Ansätze und Erfahrungen mit Mengensteuerungssystemen in der Energie- und Umweltpolitik in den USA, den Niederlanden, Dänemark und Großbritannien

Das Bundeskabinett hat am 26. Juli 2000 den vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgelegten Zwischenbericht zum nationalen Klimaschutzprogramm verabschiedet und seine Absicht bekundet, die Förderung der Stromerzeugung in Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen (KWK) gesetzlich zu regeln. Bis Ende 2000 will die Bundesregierung Eckpunkte einer Quotenregelung zum Ausbau der KWK vorlegen. Ziel ist eine Minderung der CO2-Emissionen in einer Größenordnung von 10 Mio. Tonnen bis 2005 bzw. 23 Mio. Tonnen bis 2010. Das Gesetzgebungsverfahren soll spätestens Mitte 2001 abgeschlossen werden. Derzeit sind Entwürfe in Vorbereitung, die ein Fördermodell auf der Basis eines Zertifikatshandels aufbauen sollen. Damit soll ein marktorientiertes Instrument zur Mengensteuerung in der Umweltpolitik aufgegriffen werden, das aus einer intensiven akademischen Debatte hervorgegangen und in jüngster Zeit bereits häufiger praktisch angewendet worden ist. International bestehende Erfahrungen und zahlreiche detaillierte Entwürfe zu geplanten Modellen legen es nahe, diese für die Gestaltung der rechtlichen und institutionellen Verankerung eines KWKZertifikatemodells nutzbar zu machen. Aus ihnen lassen sich Rückschlüsse auf die Erfolgsbedingungen eines funktionsfähigen Handelssystems ziehen, und wichtige Hinweise auf Detailfragen der Gesetzesgestaltung und Implementation sowie die Rahmengestaltung des Handelsmarktes ableiten. Die Modelle des Zertifikatshandels finden in unterschiedlichen Politikfeldern Anwendung. Sie betreffen u.a. die Regulierung klassischer Luftschadstoffe über Emissionsrechtehandel, der mit großen Variationen auf regionaler und nationaler Ebene und am ausgeprägtesten in den USA anzutreffen ist. Aber auch internationale Wirkungsbereiche sind in der Diskussion: gegenwärtig wird u.a. von Großbritannien ein Zertifikatsystem für Treibhausgasemissionen ausgearbeitet, das mittelfristig den Handel über die Grenzen hinweg vorsieht. Grundlage dieser Systeme ist jeweils eine festgelegte Emissionsobergrenze, über die hinaus keine Zertifikate in Umlauf gebracht werden. Funktion des Zertifikatsmarktes ist jeweils die effizienteste Verteilung dieser Höchstmenge unter den Emittenten (Höchstmengensteuerungsmodell oder engl. „cap and trade“). Ein weiterer Anwendungsbereich ist der Stromsektor, wo sich aufgrund der Liberalisierung der Märkte traditionelle Preissteuerungsansätze zur umweltpolitisch gewünschten Förderung von emissionsarmen Erzeugungstechniken (oder zur Verwirklichung sozialpolitischer Ziele) nicht mehr im gewohnten Umfang weiterführen oder durchsetzen lassen. Deshalb sollen die notwendigen Zusatzkosten nicht mehr über feste Einspeisevergütungen sondern durch handelbare Zertifikate, etwa für grünen oder KWK-Strom, gedeckt werden. Indem Stromverbraucher oder Verteiler zum Erwerb einer festgesetzten Anzahl an Zertifikaten verpflichtet werden, soll ein Mindestanteil der regulierten Energieträger an der Stromerzeugung gesichert werden (Mindestmengensteuerung). Die vorliegende Untersuchung beschränkt sich auf vier Zertifikathandelsmodelle: den SO2-Emissionshandel in den USA,1 das Handelsmodell für Klimagasemissionen, das ab April 2001 in Großbritannien beginnen soll1 sowie die Handelssysteme für grünen Strom, die in den Niederlanden2 und Dänemark2 etabliert bzw. durch das Parlament verabschiedet wurden. Die Darstellung gibt jeweils einen zusammenfassenden Überblick über die Grundzüge der Modelle. In den sich anschließenden analytischen Teilen werden einzelne Aspekte genauer beleuchtet. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Frühphase der Implementation, auf der Gestaltung des Zertifikatshandels sowie auf einer Bewertung der ökonomischen Effizienz und ökologischen Treffsicherheit des Systems insgesamt. Auf dieser Grundlage sollen in einem letzten Kapitel Kriterien für die Ausgestaltung von Mengenssteuerungssystemen abgeleitet werden

Effektivität der internationalen Umweltschutzabkommen zum Mineralöltransport auf See und daraus abgeleitete Vorschläge zur Politikrevision

Die Studie untersucht die Effektivität internationaler Abkommen und Regelungen zum Umweltschutz beim Seetransport von Mineralöl (Erdöl). Begleitumstände und internationale Rechtsgrundlagen für die Umweltpolitik in diesem Feld werden dargestellt, direkte und indirekte Folgen der Politikinstrumente diskutiert. Obwohl die erklärten Ziele – die Eliminierung des bewußten und die Minimierung des unfallbedingten Eintrags von Mineralöl in die Meere – nicht erreicht wurden, kann doch von einem umweltpolitischen Erfolg gesprochen werden. Derzeit stehen die mit Gefälligkeitsflaggen verbundenen Probleme und Beschränkun-gen der Befugnisse und Zuständigkeiten der International Maritime Organization (IMO) der Vereinten Nationen effektiveren Politikinstrumenten zum Meeresumweltschutz entgegen. Die Analyse schließt mit Vorschlägen zur Politikrevision. Vorgeschlagen wird die Stärkung umweltbewußter Küstenstaaten im politischen Regime durch Einschränkung des Einflusses der Gefälligkeitsflaggen-Staaten und der Umbau der IMO in eine UN- Sonderorganisation zum Meeresumweltschutz auf See und maritimer Angelegenheiten. Wir danken Frank Biermann für Verbesserungsvorschläge zum ersten Entwurf dieses Aufsatzes und Manfred Binder für die kritische Durchsicht

Energiepolitik für das vereinigte Deutschland: Althergebrachtes als Energiekonzept - oder: Wie die Bundesregierung auf die neuen wirtschaftlichen, ökologischen und internationalen Herausforderungen reagieren will

Der Bundeswirtschaftsminister Jürgen Möllemann legte Ende Oktober den Entwurf eines energiepoli-tischen Programms für das vereinigte Deutschland vor. Mit diesem Programm will der Minister die Leitlinien der deutschen Energiepolitik für die 90er Jahre vorgeben. Grundlage ist dafür eine von der Prognos AG erstellte Energieprognose, die von einem etwa gleich großen Primärenergieverbrauch wie im Jahr 1990 ausgeht. Die selbstgestellten Ziele wie Zuverlässigkeit in der Energieversorgung und Umweltverträglichkeit sollen durch einen "Energiemix" - in dem auch die Atomenergie einen wesentlichen Anteil haben soll - und ordnungspolitische Instrumente erreicht werden. Gezielte energiepoli-tische Maßnahmen, die u.a. zur Gewährleistung des C02-Reduktionsziels von 25 % notwendig wären, sind dagegen nicht vorgesehen

Innovationswirkungen branchenbezogener Regulierungsmuster am Beispiel energiesparender Kühlschränke in Dänemark

Die Studie behandelt zum einen den Verkaufserfolg energiesparender Kühlschränke der Klassen A, B und C in Dänemark zwischen 1994 und 1997, deren Anteil in den drei Jahren von 42 auf etwa 90 Prozent stieg. Zum anderen wird die analoge Innovation des führenden dänischen Kühlgeräte-Herstellers Gram untersucht, der unter anderem einen Kompressor mit einem noch einmal um 40 Prozent verringerten Stromverbrauch entwickelte. Die hier beschriebene Innovation könnte den Stromverbrauch von Kühlschränken ohne Frostfach im Zehnjahresvergleich um den Faktor zehn senken. Die naheliegende (Ausgangs-)Hypothese war, daß beide Vorgänge - Diffusion und Innovation - auf die ab 1994 im Rahmen einer umfassenden ökologischen Steuerreform erfolgte spürbare Erhöhung - und schrittweise Steigerung bis 1998 - der Energiesteuer zurückzuführen sind. Im Ergebnis zeigt sich aber, daß für die Erklärung ein breiter angelegter Ansatz erforderlich ist. Als Minimum ist ein Mix unterschiedlicher Instrumente zur Erklärung heranzuziehen: Für den Verkaufserfolg der Bestgeräte war die Energiesteuer - die mit einer CO2- Abgabe gekoppelt ist - zwar die notwendige Bedingung. Aber ohne das weitere Instrument der Verbrauchskennzeichnung der Geräte (1989, 1994 auch als EURichtlinie beschlossen und 1995 für Kühlschränke in Kraft getreten) wäre die eingetretene Wirkung kaum zu erwarten gewesen. Hinzu kam die Weiterbildung von Teilen des Verkaufspersonals durch die Energiebehörde (1994) in Verbindung mit der Kennzeichnung. Das den Verkaufserfolg zusätzlich erklärende Instrument waren nationale wie regionale Energiesparkampagnen, unter Beteiligung der Energieversorgungsunternehmen (1994 und 1995). Zu dieser Kampagne gehörte schließlich auch eine Verschrottungsprämie (200 DKK) für alte, durch Bestgeräte ersetzte Kühlschränke (1994). Als Hintergrundvariable muß das breite Umwelt- und Klimaschutzbewußtsein der dänischen Bevölkerung gelten. Bei der Innovation des dänischen Herstellers Gram spielte die staatliche FuEFörderung eine wesentliche Rolle, die die Bildung von Innovationsnetzwerken implizierte. Als Hintergrundbedingung ist auch hier die Energie-/CO2-Steuer von Bedeutung, wobei sie von den Unternehmen nicht als entscheidend eingestuft wurde. Als besonders wichtig angesehen wird die 1999 in Dänemark wirksam werdende Höchstverbrauchs-Richtlinie der EU, die die bestehenden Bestgeräte zur Norm macht. Neue Märkte waren folglich nur durch weitergehende Verbesserungen zu erschließen. Zugleich mußte der Handel bemüht sein, ineffiziente Geräte frühzeitig aus Sortiment und Lager zu nehmen. Das Projekt hat auch methodische Resultate. Im Hinblick auf die Breite des wirksam gewordenen Instrumentariums, die Bedeutung und Konfiguration der beteiligten Akteure und den kooperativen, zukunftsorientierten Politikstil der Regulierungsinstanz erweist sich das weiter angelegte Konzept des "Regulierungsmusters" als heuristisch sinnvoll. Gleiches gilt für den Bottom- up-Ansatz der Politikevaluation, der für die Breite und Dynamik der Einflußfaktoren die notwendige Offenheit bietet. Im untersuchten dänischen Fall folgt die Innovation der Diffusion. Beide wurden durch einen wesentlich strategischen Ansatz von Umwelt und Klimaschutzpolitik bewirkt, der sich durch eine entschlossene, aber ausgehandelte Zielbildung (CO2- Reduktion, Energieeinsparung), eine gute technologiepolitische Infrastruktur und eine intensive Vernetzung staatlicher und nichtstaatlicher Akteure auszeichnet. Besonders zu betonen ist die Breite und Flexibilität des Instrumenteneinsatzes, der von indikativer Langzeitplanung, über Energiesteuern, Subventionen und informationelle Instrumente bis zu Effizienzstandards reicht

the case of Danish refrigerators

This study begins by looking at the retail success of class A, B and C energy- saving refrigerators in Denmark between 1994 and 1997, where their market share rose from 42% to around 90%. It also examines analogous innovation by the leading Danish manufacturer of refrigeration units, Gram, which has developed, among other things, equipment whose energy consumption is a further 40% lower. The innovation described here could, over ten years, reduce energy consumption by refrigerators without freezer compartment by a factor of ten. The hypothesis which immediately suggested itself was that both processes - diffusion and innovation - could be traced back to the rise in energy tax which made itself felt with the comprehensive environmentalist revision of taxation in 1994, and further gradual increases until 1998. The results of this study, however, show that any explanation requires a broader approach. At the very least, the explanation must include a mix of different instruments. The necessary condition for retail success of the best appliances was certainly the energy tax - which is levied according to CO2 emissions. Nevertheless, without the further instrument of labelling the energy consumption of appliances (1989, also issued as an EU guideline in 1994, coming into force for refrigerators in 1995), the effect would scarcely have been to be expected. In addition to this came training connected with the labelling for sales staff by the Energy Agency (1994). An instrument which also explains this retail success was the national and regional energy saving campaigns, in which the energy supply companies participated (1994 and 1995). Finally, the campaign also included an upgrade incentive of 200 DK for replacing an old appliance with one of the best models (1994). The Danish public’s widespread awareness of environmental and climate change issues must also be considered as a background variable. For the innovations at the Danish manufacturer Gram, state R&D; funding played a considerable part, implying the formation of innovation networks. Here also, the energy/ CO2 tax is a significant background condition, although the company itself did not consider it decisive. The EU’s Maximum Consumption Guideline, which will come into effect in Denmark in 1999, making existing energy-saving models standard, is also considered especially important. New markets were thus only accessible through further improvements, and retailers also had to ensure that inefficient appliances were removed early on from their product ranges and warehouses. The project has also borne methodological fruit. With respect to the broad spectrum of instruments which have come into effect, the significance and configuration of the participating actors and the cooperative, forward-looking policy style of the regulating authorities, the extended concept of a “regulatory framework” proves to be heuristically useful. The same applies for the bottom-up approach to policy evaluation, which affords the necessary openness for the breadth and dynamics of the influential factors. In the Danish case studied here, innovation follows diffusion. Both were brought about by an essentially strategic approach to environmental and climate protection policy, notable for its committed, but negotiated, development of aims (CO2 reduction, energy saving), its good technological policy infrastructure and the close networking between public and private sector actors. Of particular note was the breadth and flexibility in applying instruments, from indicative long-term planning, through energy taxation, subsidies and informal instruments, to efficiency standards

Gutachten für Greenpeace Deutschland

Die Forderung nach einer Besteuerung von Energie bzw. nach einer ökologischen Steuerreform, die den Energie- und Umweltverbrauch belastet und den Faktor Arbeit entlastet, wird zwar auch von der OECD und anderen internationalen Einrichtungen mit Nachdruck erhoben. Sie stößt aber insbesondere bei Interessenvertretern der deutschen Industrie auf Gegenargumente. Die Forschungsstelle für Umweltpolitik (FFU) hat die wichtigsten von ihnen näher geprüft. Sie kommt dabei zu folgendem Ergebnis: \- Das Argument, die Bundesrepublik sei durch Umweltschutzkosten in besonderem Maße belastet, ist nicht stichhaltig: 1994 hatten (bezogen auf das BSP) Japan, die USA, die Schweiz, Österreich, die Niederlande und sogar Südkorea und die Tschechische Republik höhere öffentliche und private Umweltschutzaufwendungen. Bei den Umweltabgaben rangiert die Bundesrepublik im EU-Vergleich am unteren Ende. Bei der Besteuerung einzelner Energieträger liegt sie im unteren Mittelfeld. \- Da bereits acht europäische Länder eine kombinierte Energie-/CO2-Steuer eingeführt haben und weitere Länder die Einführung prüfen, kann von einem Alleingang Deutschlands in dieser Frage nicht mehr die Rede sein. \- Dänemark, Schweden und die Niederlande haben eine ökologische Steuerreform im nationalen Alleingang durchgeführt, Finnland und Norwegen folgten auf diesem Wege. Weitere Länder haben Schritte in diese Richtung eingeleitet. Diese Länder sind stark in den Weltmarkt integriert. Dänemark und die Niederlande konnten die Arbeitslosigkeit dennoch seit 1993 um ein Drittel senken. Dänemark wird 1998, zum ersten Mal seit den 80er Jahren, einen Haushaltsüberschuß erreichen. \- Im internationalen Energiekostenvergleich schneidet die deutsche Industrie, allen Behauptungen zum Trotz, keineswegs besonders ungünstig ab. Bei den Stromkosten sind die Unterschiede innerhalb Deutschlands z.T. größer als im internationalen Vergleich. Auch die Wechselkursschwankungen des Dollar innerhalb eines Jahres liegen höher als mögliche Belastungen durch eine Energiebesteuerung der Industrie. Diese ist in den vorliegenden Regelungen anderer Länder ohnehin nicht oder nur maßvoll vorgesehen. \- Kritische Modellrechnungen konservativer Wirtschaftsforschungsinstitute leiden an dem Methodenproblem, daß sie Innovationseffekte von Energiesteuern nicht zu erfassen vermögen. Auch die Lenkungswirkung solcher Abgaben wird aus methodischen Gründen oft unterschätzt. Auf der Basis empirischer Untersuchungen der tatsächlich gemachten Erfahrungen kommen die OECD, der IWF, die Europäische Umweltagentur und der Nordische Rat zu einem positiven Urteil. \- Dem Argument, Energieeinsparung liege im Interesse der Industrie und werde von ihr ohnehin betrieben, stehen beträchtliche, ungenutzte Sparpotentiale gegenüber. Untersuchungen zeigen immer wieder, daß ihrer Nutzung betriebsinterne Hemmnisse entgegen stehen können. Energiesteuern erleichtern die betriebliche Willensbildung zur energetischen Effizienzsteigerung. \- Den nach bisheriger Erfahrung ökonomisch eher positiven Wirkungen einer - kompensierten - Energiebesteuerung steht die Erkenntnis gegenüber, daß die klimapolitischen Ziele der Bundesrepublik (und der EU) ohne den Einsatz auch von steuerlichen Instrumenten nicht zu erreichen sind. Und diese liegen bereits unter dem, was von der internationalen Klimaforschung (und dem IPCC) an Reduktionszielen formuliert wurde