Projectified Environmental Governance and Challenges of Institutional Change toward Sustainability

Abstract

Research has shown that we are facing multiple urgent sustainability challenges in the ways in which our societies are organized. To address these challenges we need governance systems that are adaptive in order to absorb new knowledge and creative in order to generate innovative solutions. Yet, institutional inertia , or the tendency of institutions to resist change, slows down the adaptation to these complex challenges. A core concern is thus, how to address institutional inertia in the context of sustainability. The goal of this dissertation is to evaluate the role of projects in generating institutional change toward sustainability. The use of projects cross-cutting organizations that are employed to reach well-defined objectives during a specified period of time to implement public policy has lately attracted scholarly attention. The increasing reliance on projects, or projectification , resonates with the need for managing uncertainties and unpredictabilities in contemporary environmental governance and involves cross-sectoral cooperation in society. To explore the role of projects in institutional change processes, this study focuses on two dimensions of institutional work : participation the processes of including actors and different knowledges in projects as well as promoting deliberation among project participants and innovation the generation and diffusion of new knowledge and ideas produced in projects. This dissertation studies two programs that fund projects to implement public policy: the European Union s LEADER Program and the Regional Conservation Partnership Program (RCPP) implemented by the Natural Resource Conservation Service of the United States Department of Agriculture. While both programs rely on projects as funding mechanisms, they differ in how they are organized and in terms of their historical significance. Taken together, the differences between the two programs provide interesting insights into the role of projects in institutional change processes. The data from the two cases, including interviews and central policy documents, was analyzed using qualitative content analysis. This dissertation highlights important contradictions regarding the question of projects serving as fruitful sites for instigating institutional change. The findings emphasize that institutional inertia is generated by a list of mechanisms including cost, uncertainty, path dependence, power, and legitimacy. The results also highlight that inertia has important temporal implications. Not only does inertia slow down change processes, challenging the development of timely responses to sustainability problems, but also calls for a temporally sensitive approach that acknowledges the multifaceted nature of time. The analysis of the empirical cases shows that projects can serve as vehicles for including actors from different sectors with different knowledges. The analysis also highlights the deliberative nature of project work, which serves as a basis for social learning among project participants. The lack of external participation in projects once they were initiated, however, raises some doubt as to the full extent of inclusion of actors and prompts the question of excluded critical voices in project work. The question of innovation sheds critical light on the capacity of projects to initiate institutional change. The analysis suggests that the ability of projects to engage in exploration and generate innovations can be significantly restricted by bureaucratic rules and traditions of administrative top-down control. The dissertation also points to the challenges of diffusing project knowledge to permanent organizations. Two types of innovation diffusion in projectified environmental governance are identified. Vertical diffusion refers to the process of scaling up project knowledge to higher levels of decision making in permanent organizations, such as regulatory agencies and project-funding organizations. The analysis highlights the challenges of vertical diffusion for projects that are locally situated and have decentered decision-making procedures. Horizontal diffusion, in turn, assigns more weight to the project participants themselves to make sense of and utilize project knowledge in future instances, either in their own work or in new projects. Here, projects function as points of contact, where aggregated and accumulated knowledges converge, which in turn generates new combinations and the potential for broader change. The dissertation expands the discussion of projectification in two ways. First, previous research on projectification has thus far relied on single-country or single-region analyses. While the aim of this dissertation is not to conduct a formal comparative analysis of LEADER and RCPP, it represents one of the first attempts to illustrate the significance of projects and projectification by building on empirical findings from Europe and the USA. Second, this dissertation introduces two ideal types, mechanistic and organic projectification, proposing an alternative approach to conceptualizing projects and their role in institutional change in a public policy setting. Deemphasizing rationalism and embracing tensions, inconsistencies, and the untidiness of projectification could help us gain a fuller understanding of different institutional change processes toward sustainability.Kohtaamme useita kestävyyshaasteita, jotka edellyttävät nopeita muutoksia siihen miten yhteiskuntamme on järjestetty. Näiden muutosten saavuttaminen vaatii, että organisaatioilla on tarvittavat edellytykset omaksua uutta tietoa ja luoda uusia innovatiivisia ratkaisuja. Olemassa olevilla instituutioilla, eli säännöillä, normeilla ja kognitiivisilla rakenteilla, puolestaan on taipumus vastustaa muutosta. Tätä yleensä kutsutaan institutionaaliseksi jäykkyydeksi. Tarvitsemme toisin sanoen nopeita institutionaalisia muutoksia, jotka edistävät kestävää kehitystä tilanteessa, jossa olemassa olevat instituutiot hidastavat pyrkimyksiä luoda näitä muutoksia. Tässä väitöskirjassa tutkin projektiorganisaatioiden merkitystä institutionaalisessa muutoksessa kohti kestävää kehitystä. Projekteja luonnehditaan usein eri sektoreita yhdistäviksi organisaatioiksi, joiden tarkoitus on saavuttaa tarkasti määriteltyjä tavoitteita rajallisessa ajassa. Projektien lisääntynyt käyttö, eli projektifiointi , poliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi on viime aikoina herättänyt keskustelua ja liittyy vahvasti epävarmuuksien ja ennakoimattomuuden hallitsemisen tarpeeseen ympäristöpolitiikassa. Tarkastellakseni projektien roolia muutosprosesseissa keskityn tässä tutkimuksessa seuraaviin kysymyksiin: Mitkä ovat projektien mahdollisuudet osallistaa erilaisia toimijoita sekä hyödyntää erilaista tietoa projektitoiminnassa? Edistävätkö hankkeet keskustelua ja mielipiteiden jakamista projekteihin osallistuvien kesken? Miten projektit luovat uutta tietoa ja miten tätä tietoa levitetään muiden organisaatioiden käytettäväksi? Tässä tutkimuksessa analysoin kahta julkisen sektorin ohjelmaa, jotka rahoittavat hankkeita saavuttaakseen tavoitteitaan: Euroopan unionin luomaa LEADER-ohjelmaa sekä Yhdysvaltojen maatalousministeriön perustamaa Regional Conservation Partnership Program -ohjelmaa. Kerätty aineisto on analysoitu laadullista sisällönanalyysiä hyödyntäen. Tutkimus kuvaa projektien ristiriitaista roolia institutionaalisessa muutoksessa kestävän kehityksen edistämiseksi. Tulokset osoittavat, että institutionaalinen jäykkyys on seurausta erilaisista mekanismeista, kuten kustannuksista, epävarmuudesta, polkuriippuvuudesta, vallasta ja legitimiteetistä. Tulokset myös korostavat jäykkyyden ajallista merkitystä, joka kannustaa tutkimaan aikaa eri näkökulmista. Tutkimus osoittaa, että projekteilla on mahdollisuus saattaa yhteen toimijoita eri sektoreilta sekä yhdistää erilaisia tiedon muotoja. Tulokset korostavat myös projektitoiminnan deliberatiivisuutta, joka vuorostaan on edellytys sosiaaliseen oppimiseen. Väitöskirja painottaa uuden tiedon tuottamisen haasteita osoittamalla kuinka byrokraattiset säännöt ja keskitetty valvonta voivat rajoittaa uusien innovaatioiden syntyä. Projekteissa syntyneen tiedon levittäminen muihin organisaatioihin osoittautui haasteelliseksi. Tutkimuksessa ilmeni, että tiedon keräämiseen käytetyt työkalut epäonnistuvat sisällyttämään projekteissa tuotetut erilaiset tiedon muodot. Väitöskirja laajentaa ymmärrystämme institutionaalisesta muutoksesta esittämällä kaksi tapaa hahmottaa projektifiointia. Mekaaninen projektifiointi olettaa, että hankkeiden vahva yhteys laajempiin poliittisiin ohjelmiin sekä hallinto-organisaatioihin toimii institutionaalisen muutoksen perustana. Orgaaninen projektifiointi puolestaan painottaa projektien autonomiaa ja olettaa, että projektien vahva side paikalliseen yhteisöön sekä laaja osallistuminen ovat muutosprosesseissa keskeisessä roolissa.Vi står inför flera hållbarhetsutmaningar som kräver snabba förändringar i hur våra samhällen är organiserade. För att åstadkomma dessa förändringar krävs det att organisationer är kapabla att uppta ny kunskap och att skapa nya innovativa lösningar. Möjligheterna att uppnå detta är starkt beroende av existerande institutioner, d.v.s. regler, normer och kognitiva strukturer, vilka i sin tur tenderar att motsätta sig förändring (även kallad för institutionell tröghet). Vi står därför inför ett dilemma: vi behöver snabba institutionell förändringar som främjar hållbarhet samtidigt som insatserna för att skapa förändring oftast saktas in av existerande institutioner. Doktorsavhandlingens syfte är att utforska projektorganisationers roll i frambringandet av institutionell förändring mot hållbarhet. Användningen av projekt – m.a.o. tvärsektoriella organisationer vars uppgift är att uppnå väl definierade målsättningar under en begränsad tid – för att uppnå politiskt uppsatta mål har under den senaste tiden väckt uppmärksamhet bland forskare. En ökad tilltro till projekt, även kallad för ”projektifiering”, relaterar till behovet av att hantera ovisshet och oförutsägbarhet inom miljöpolitik. För att studera projektens roll inom institutionell förändring fokuserar jag i denna avhandling på följande frågeställningar: Vilka möjligheter har projekt att inkludera olika aktörer och kunskapsformer? Kan projekt främja diskussion och meningsutbyte bland projektdeltagare? Hur kan projekt skapa ny kunskap och nya idéer samt föra dessa vidare till andra organisationer? I denna avhandling analyserar jag två offentligt finansierade program som använder sig av projekt för att uppnå utsatta mål: LEADER programmet som skapats av Europeiska unionen och Regional Conservation Partnership Program som inrättats av jordbruksministeriet i USA. Med hjälp av fallstudier och kvalitativ innehållsanalys visar denna studie vilka förutsättningar projekten har för att skapa institutionell förändring. Avhandlingen belyser projektens motstridiga roll i att uppnå institutionell förändring som främjar hållbarhet. Resultaten visar att institutionell tröghet är ett resultat av olika mekanismer, såsom kostnader, ovisshet, stigberoende, makt och legitimitet. Tiden har även en betydande roll i detta avseende. Förutom att trögheten leder till att förändringsprocesserna blir långsamma, manar den till ett betrakta tid ur olika perspektiv. Resultaten visar att projekt har möjlighet att föra samman aktörer från olika samhällssektorer och att inkludera olika kunskapsformer. Resultaten framhäver även projektverksamhetens deliberativa natur som är en förutsättning för social inlärning. Avhandlingen belyser även projektens utmaningar att skapa ny kunskap och visar hur byråkratiska regler och centraliserad styrning kan begränsa skapandet av innovationer. Spridningen av kunskap som producerats i projekt visade sig också vara utmanande. Resultaten visar att verktygen som används för att samla in projektresultat och -kunskap inte är mottagliga för den bredd av kunskap som projekten skapar. Avhandlingen bidrar till en ökad förståelse för institutionell förändring genom att introducera två särskiljande sätt att förstå projektifiering. Mekanisk projektifiering utgår ifrån att projektens starka koppling till bredare program och administrativa organisationer ligger till grund för institutionell förändring. Organisk projektifiering betonar projektens autonomi och ser att projektens lokala förankring och breda deltagande är utgångspunkterna för att skapa förändring