Le Pacte mondial sur les migrations et la Suisse. Etude croisée du Pacte sur les migrations et de l’Agenda 2030

Le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, adopté à Marrakech lors d’une Conférence intergouvernementale puis par l’Assemblée générale des Nations Unies en décembre 2018, constitue l’instrument international le plus abouti s’agissant de la coopération internationale en matière de migrations. La question de sa nature juridique ne fait aujourd’hui l’objet d’aucune controverse : le Pacte est non contraignant pour les Etats. Sa portée juridique a pourtant fait débat lors des négociations intergouvernementales, amenant certains Etats à s’abstenir de voter pour le texte, voire à voter contre, de peur que le Pacte ne soit à l’origine de nouvelles obligations juridiques leur incombant. Malgré sa nature non juridiquement contraignante, l’importance du Pacte sur les migrations n’est pas à sous-estimer. Cet instrument jouera dans les prochaines années un rôle important dans le suivi de la mise en oeuvre des aspects liés à la migration de l’Agenda 2030 pour le développement durable, compte tenu de la convergence, tant générale que spécifique, entre les objectifs de l’Agenda 2030 liés à la migration et ceux du Pacte sur les migrations. Ainsi, le Pacte sur les migrations devrait notamment orienter le développement et l’application des instruments de politique migratoire extérieure de la Suisse. A cet égard, l’instrument du partenariat migratoire apparaît à la fois comme un danger et une chance pour la Suisse de contribuer à la réalisation de la cible de l’Agenda 2030 pour le développement durable, telle qu’interprétée à la lumière du Pacte sur les migrations. Au final, le Pacte sur les migrations devra son succès à son application effective par les Etats, faute de force juridiquement contraignante.Der «Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration» wurde im Dezember 2018 zunächst von einer internationalen Konferenz in Marrakesch und dann von der UNO-Generalversammlung angenommen. Er geht weiter als alle bisherigen internationalen Instrumente im Bereich Migration. Sein juristischer Status ist unbestritten: Der Pakt ist für die Staaten rechtlich nicht bindend. Seine rechtliche Tragweite sorgte aber bei den Verhandlungen für Diskussionen. Gewisse Staaten befürchteten, der Pakt würde für sie zu neuen rechtlichen Verpflichtungen führen, und sie enthielten sich der Stimme oder stimmten dagegen. Auch wenn er rechtlich nicht bindend ist, darf die Wichtigkeit des Paktes nicht unterschätzt werden. In den nächsten Jahren wird er bei der Umsetzung der migrationsrechtlichen Aspekte der «Agenda 2030 für eine nachhaltige Entwicklung» eine wichtige Rolle spielen. Zwischen den Migrations-Zielen der Agenda 2030 und dem Pakt gibt es zahlreiche Übereinstimmungen. Es ist zu wünschen, dass der Pakt die Entwicklung und Anwendung von Instrumenten der Schweizer Migrationsaussenpolitik prägt. Beispielsweise können Migrationspartnerschaften sowohl eine Chance als auch eine Gefahr sein für die Erreichung des Ziels 10.7 der Agenda 2030, wenn dieses im Sinne des Paktes interpretiert und konkretisiert wird. Da der Pakt rechtlich nicht bindend ist, hängt sein Erfolg am Ende davon ab, wie wirksam ihn die Staaten umsetzen

La répression pénale de la traite des êtres humains à des fins d’exploitation du travail en Suisse : difficultés, stratégies et recommandations

Une étude précédente (2019) du Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH) s’est interrogée sur la rareté des condamnations pénales, sur le fondement de l’article 182 du code pénal relatif à la traite des êtres humains, des cas d’exploitation de la force de travail en Suisse. A cet égard, aux fins de la présente étude (2020), plusieurs hypothèses ont été formulées et présentées pour discussion à des autorités d’application du droit (juges et procureur.e.s) ainsi qu’à des personnes impliquées ou susceptibles d’être impliquées dans la détection des cas (policier.e.s et inspectrices du travail). Il s’agissait de déterminer quelles sont les difficultés rencontrées par ces différent.e.s acteurs et actrices dans la répression de la traite des êtres humains à des fins d’exploitation du travail et, notamment, dans quelle mesure ces difficultés sont liées au cadre légal actuel ou à d’autres facteurs. L’étude conclut que la principale difficulté à laquelle se heurtent les autorités du droit dans la répression pénale de la traite des êtres humains à des fins d’exploitation du travail concerne le témoignage de la victime. Dans la plupart des cas, la victime n’est plus sur place au moment crucial ou produit un témoignage incohérent pour des raisons liées à son vécu traumatisant. Les autres difficultés auxquelles se heurtent les autorités d’application du droit concernent les clichés relatifs à la traite des êtres humains et à l’absence de définitions dans la base légale de l’article 182 du code pénal s’agissant de la traite des êtres humains à des fins d’exploitation du travail. Ces deux difficultés se conjugent et ont pour conséquence que l’infraction d’usure est plus facile à prouver, selon les participant.e.s, que l’infraction de traite des êtres humains. A cet égard, la présente étude établit l’existence d’un phénomène d’anticipation, par les différent.e.s acteurs et actrices concerné.e.s, du procès pénal quant à l’appréciation des éléments constitutifs de la traite des êtres humains à des fins d’exploitation du travail : les inspecteurs ou inspectrices du travail et les policier.e.s orientent leur appréciation à celle du ministère public tandis que les procureur.e.s orientent leur appréciation à celle des magistrats du siège (juges). Enfin, l’étude constate qu’en dehors du cadre légal de la Loi sur le travail au noir (LTN) et de mécanismes spécifiquement mis en place dans certains cantons, le secret de fonction fait obstacle, selon certain.e.s participant.e.s, à une collaboration simple, directe et efficace, entre inspecteurs ou inspectrices du travail et policier.e.s. Pour chacune de ces difficultés relevées par les participant.e.s à l’étude, le CSDH formule des recommandations concrètes.Eine Vorgängerstudie (2019) des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) stellte sich die Frage, weshalb es in Fällen von Arbeitsausbeutung in der Schweiz so selten zu strafrechtlichen Verurteilungen auf der Grundlage von Artikel 182 des Strafgesetzbuchs (StGB) kommt. Für die vorliegende empirische Folgestudie wurden mehrere Hypothesen aufgestellt, die rechtsanwendenden Behörden (Gerichte und Staatsanwaltschaften) sowie an der Aufdeckung von Fällen beteiligten oder potenziell beteiligten Personen (Polizei und Arbeitsinspektorate) zur Diskussion vorgelegt wurden. Damit sollten die von den verschiedenen Akteurinnen und Akteuren angetroffenen Schwierigkeiten bei der Bekämpfung von Menschenhandel zum Zweck der Arbeitsausbeutung erfasst und insbesondere herausgefunden werden, inwieweit diese Schwierigkeiten mit dem aktuellen Rechtsrahmen oder anderen Faktoren zusammenhängen. Die Studie kommt zum Schluss, dass die Hauptschwierigkeit der Justizbehörden bei der strafrechtlichen Verfolgung von Menschenhandel zwecks Arbeitsausbeutung die Aussage des Opfers betrifft. In den meisten Fällen ist das Opfer zum entscheidenden Zeitpunkt nicht mehr vor Ort oder gibt aufgrund der traumatisierenden Erfahrungen keine schlüssige Aussage ab. Zu den weiteren Schwierigkeiten, denen die rechtsanwendenden Behörden begegnen, gehören die Klischees in Bezug auf Menschenhandel und das Fehlen einer Definition des Menschenhandels zum Zweck der Arbeitsausbeutung in der Gesetzesgrundlage von Artikel 182 StGB. Kombiniert haben die beiden Schwierigkeiten zur Folge, dass die Straftat Wucher gemäss den Studienteilnehmenden leichter zu beweisen ist als die Straftat Menschenhandel. In diesem Zusammenhang stellt die vorliegende Studie fest, dass die verschiedenen betroffenen Akteurinnen und Akteure bei der Beurteilung des Tatbestands des Menschenhandels zwecks Arbeitsausbeutung das Strafverfahren vorwegnehmen: Die Arbeitsinspektorate und die Polizei richten ihre Einschätzung nach jener der Staatsanwaltschaft, die Staatsanwaltschaft orientiert sich an jener der Gerichte. Schliesslich zeigt die Studie auch, dass mit Ausnahme von Verfahren unter dem Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit (BGSA) und mit Ausnahme spezifisch eingerichteter Mechanismen in gewissen Kantonen das Amtsgeheimnis gemäss einigen Teilnehmenden einer einfachen, direkten und wirksamen Zusammenarbeit zwischen den Arbeitsinspektoraten und der Polizei im Weg steht. Für jede dieser von den Studienteilnehmenden erwähnten Schwierigkeiten formuliert das SKMR konkrete Empfehlungen