Assessments in Policy-Making: Case Studies from the Arctic Council

Julkaistu versi

Informal International Regimes:A Case Study of the Arctic Council

Institutions—understood as sets of rights, rules, principles, and decision-making procedures that give rise to social practices, assign roles to the participants in these processes, and guide interactions among the participants—are prominent features of governance systems at all levels of social organizations. Regimes constitute a subset of institutions specialized to address functionally defined topics and/or spatially defined areas and this dissertation studies the Arctic Council (AC) as a case of a regime relevant to the Arctic. The AC is a high-level forum established in 1996 by eight Arctic states to promote and facilitate circumpolar collaboration on issues of environmental protection and sustainable development in the Arctic. Since the AC’s inception, the Arctic has gone through a profound transformation resulting from the combined forces of climate change and globalization, tightening the links between the region and the outside world, and drawing interests of various actors worldwide. In similar fashion, the AC has undergone a transition from a low-profile regional institution known to only but a few, to an acclaimed primary forum for circumpolar and global cooperation on issues pertaining to the Arctic. Despite regularly raised criticisms of its soft-law foundation and the lack of regulatory powers, throughout its twenty years in operation, the AC has provided numerous valuable contributions to Arctic governance. In order to shed light on the experience of the council, I examined its effectiveness, performance, and institutional change and dynamics through the lens of regime theory. Findings from this part of my study are described in detail in four peer-reviewed articles that constitute the second part of this thesis. What the in-depth examination of the AC revealed are a number of features that set it apart from the previously examined universe of cases of international regimes established through the means of international treaties and legally-binding instruments. Hence, on the basis of the case study of the AC I formulate a concept of informal international regimes to designate a subset of international regimes that are concluded by states through the means of non-legally binding instruments. In naming these regimes ‘informal’, rather than ‘soft-law’, I deliberately seek to steer away from discussions in which legally-binding norms are by default considered superior to non-legally binding ones; discussions, which focus primarily on questions of compliance and enforcement of international norms, view regimes chiefly in terms of their regulatory functions, and are mostly preoccupied with enhancing soft-law mechanisms via legally binding means. In moving away from the term soft law, I emphasize the need to consider informal international regimes in their own right, rather than, as they are frequently viewed, an “underdeveloped” form of collaboration that might evolve into hard law and legally-binding commitments in the future. Drawing from the observations of the AC I propose a series of initial hypotheses about informal international regimes to be tested through subsequent research and studies. I argue that informal international regimes have a number of features that may make them increasingly important in meeting needs for governance under conditions of rapid, non-linear and compound changes arising today and in the foreseeable future.Instituutiot voidaan nähdä oikeuksia, sääntöjä, periaatteita ja päätöksentekoa koskevien menettelytapojen koosteena, jotka määrittävät osapuolten rooleja ja ohjaavat heidän välistä vuorovaikutustaan. Instituutiot ovat tärkeitä hallintojärjestelmien muotoja kaikilla yhteiskuntien järjestäytymisen tasoilla. Tietyt institutionalisoituneet hallintomuodot ovat erikoistuneet vastaamaan toiminnallisesti tai maantieteellisesti määriteltyihin aloihin. Tämä väitös tutkii Arktista neuvostoa arktisuuden suhteen relevanttina hallinnon muotona. Arktinen neuvosto on korkean tason foorumi, jonka kahdeksan arktista maata perustivat 1996 edistämään ja käsittelemään sirkumpolaarista yhteistyötä arktisen alueen ympäristönsuojelun ja kestävän kehityksen aloilla. Neuvoston perustamisen jälkeen arktisella alueella on tapahtunut perustavan laatuinen murros, jonka vaikuttavina voimina ovat olleet ilmastonmuutos ja globalisaatio yhdessä. Ne ovat tiivistäneet arktisen alueen ja muun maailman yhteyksiä ja herättäneet erilaisten toimijoiden intressejä maailmanlaajuisesti. Vastaavaan tapaan Arktinen neuvosto on käynyt läpi muutoksen matalan profiilin alueellisesta ja harvojen tuntemasta instituutiosta tunnustetuksi ja ensisijaiseksi foorumiksi arktista aluetta koskevissa sirkumpolaarisissa ja globaaleissa kysymyksissä. Kaksikymmenvuotisen olemassaolonsa aikana Arktinen neuvosto on tuottanut paljon arktisen hallinnon kannalta arvokkaita panoksia huolimatta siitä, että sen toiminta on luonteeltaan ei-sitovaa (soft law) ja että neuvostoa on toistuvasti kritisoitu osapuolia sitovan toimivallan puutteesta. Voidakseni valaista neuvoston työtä koskevia kokemuksia olen tutkinut hallintoteorian valossa Arktisen neuvoston tehokkuutta, suorituskykyä, institutionaalisia muutoksia ja dynamiikkaa. Tutkimukseni tämän osan tulokset on selostettu yksityiskohtaisesti neljässä vertaisarvioidussa artikkelissa, jotka muodostavat väitöskirjani toisen osan. Useat aiemmin tutkituista kansainvälisen hallinnon muodoista on perustettu kansainvälisten sopimusten ja laillisesti sitovien instrumenttien kautta. Arktisen neuvoston syvällinen tarkastelu paljastaa piirteitä, jotka erottavat sen edellä mainituista. Näin ollen olen Arktista neuvostoa koskevan työni pohjalta olen muodostanut epävirallisen kansainvälisen hallinnon (informal international regimes) käsitteen määrittämään sitä kansainvälisten hallintojärjestelmien alaryhmää, johon valtiot ovat päätyneet ei-velvoittavien instrumenttien kautta. Nimeämällä nämä hallintorakenteet epävirallisiksi sen sijaan että käyttäisin pehmeän lain käsitettä haluan hakeutua poispäin keskusteluista, joissa laillisesti sitovia normeja lähtökohtaisesti pidetään parempina kuin ei-sitovia. Nämä viralliset regiimit keskittyvät ennen muuta kansainvälisten normien noudattamiseen ja toimeenpanoon, joissa hallinto nähdään ensisijaisesti säätelevien toimintojen kautta ja joissa enimmältään keskitytään pehmeän lain mekanismien vahvistamiseen laillisesti sitovien keinojen kautta. Liikkumalla poispäin pehmeän lain käsitteestä korostan tarvetta käsitellä epävirallisia kansainvälisiä hallinnon muotoja omana itsenään sen sijaan että ne nähtäisiin, kuten useasti tapahtuu, ”alikehittyneinä” yhteistoiminnan muotoina, jotka saattavat tulevaisuudessa kehittyä velvoittavaksi laiksi ja laillisesti sitoviksi sitoumuksiksi. Arktista neuvostoa koskevien havaintojen pohjalta ehdotan alustavia hypoteeseja, jotka koskevat epävirallisia kansainvälisiä hallintomuotoja ja joita tulee testata myöhemmissä tutkimuksissa. Väitteeni mukaan epävirallisten kansainvälisten hallintomuotojen piirteistö voi antaa niille kasvavaa merkitystä hallinnon tarpeisiin vastaamiseksi tilanteissa, joita nyt ja tulevaisuudessa leimaavat nopeat, ei-säännönmukaiset ja monitahoiset muutokse