Yhteinen maatalouspolitiikka vuoden 2020 jälkeen ja Suomen maatalous

Euroopan yhteinen maatalouspolitiikka (Common Agricultural Policy, CAP) ja siihen rahoituskaudeksi 2021–2027 tehtävät uudistukset vaikuttavat merkittävästi Suomen maa- ja elintarviketalouden toimintaedellytyksiin. Ratkaisua vuoden 2020 jälkeiseksi maatalouspolitiikaksi on haettu EU:ssa jo yli kaksi vuotta. Komissio julkaisi lainsäädäntöehdotuksensa EU:n uudeksi yhteiseksi maatalouspolitiikaksi kesäkuussa 2018. Uudistuksen lopullisesta sisällöstä ja yksityiskohdista päättäminen on kuitenkin viivästynyt, koska poliittinen yhteisymmärrys unionin vuosien 2021–2027 budjetista onnistuttiin saavuttamaan vasta heinäkuussa 2020. Tämän seurauksena uusi maatalouspolitiikka ei tule voimaan EU:ssa alkuperäisen suunnitelman mukaisesti vuoden 2021 alusta, vaan maatalouspolitiikkaan on tulossa näillä näkymin kaksivuotinen siirtymäaika. Tämä tarkoittaa, että maatalouspolitiikan uudistusta ryhdytään toteuttamaan EU:ssa aikaisintaan vuonna 2023. Vuosina 2021–2022 toimitaan siten uuden rahoituskauden 2021–2027 budjetilla, mutta harjoitetaan edelleen kuluvan kauden 2014–2020 maatalouspolitiikkaa. EU:n budjettineuvotteluissa maatalousrahoituksen turvaaminen oli Suomelle yksi poliittisista prioriteeteista. Menestymisellä maatalousrahoituksessa on suora yhteys Suomen nettomaksuasemaan, koska Suomen EU:lta saamista jäsenmaksun vastineista maatalous muodostaa yli 60 %. Lisäksi tuen merkitys maatalouden tulonmuodostuksessa on selvästi suurempi kuin EU-maissa keskimäärin, sillä tuotantokustannukset ovat Suomessa luonnonolosuhteiden vuoksi markkinahintoja korkeammat. Viljelijätukien kokonaismäärä on Suomessa vuositasolla noin 1,8 miljardia euroa, mikä vastaa lähes kolmannesta maatalouden kokonaistuotosta. EU:n kokonaan tai osittain rahoittamat tuet muodostavat Suomessa maataloustuen perustan. Niiden osuus on ollut viime vuosina noin 80 % maatalouden saamasta kokonaistuesta. EU:n budjetista suoraan maksetun tuen osuus viljelijätuista oli vuonna 2019 lähes 44 % eli yhteensä 767 milj. euroa. Heinäkuussa 2020 saavutetun budjettisopimuksen mukaan Suomen maatalouden rahoitus kasvaa kaudella 2021–2027 nimellisin hinnoin laskettuna 2,5 % kuluvaan kauteen 2014–2020 verrattuna. Mikäli rahoituskausien välisessä vertailussa otetaan huomioon Next generation EU–väline, Suomen maatalouden rahoitus kasvaa yhteensä 6,0 %. Rahoituksen muutokset kohdistuvat erisuuruisina maatalouspolitiikan pilareiden I ja II välillä. Pilarin I suorat tuet laskevat 0,8 %, mutta pilarin II maaseudun kehittämisvarat nousevat rahoituskehyksen osalta 7,6 %. Yhteisen maatalouspolitiikan perusrakenteeseen ei ole tulossa kaudella 2021–2027 muutoksia. Komission kesäkuussa 2018 julkistama lainsäädäntöehdotus nostaa kuitenkin kunnianhimoa ympäristö- ja ilmastoasioissa. Aiempaa kunnianhimoisempia ilmasto- ja ympäristötavoitteita on korostettu entisestään komission taholta joulukuussa 2019 julkaistulla Green dealilla ja toukokuussa 2020 julkaistulla Pellolta pöytään -strategialla. Keinoksi komissio tarjoaa CAPin ns. uutta ”vihreää arkkitehtuuria”, jossa jäsenvaltioilla on sekä pakollisista että vapaaehtoisista ympäristötoimista koostuvat osiot. Lisäksi komission ehdotus uudesta toimeenpanomallista antaa jäsenmaille enemmän valtaa ja vastuuta päättää CAPin käytännön toteutuksesta, mutta edellyttää niiltä samalla kansallisten strategiasuunnitelmien laatimista politiikan toteuttamiseen. Komission esitys ympäristö- ja ilmastonäkökulman ottamisesta nykyistä vahvemmin huomioon yhteisessä maatalouspolitiikassa lisää tukien ehdollisuutta. Pilarin I suorien tukien pakolliseen ehdollisuuteen ollaan sisällyttämässä kaikki nykyisen täydentävien ehtojen järjestelmän elementit sekä osa nykyisen ohjelmakauden viherryttämiselementeistä. Komissio haluaa myös erikseen tukea niitä viljelijöitä, jotka ovat valmiita sitoutumaan pakollista ehdollisuutta pidemmälle meneviin ympäristö- ja ilmastotoimiin. Nämä viljelijöille vapaaehtoiset osiot sisältävät pilarin I tukien ekojärjestelmän sekä pilarin II maatalouden ympäristökorvausjärjestelmän. Näiden järjestelmien toteuttaminen on maatalousyrittäjille täysin vapaaehtoista, mutta jokaisen jäsenvaltion on tarjottava nämä mahdollisuudet viljelijöille. Uudistuksen sisältyvillä ympäristövaatimusten muutoksilla on todennäköisesti suurempi vaikutus maataloussektoriin muualla Euroopassa kuin Suomessa. Suomessa suurin osa viljelijöistä osallistuu jo nyt esim. ympäristökorvausjärjestelmään, kun taas joissakin jäsenmaissa vain muutama prosentti viljelijöistä on mukana kyseisessä järjestelmässä. Koska vihreän arkkitehtuurin reunaehdoista ei ole vielä yksityiskohtaisesti sovittu, on kuitenkin vaikea sanoa, millaisia vaikutuksia uudella CAPilla tulee käytännössä olemaan tilatasolla. Ehdotettu uusi toimeenpanomalli tarjoaa mahdollisuuden ottaa nykyistä paremmin huomioon jäsenmaakohtaiset olosuhteet yhteisessä maatalouspolitiikassa ja näin ollen myös ympäristö- ja ilmastotoimien toteuttamisessa. Tämä on piirre, jota jäsenmaat ovat toivoneet CAPilta. Kansallisten strategiasuunnitelmien odotetaan puolestaan edistävän komission esittämien ilmasto- ja ympäristötavoitteiden toteuttamista kussakin jäsenmaassa. Toistaiseksi on kuitenkin epäselvää, millaisia ilmasto- ja ympäristötoimia strategiasuunnitelmien pitää sisältää. Odotukset ovat suuret, mutta tähän mennessä esitetyillä toimilla kunnianhimoisten tavoitteiden saavuttaminen vaikuttaa epärealistisilta. Lisäksi Green deal ja Pellolta pöytään -strategian sisällyttäminen CAP-uudistukseen on lyhyellä aikataululla varsin haasteellista. Strategiasuunnitelmiin liittyy myös riski siitä, että jäsenvaltiot eivät aseta tarpeeksi selkeitä ja kunnianhimoisia tavoitteita esimerkiksi kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiselle tai luonnon monimuotoisuuden edistämiselle. Komissiolla on siten erittäin merkittävä rooli strategiasuunnitelmien arvioijana, jotta strategiasuunnitelmissa päästään tavoitellulle ilmasto- ja ympäristökunnianhimon tasolle. Koska EU:n maksamien suorien tukien ja tuotantoon sidottujen tukien tasossa ei tapahdu uudistuksen myötä suuria muutoksia, maataloustuotannon taso säilyy Suomessa alustavien arvioiden mukaan lähellä nykyistä tasoa rahoituskaudella 2021–2027. Tässä vaiheessa ei tosin tiedetä vielä tarkasti, mitä esimerkiksi ehdollisuus, ekojärjestelmä ja muut mahdolliset vihreän arkkitehtuurin muutokset tulevat vaikuttamaan tuen saamisen ehtoihin tilatasolla. Kiristyvät ehdollisuusvaatimukset, jotka edellyttävät sitoutumista lisäkustannuksia aiheuttaviin ympäristö- ja ilmastokuormitusta vähentäviin toimenpiteisiin tukien saamiseksi, vaikuttavat mahdollisesti heikentävästi tilojen talouteen. Maataloustuotannon ja maatalouden tulokehitys kaudella 2020–2027 riippuu kuitenkin tukimuutoksia ja ehdollisuusvaatimuksia enemmän markkinoista, eli maataloustuotteiden ja tuotantopanosten hintakehityksestä. Maatalousmarkkinoiden hintasuhteisiin ei odoteta lähivuosina mitään dramaattisia muutoksia. OECD:n ja FAO:n vuonna 2020 julkaiseman markkinakatsauksen mukaan maataloustuotteiden tarjonnan kasvu on seuraavan kymmenen vuoden ajan kysynnän kasvua nopeampaa. Tämä tarkoittaa hienoista laskupainetta maataloustuotteiden maailmanmarkkinahintoihin.202

Elintarvikkeiden hintamarginaalit

201

Path-dependencies of past and future agri-environmental policies

This study analyses the path-dependencies of past, current and future agricultural policies. The research is based on the futures-research methodologies and foresight methods. The data was collected in a series of workshops with an aim to define path-ways for future agricultural policies in Finland. Our results show that horizontal path-dependencies of agri-environmental policies in Finland started to evolve from the 1980s. Focus has been on nutrient run-offs, soil erosion, water quality, among others. Current policy aims to take wider view based on ecosystem services. For the future policies, the main breaking-point identified is the role of agriculture in the climate change mitigation. The changing demands of future policies will challenge policy design. It is quite likely, that to respond to the increasing demand for agri-environmental policies, a shift from sector policy towards wider system-based pol-icies is required