio sulla tesi dell’esistenza di un ordine giuridico della società come elemento caratterizzante la spettanza della sovranità alle persone, la quale ha il pregio di mostrare come la sovranità non si articoli nei poteri dello stato, né dell’ordinamento e neppure, per il tramite di questi, nei poteri dell’autorità. In questa prospettiva, dal momento che la spettanza della sovranità al popolo (art. 1 Cost.) e il riconoscimento dei diritti fondamentali (art. 2 Cost.) permettono di considerare l’amministrazione quale funzione del godimento dei diritti da parte delle persone, si potrà sostenere che il criterio di efficienza sia caratterizzato dalla funzionalizzazione dell’organizzazione al raggiungimento dell’obiettivo di massimizzazione delle pretese dei destinatari dell’esercizio del potere amministrativo, che debbono essere individuate, valutate e bilanciate nell’esercizio di quel potere, nell’organizzazione e nella decisione amministrativa che ne esprime la sintesi dell’agire per fini pubblici. In questo modo ribaltandosi la classica concezione dell’organizzazione come apparato servente lo stato (e per il tramite di esso il potere esecutivo e l’indirizzo politico della maggioranza), si ribalta pure la concezione dell’efficienza quale canone che predispone l’organizzazione amministrativa e ne informa l’azione allo scopo di realizzare (solo) un risultato ‘economicamente’ apprezzabile in termini di massimizzazione delle risorse impiegate o di minimizzazione degli oneri e dei costi sostenuti a beneficio dell’ente medesimo. Al contrario, preso atto che l’organizzazione e l’azione amministrative sono funzionalizzate al godimento dei diritti fondamentali della persona in conformità del sistema costituzionale, allora il criterio di efficienza non può che costituire la misura della massimizzazione di quei diritti in confronto tra loro. Sempre dal punto di vista dogmatico, infine, si sosterrà che l’art. 97 Cost., nel predisporre un’organizzazione efficiente e imparziale per la realizzazione dell’interesse pubblico, abbia tenuto conto del principio fissato nell’art. 3, comma 2, Cost.  In ragione di ciò si osserva come nell’ordinamento costituzionale l’amministrazione e la sua organizzazione entrino sempre in gioco laddove si operi nell’interesse generale, essendo loro compito quello di agire in modo efficiente e imparziale per il bene comune, per l’assolvimento dei bisogni degli individui. Operando nell’interesse generale, l’organizzazione amministrativa persegue un fine pubblico concreto e determinato, che consiste nella realizzazione del precetto costituzionale preordinato alla rimozione degli ostacoli che si frappongono al pieno dispiegarsi della personalità e al concreto godimento delle libertà e dei diritti delle persone. In questa prospettiva risulta così predeterminato anche l’interesse pubblico che l’amministrazione deve perseguire, il quale non è solo genericamente o astrattamente indicato dalla norma attributiva del potere quanto, piuttosto, un interesse concreto e determinato che trova la sua ragione d’essere proprio nel mandato indicato nell’art. 3 Costituzione.Starting from the concept of public administration as organization serving people, in this paper framework and interpretation of Article 97 of the Italian Constitution will be discussed both on a theoretical and dogmatic level as efficiency criterion of administrative organization. In this perspective, retracing the most important passages of juridical literature it seemed profitable to understand (A) how it was possible to identify, at the aftermath of approval of the Constitution, the principle of good performance (buon andamento) with the efficiency criterion, without neglecting the important studies of classical legal doctrine which already in a preconstitutional period supported the existence of an efficiency criterion of administrative organization. Hence, recalled Nigro’s and Berti’s theses for the classical Italian legal doctrine, it is intended to analyze (B) which are the main approaches that contemporary legal doctrine offers on the subject. In the public law the rise of studies on new public management (e.g. in Italy “l’amministrazione di risultato”), which since 90s (even if the first formulation is twenty years earlier and is due to Giannini) largely incorporates the guidelines on new public management emerged in the late 70s in the judicial systems of common law, laid the basis for a theoretical reconstruction of the administration in the light of technical-economic criteria (in this perspective it is not superfluous to recall, on the legislative side, how criteria such as effectiveness and economic efficiency have been positivized in the Italian judicial system). In conjunction with the emergence of this concept of administration, efficiency is understood as a directive canon of the organization for the purpose of producing ‘economically’ appreciable results in terms of ‘maximization’ of ‘resources’ and ‘minimization’ of ‘costs’. After reviewing main theses of administrative doctrine on the matter and observing their (potential) inadequacy, the aim will be to verify (C) on a theoretical as well as dogmatic level if the reading of constitutional rules and particularly of those containing fundamental principles allows a different reconstruction and interpretation of efficiency criterion. The study will start from the theory which postulates the existence of a juridical and social order as element characterizing people’s sovereignty and has the merit of showing how sovereignty does not consist in State’s powers, nor of the order nor, through them, of authority’s powers. In this perspective, since people’s sovereignty (Article 1 Italian Constitution) and the recognition of fundamental rights (Article 2 Italian Constitution) allow to consider administration in function of the full enjoyment of individuals’ rights, it can be argued that efficiency criterion is characterized by the functionalization of organization to maximize possibilities to exercise administrative power. In this way, classical conception of organization as system serving State (and through this executive power and political majority’s line) is overturned, but also the concept of efficiency, considered as a canon that predisposes administrative organization and conforms the action in order to achieve (only) an ‘economically’ appreciable result in terms of maximization of resources and minimization of costs for the same authority. Conversely organization and action of public administration are functional to the enjoyment of fundamental rights in accordance with the constitutional system. In this sense efficiency criterion constitutes the measure of maximization of those rights in comparison between them. From a dogmatic point of view, it will be argued that Article 97 Italian Constitution, in preparing an efficient and impartial organization in order to realize public interest, has considered the principle established in Article 3, para. 2, Italian Constitution. For this reason, public administration and organization come into play operating in the general interest, because their aim is to act efficiently and impartially for the common good and to fulfil individuals’ needs. Administrative organization pursues a concrete and determined public purpose which consists in the realization of the constitutional principle aimed to remove all obstacles opposed to a full enjoyment of individual’s freedoms and rights. In this perspective, public interest that administration must pursue is not only generically or abstractly indicated by the rule conferring power, but a concrete and determined interest that finds its reason in the Article 3 Italian Constitution.PAROLE CHIAVE: Organizzazione amministrativa, efficienza, potere pubblico, diritti fondamentali, sovranità delle persone. KEYWORDS: administrative organization, efficiency, public power, fundamental rights, sovereignty of the persons

Appunti sul metodo di Feliciano Benvenuti

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Multiscale hierarchical decomposition methods for images corrupted by multiplicative noise

Recovering images corrupted by multiplicative noise is a well known challenging task. Motivated by the success of multiscale hierarchical decomposition methods (MHDM) in image processing, we adapt a variety of both classical and new multiplicative noise removing models to the MHDM form. On the basis of previous work, we further present a tight and a refined version of the corresponding multiplicative MHDM. We discuss existence and uniqueness of solutions for the proposed models, and additionally, provide convergence properties. Moreover, we present a discrepancy principle stopping criterion which prevents recovering excess noise in the multiscale reconstruction. Through comprehensive numerical experiments and comparisons, we qualitatively and quantitatively evaluate the validity of all proposed models for denoising and deblurring images degraded by multiplicative noise. By construction, these multiplicative multiscale hierarchical decomposition methods have the added benefit of recovering many scales of an image, which can provide features of interest beyond image denoising

Decisione, semplificazione ed efficienza nel procedimento amministrativo

La decisione, che è espressione della volontà, è certamente il più complesso di tutti gli atti che alimentano l’universo del diritto e del procedimento amministrativo. Tuttavia la decisione, rendendo manifesto solo in parte il mondo della possibilità che il diritto e il procedimento amministrativo racchiudono, tende a ridurne drasticamente la complessità, semplificando bisogni, valori, scopi che dietro ogni atto si agitano.Col proposito di semplificare il procedimento amministrativo, al fine di renderne più efficiente il sistema, l’analisi giuridica e soprattutto l’analisi economica ricercano gli strumenti e le metodologie che possano incrementare l’efficienza dei processi decisionali, semplificandoli. Il connubio tra semplificazione ed efficienza diviene sempre più stringente, tanto da far sfumare senza soluzione di continuità l’una proposizione nell’altra. In questa prospettiva il disegno di semplificazione finisce per non concedere né spazio né tempo alle decisioni dell’amministrazione, che, invece, come ogni atto complesso, richiedonolunghi procedimenti al fine di considerare opportunamente, di volta in volta, una specifica realtà, uno specifico interesse.Accade così che nel procedimento amministrativo convivano più fattori fra loro antitetici. All’obbligo di decidere, posto alla base dei princìpi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, si contrappongono gli obblighi di rendere evidenti le ragioni dell’azione, di consentire agli interessati di fornire il proprio apporto collaborativo e, più in generale, di configurare la scelta amministrativa come momento di contemperamento tra diversi interessi a séguito di un’istruttoria completa e articolata, in grado di permettere una scelta ponderata e fondata su un ricco quadro di riferimento, magari basata e conclusa sul e con l’accordo tra le parti, amministrazione e cittadino.Vero è che la decisione, riassumendo in un unico atto l’intera vicenda procedimentale, rappresenta pur sempre il momento più critico dell’attività amministrativa. Per questa ragione ogni decisione, quale sintesi della complessità degli interessi, dovrebbe ‘comporre’, più che ‘scomporre’, ciò che nel procedimento amministrativo risultacomplesso, articolato, di non facile soluzione. La decisione amministrativa, in tale prospettiva, non può essere intesa unicamente come un fatto di riduzione della complessità. Quello di decidere è un procedimento non semplice per natura, che richiede tempo e spazio. Sicché decisione può voler significare dare tempo e spazio anche alla complessità, facendo entrare nella scelta finale tutte le possibili componenti del procedimento, sia che queste siano rappresentate da interessi principali, rilevanti, predominanti, sia che queste siano rappresentate da interessi secondari, trascurabili, marginali. In sostanza, la complessità dell’agire amministrativo stride con le prerogative di celerità, di sommarietà e di efficienza che la società richiede alle decisioni dell’amministrazione, le quali, invece, devono essere dettagliate, ponderate, giuste.Muovendo da questeconsiderazionisulla decisione, il presente scritto si propone di rilevare le criticità di un’impostazione meramente efficientistica tesa a ridurre la complessità del procedimentoamministrativo. Decision, as expression of the will, is the most complex of all acts in the universe of administrative procedure. On the other hand, the act of decision drastically reduces the complexity in this sphere, simplifying needs, values and aims. In order to increase efficiency of administrative procedure, economic analysis of law searches for tools and methodologies that can make it more efficient, simplifying every decision-making process.The link between simplification and efficiency becomes increasingly stringent.In this perspective, the plan for simplification ends up not giving time to the decisions of administration, which instead require long procedures in order to appropriately consider a specific reality or interest. It so happens that more factors coexist in administrative procedure. The need to provide, to the base of efficiency and economy of administrative action, contrasts with the needs to prove the reasons of action, to configure administrative decision as defining moment of a complete and articulated procedure. Administration is called to weigh and evaluate in order to allow a choice based on a rich reference framework, perhaps based and concluded on and with the agreement between the parties, administration and citizen. It is true that decision represents the most critical moment of administrative activity, for this reason every decision, as summary of interests’ complexity, should compose rather than deconstruct what is complex, articulated and not simple in administrative procedure.Administrative decision cannot be exclusively seen as a reduction of complexity. Deciding is not a simple process, but it takes time and space.Decision may also mean giving time and space to complexity, in order to include in final determination all possible components of administrative procedure, whether these are represented by major, relevant and predominant interests, or these are represented by secondary, negligible and marginal interests. Complexity of administrative action contrasts with the prerogatives of speed and efficiency that society demands to administrative decisions, which instead must be detailed, weighted and right.Moving from these thoughtson decision,this paperaims to find the critical issues of efficiency approach which reduces the complexity of administrative procedure. Parole chiave:Decisione amministrativa, complessità del procedimento amministrativo, tempestività dell’azione amministrativa, analisi economica, l. n. 124/2015.Keywords:Administrative Decision, Complexity of Administrative Procedure, Timeliness of Administrative Action, Economic Analysis, Law No. 124/2015