Evaluating policy plans in the light of sustainable development : a multi-method approach in the case of the mobility master plan for the city of Antwerp

status: publishe

Naar een betere centrale ondersteuning van lokale integrale beleidsvoering : enkele beleidsaanbevelingen

Instituut voor de Overheid (OE)status: publishe

Connecting policy sectors in evaluation : challenges of evaluating sustainable development

status: publishe

Prestatiemanagement

status: publishe

Het decreet op de intergemeentelijke samenwerking: een reflectie vanuit de Westhoek

Instituut voor de Overheid (OE)status: publishe

De effecten van de gemeentelijke cultuurbeleidsplannen 2008-2013

Situering en doelstelling van het onderzoek Het decreet van 13 juli 2001 “houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid” heeft als doel gemeenten te stimuleren om te komen tot een kwalitatief en integraal cultuurbeleid. Artikel 75 van het decreet voorziet in een algemene evaluatie van de bereikte effecten op het lokaal cultuurbeleid. Dit rapport vormt de neerslag van een evaluatie conform deze decretale bepaling, in opdracht van het Vlaams Ministerie van Cultuur, Jeugd, Sport en Media. De evaluatie werd uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid, KU Leuven. De hoofddoelstelling van deze opdracht was het evalueren van de effecten van de voorwaarden die gekoppeld zijn aan de enveloppensubsidie voor de gemeenten, in het bijzonder de aanstelling van een cultuurbeleidscoördinator en de opmaak en uitvoering van een lokaal cultuurbeleidsplan, alsook de effecten van de financiële stimuli (enveloppensubsidie en aanvullende subsidie voor gemeenschapsvorming) zelf die de Vlaamse overheid binnen het kader van dit decreet voorziet. Focus van het onderzoek Voor deze evaluatieopdracht formuleerde de opdrachtgever, ten behoeve van de net vermelde aandachtspunten, vraagstellingen die betrekking hebben op vier aandachtspunten: (1) planningsinstrumentarium, (2) de lokale beleidscapaciteit, (3) de financiële stimuli via het decreet en (4) het inhoudelijk aspect van interculturaliteit in de beleidsvoering. De centrale vraagstellingen werden als volgt geformuleerd: Wat is de impact van de opmaak en de uitvoering van een cultuurbeleidsplan als instrument van strategische planning? Wat is de impact van de aanstelling van de cultuurbeleidscoördinator als professionele expert van strategische planning in het lokale bestuur, naast de bibliothecaris en desgevallend de cultuurfunctionaris-directeur? Wat is het effect van de financiële stimuli die de Vlaamse overheid geeft binnen het kader van het decreet van 13 juli 2001 houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid? Wat is het effect van de maatregel dat, in de gemeentelijke cultuurbeleidsplannen van de centrumsteden in de grootstedelijke en regionaalstedelijke gebieden, bibliotheken en cultuurcentra moeten aantonen hoe interculturaliteit vorm krijgt in hun beleidsvoering? Aanpak van het onderzoek Voor de evaluatieopdracht werd gebruik gemaakt van een combinatie van ex post proces- en effectevaluatie; we kijken niet enkel terug op realisaties maar ook op ontwikkelingen evoluties die zich aftekenen en naar verklarende factoren daarvoor. Een eerste fase stond in het teken van de reconstructie van de beleidstheorie (of interventielogica) achter het decreet. Deze werd gebaseerd op documentenanalyse en gesprekken met bevoorrechte getuigen van de totstandkoming van het decreet. De geëxpliciteerde interventielogica diende als basis en referentiepunt om de implementatie van het decreet in gemeenten te evalueren en de vastgestelde effecten te beoordelen. De tweede fase stond in het teken van dataverzameling bij de lokale actoren werkzaam in het lokaal cultuurbeleid. Zij zijn immers het best geplaatst om effecten van het decreet op gemeentelijk vlak in te schatten en te duiden. Het evaluatieteam hanteerde een mix van kwantitatieve en kwalitatieve technieken voor dataverzameling om zowel in de breedte als in de diepte uitspraken te kunnen doen over de vooropgestelde evaluatievragen. Meer bepaald werd gebruik gemaakt van (i) een websurvey bij de cultuurbeleidscoördinator, bibliothecaris, c.q. directeur van het cultuurcentrum, de schepen bevoegd voor cultuur en de voorzitter (of een lid) van de cultuurraad in alle 231 gemeenten die beschikken over een geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan 2008-2013, (ii) focusgroepen met cultuurbeleidscoördinatoren uit een selectie van (a) centrumsteden en gemeenten met een sterke demografisch mix van etnisch-culturele groepen, (b) gemeenten met een gemeenschapscentrum met eigen staf en (c) gemeenten met een gemeenschapscentrum zonder eigen staf, (iii) telefonische interviews met cultuurbeleidscoördinatoren van gemeenten met minder dan 10.000 inwoners, (iv) bijkomende documentenanalyse rond interculturaliteit en (v) een schriftelijke bevraging (via e-mail) bij de centrumsteden rond interculturaliteit. Resultaten en conclusies (1) Impact van de opmaak en uitvoering van het cultuurbeleidsplan In het proces van cultuurbeleidsplanning zijn heel wat actoren gemiddeld tot zeer sterk betrokken, waarbij de kern wordt gevormd door de ambtelijke sleutelactoren (cultuurbeleidscoördinator, bibliothecaris, c.q. directeur cultuurcentrum) samen met de schepen bevoegd voor cultuur. Er is geen significant verband tussen het patroon van betrokkenheid voor de verschillende actoren en de schaalgrootte van een gemeente. De mate van sturing van lokale cultuurbeleidsplanning vanuit de Vlaamse overheid wordt over het algemeen goed onthaald. De richtlijnen voor de planonderdelen zijn vrij duidelijk, met uitzondering voor het aspect interculturaliteit. Dit wijst op het ontbreken van een afgelijnde definitie van het begrip zelf. Wat de planonderdelen betreft, worden vooral de sterkte-zwakteanalyse, doelstellingformulering en het mappen van de ondersteuning van het cultureel werk door de gemeente als functioneel beschouwd. Sterk betrokken actoren geven aan dat het planproces algemeen tamelijk vlot is verlopen. Centrumsteden geven aan dat het luik interculturaliteit relatief het moeilijkste planonderdeel is. Het opmaken van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan impliceert een aanzienlijke mate van planlast die zich manifesteert in de voorbereiding en organisatie van overlegmomenten en interactieve processen en de verwerking en terugkoppeling van de resultaten. De planlastproblematiek stelt zich ongeacht de schaal van de gemeente. De voornaamste bevorderende factoren voor het planproces zijn ervaring met beleidsplanning en samenwerking, het inschakelen van thematische werkgroepen, politiek engagement en een beperkte maar evenwichtig samengestelde stuurgroep. Verder spelen ook de vaardigheden en skills van de sleutelactoren een belangrijke rol. Belemmerende factoren bij het planproces zijn krappe timing en capaciteit, verschillen in visie of onduidelijke concepten, het moeilijk los komen van de eigen setting of instelling en een gebrek aan politieke betrokkenheid. Ook het aantal actoren en de intensiteit of beperkte vertrouwdheid met participatieve processen worden als belemmerende factoren genoemd. Er bestaat tevens een ruime consensus dat het resultaat – een geïntegreerd cultuurbeleidsplan – de inspanning van het planproces waard is. In een meerderheid van de gemeenten werd gewerkt met thematische of overkoepelende doelstellingen waaronder de rol van de bibliotheek c.q. het cultuurcentrum werden vermeld, al verschillen de ambtelijke tenoren soms van mening over welke werkwijze het beleidsplan het best typeert. Wat betreft de integratie van de bibliotheek bestaat er relatief minder consensus op dit vlak in vergelijking met de integratie van het cultuurcentrum. Mogelijk heeft dit mede te maken met de aard van de opdracht van deze instellingen die meer of minder vlot binnen de contouren van het algemene cultuurbeleid kan worden geïntegreerd. In heel wat gemeenten vond ook afstemming plaats met andere lokale beleidsplannen, deels ingegeven door de aansporingen vanuit de regelgeving hierrond. Een ruime meerderheid van de actoren vindt méér afstemming in de toekomst wenselijk. Het beeld van het cultuurbeleidsplan als werkinstrument is gemengd. Dit gaat eerder op voor cultuurbeleidscoördinatoren in vergelijking met bibliothecarissen en directeuren van de cultuurcentra. Het actieplan wordt sneller als een werkinstrument beschouwd. Er is geen verband tussen het gebruik van het cultuurbeleidsplan en de schaalgrootte van de gemeente. Quasi alle respondenten geven aan dat het cultuurbeleidsplan doorwerkt in de praktijk en invloed heeft op het beleid van de cultuurinstellingen, zij het in verschillende gradaties. Ruim de helft geeft aan dat de invloed groot tot zeer groot is. Opnieuw onderkennen cultuurbeleidscoördinatoren relatief meer dan bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra deze invloed. Een mogelijke verklaring voor die verschillen in percepties ligt wellicht in de respectieve posities van deze actoren. Het geïntegreerd cultuurbeleidsplan zorgt ook voor beduidend meer afstemming in de uitvoering van het beleid dan voorheen ongeacht de grootte van de gemeente. Gemeenten waar de afstemming voorheen zeer beperkt was, lijken in dit opzicht zelfs een inhaalbeweging te hebben gemaakt. Het algemeen beeld is dat de meerwaarde van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan in het merendeel van de gemeenten doorweegt ten opzichte van mogelijke nadelen of risico’s. Voornaamste baten zijn terug te vinden in de toename van interne communicatie, overleg en samenwerking, het breder draagvlak voor cultuurbeleid, het hebben van een transparant en systematisch referentiekader voor beslissingen over opportuniteiten, en effecten van schaalvergroting naar beleidsinspanning en efficiëntiewinsten in de werking. Ook biedt het plan als gevalideerd beleidsdocument een hefboom naar het politieke niveau om engagement voor ambities vermeld in het plan te concretiseren. Nadelen of risico’s van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan worden gezien in te algemeen geformuleerde of te ambitieuze doelstellingen, een te sterke imperatieve reflex naar samenwerking, minder mogelijkheden voor de verschillende cultuurinstellingen om een eigen profilering te behouden en een vertraging bij de opstart van gemeenschappelijke acties en projecten. Sommigen zien ook nadelen op het vlak van onduidelijke taakafbakening wat op zijn beurt kan leiden tot een verlies aan eigenaarschap en/of aansturing. Het toekomstscenario waarbij het cultuurbeleidsplan op zijn beurt zou worden geïntegreerd in het strategisch meerjarenplan van de gemeente wordt algemeen positief onthaald. Toch worden ook hierbij mogelijke risico’s of randvoorwaarden geformuleerd met betrekking tot de zichtbaarheid en het gewicht van cultuur als beleidsdomein. (2) De impact van de cultuurbeleidscoördinator De introductie van de functie van cultuurbeleidscoördinator heeft bijgedragen tot de professionalisering van de beleidscapaciteit in gemeenten en tot een kwaliteitsvolle beleidsplanning. De cultuurbeleidscoördinator is vaak een actor met voorafgaande ervaring in het lokale bestuurslandschap. Dit geldt overigens ook voor bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra. Anders dan bij deze laatste actoren is de ervaring van cultuurbeleidscoördinatoren beperkter. Ruim een derde heeft een 7à8 jaar ervaring, terwijl een kwart maximaal 2 jaar ervaring heeft. De inschaling (op A- of B-niveau) van de cultuurbeleidscoördinator hangt significant samen met de schaal van de gemeente. Dit ligt in de lijn van de verwachtingen gelet op de bepalingen van het decreet zelf en het algemene personeelsbeleid binnen lokale besturen. In de lijn van de vrijheidsgraden die het decreet terzake laat, vertoont de positie van de cultuurbeleidscoördinator in het gemeentelijk organogram eveneens een divers beeld. Terwijl een kwart een zeer horizontale positie inneemt zonder operationele leiding, vervult meer de dan de helft wel een leidinggevende rol ten aanzien van de dienst cultuur en/of andere instellingen, al dan niet binnen een ruimere sector ‘vrije tijd’. Slechts zelden is men als cultuurbeleidscoördinator de enige ambtelijke cultuurprofessional naast de bibliothecaris. Ongeveer de helft is lid van het managementteam in diens gemeente. Cultuurbeleidscoördinatoren zelf geven over het algemeen aan dat een verticale inschaling betere sturingsmogelijkheden oplevert dan een horizontale inschaling. De doeltreffendheid van het functioneren van de cultuurbeleidscoördinator hangt vaak af van persoonlijke vaardigheden en andere lokale contextfactoren. Een structurele problematiek betreft echter de bandbreedte van het takenpakket. Terwijl het decreet vrij summier de kernopdrachten van de cultuurbeleidscoördinator omschrijft, geven de cultuurbeleidscoördinatoren aan dat ze een zeer breed takenpakket met veel inhoudelijk belangrijke maar tijdsintensieve opdrachten hebben. Ze geven ook aan dat ze het totaalpakket aan taken onvoldoende kunnen waarmaken in de praktijk en dit ongeacht de schaalgrootte van de gemeente. Het takenpakket blijkt ook voor driekwart van de cultuurbeleidscoördinatoren in beweging en het sterkst in de kleinste besturen. De evoluties zijn echter uiteenlopend: taakverzwaring, taakverbreding, meer leidinggevend, van uitvoering naar meer coördinatie of verlichting en beperking van de scope. De evoluties hangen samen met capaciteitsontwikkelingen maar ook met de verwachtingen vanwege andere lokale actoren binnen en buiten het lokale bestuur. Door hoge verwachtingen vanuit verschillende hoeken wordt de rol van de cultuurbeleidscoördinator vaak ‘opgeladen’ waardoor het takenpakket doorheen de tijd uitbreidt zonder dat de capaciteit van de cultuurbeleidscoördinator zelf en het ruimere cultuurpersoneel in de gemeente mee evolueert. Het decreet is erin geslaagd deze functie te laten verankeren in de gemeentelijke organisatie, maar de verworven legitimiteit werkt ook bepaalde neveneffecten in de hand waarbij de cultuurbeleidscoördinator wordt geconfronteerd met een brede reeks taken waarbij het geheel niet steeds even goed is afgebakend. Een en ander maakt ook dat een kerntaak zoals het opstellen van het cultuurbeleidsplan een aanzienlijke piekbelasting met zich meebrengt. Het inhoudelijk belang van bepaalde deeltaken in de ogen van de cultuurbeleidscoördinatoren hangt samen met de schaalgrootte van de gemeente. Het gaat daarbij om communicatie en overleg met andere gemeentelijke cultuurinstanties, het initiëren, ontwikkelingen en coördineren van culturele manifestaties, beleidsvoorbereiding, -advisering en –planning, participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren en het voorbereiden van strategische planning. Wat de onderlinge werkrelaties betreft tussen enerzijds de cultuurbeleidscoördinator en anderzijds de schepen, bibliothecaris en directeur van het cultuurcentrum, blijkt dat cultuurbeleidscoördinatoren deze typeren als informeel, stabiel, collegiaal en tamelijk vlot. Op de criteria duidelijkheid en tevredenheid wordt een gemiddelde score aangegeven. De visies op lokaal cultuurbeleid lopen eerder uiteen en dit geldt het sterkst in relatie tot de directeurs van het cultuurcentrum. Omgekeerd geven de andere lokale actoren de werkrelatie met de cultuurbeleidscoördinator een gelijkaardige beoordeling, zij het dat de criteria duidelijkheid en coherentie van visies nog iets lager scoren. Wat de ruimere personeelscapaciteit voor cultuurbeleid betreft (exclusief bibliotheek en erkend cultuurcentrum), blijkt een gemeente gemiddeld genomen over 1,2 VTE op A-niveau, 1 VTE op B-niveau en 1,6 VTE op C-niveau te beschikken. Er zijn echter belangrijke accenten; 38% van de gemeenten beschikt bijvoorbeeld niet over personeel werkzaam rond cultuur op A-niveau en slechts 19% beschikt over meer dan 1 VTE op A-niveau. Het personeel werkzaam rond cultuur is in de meeste gemeenten gestegen sinds 2000 (de aanloop naar het decreet) en elders status quo gebleven. Voor het A- en E-niveau hangt de evolutie significant samen met de schaalgrootte van de gemeente. (3) Het effect van de financiële incentives: enveloppensubsidie en 1-euro per inwoner voor gemeenschapsvorming De financiële incentives via het decreet, in het bijzonder de enveloppensubsidie en de aanvullende 1 euro per inwoner subsidie voor gemeenschapsvorming, kennen, wat de basisprincipes en modaliteiten betreft, een vrij groot draagvlak. De enveloppensubsidie wordt meestal voor het grootste deel besteed aan personeel en in mindere mate aan de inhoudelijke uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Een ruime meerderheid van de cultuurbeleidscoördinatoren vindt dit financieringskanaal een goed systeem. Kritische stemmen hebben betrekking op de harde drempel die het decreet hanteert in termen van het aantal inwoners (10.000) om het bedrag te bepalen waar een gemeente recht op heeft. De aanvullende 1-euro subsidie voor gemeenschapsvorming wordt voornamelijk aangewend voor initiatieven gericht op het stimuleren van ontmoeting en betrokkenheid en het verbinden van gemeenschappen onderling, met de gemeente en met de culturele sector. Publieksverbreding en –vernieuwing worden relatief minder belangrijk geacht. Tweederde van de respondenten vindt gemeenschapsvorming een goed en relevant thema voor deze subsidie, terwijl een derde liever geen vast thema eraan gekoppeld ziet. Gemeenschapsvorming wordt als thema vrij ruim ingevuld door de Vlaamse overheid. Deze brede afbakening wordt door een relatieve meerderheid van respondenten als ideaal bestempeld, terwijl een vijfde voorstander is van een nog ruimere invulling. De subsidiëring van het decreet heeft een verschillend belang naargelang de grootte en startpositie van een gemeente. Voor kleinere gemeenten betekenen de middelen meer dan bij grotere gemeenten een bijdrage tot een kritische massa om een lokaal cultuurbeleid vorm te geven. In grotere gemeenten wordt het lokaal cultuurbeleid verder uitgebreid of uitgediept dankzij het decreet. Voor een aantal gemeenten betekende het decreet de start van een basisbeleid inzake cultuur. Voor andere gemeenten vormde het decreet een impuls om verder te gaan op de al ingeslagen weg en nog andere gemeenten hebben het decreet aangewend om een ver ontwikkeld beleid bijkomend te ondersteunen. De subsidiëring via het decreet heeft ook voor een multiplicatoreffect gezorgd: in bijna driekwart van de gemeenten worden nu meer tot veel meer middelen besteed aan cultuurbeleid in vergelijking met de periode vóór de instap in het decreet. In dit verband dient ook verwezen te worden naar het effect van de voorwaarden in het decreet gericht op de ondersteuning van het middenveld via lokale subsidiëring en infrastructuur. Het belang van de financiële incentives via het decreet en in het bijzonder de enveloppensubsidie en de 1-euro subsidie blijkt ook wanneer wordt gepeild naar het effect van een hypothetisch scenario waarbij de subsidies worden stopgezet. In de helft van de gemeenten zou het beleid deels worden herleid in termen van het aantal nagestreefde doelstellingen. In een derde van de gemeenten ziet men negatieve implicaties voor de cultuurdienst, in evenveel gemeenten verwacht men geen effect maar nog een ander derde van de respondenten kan de gevolgen moeilijk of niet inschatten. (4) Interculturaliteit bij bibliotheken en cultuurcentra van centrumsteden De afgelopen 5 jaar is er over het algemeen een toename in aandacht voor interculturaliteit in het lokaal cultuurbeleid in centrumsteden. We noteren deze aandachtstoename in eerste instantie wat betreft ‘cultuuraanbod en –participatie’. Ook in de beleidssporen ‘samenwerkingsverbanden’ en ‘beheersorganen’ en in mindere mate op het vlak van ‘personeel’ worden inspanningen geleverd voor een intercultureler beleid. Evenwel wordt niet steeds het verhoopte resultaat geboekt. Wat betreft het vrijwilligersbeleid is de balans eerder neutraal, aangezien vele centrumsteden geen expliciet vrijwilligersbeleid hebben uitgetekend. Streefcijfers worden amper gehanteerd. Over het algemeen blijkt de maatregel om interculturaliteit aan te tonen in het stedelijk cultuurbeleidsplan, zoals bepaald in het Actieplan Interculturaliseren en het ministerieel besluit bij het decreet, een beperkt netto-effect te hebben geressorteerd; vaak zijn lokale dynamieken en demografische realiteiten een belangrijkere drijfveer om dit thema aandacht te geven in het lokale beleid. Anderzijds blijken de maatregelen een complementaire stimulus te zijn. Het netto-effect blijkt sterker in die steden die in mindere mate een etnisch-culturele mix in hun bevolkingssamenstelling hebben. De vraag of de aansporingen en verplichtingen in het Actieplan en het MB van 13-2-2007 effect hebben geressorteerd, kan niet eenduidig positief of negatief worden beantwoord wanneer men de verschillende actieterreinen samen beschouwt. Dat de impact van de formele verplichtingen ten aanzien van centrumsteden moet worden genuanceerd valt ook af te leiden uit de bevinding dat aandacht voor doelgroepen meer aan bod komt in het cultuurbeleid van alle gemeenten, in vergelijking met de periode vóór 2000. Bij veel gemeenten kadert een interculturele werking eerder in een algemeen diversiteitsbeleid of doelgroepenbeleid, waarbij etnisch-culturele groepen één subentiteit vormen. Centrumsteden verbinden zich klaarblijkelijk liever niet tot het vastleggen van streefcijfers. Er worden immers heel wat contextfactoren waargenomen die de inspanningen in het kader van interculturaliseringsbeleid beïnvloeden. De aanpak m.b.t. interculturaliteit werd meermaals als een ‘trial and error’ strategie beschreven. Als hefboom naar een meer intercultureel lokaal cultuurbeleid wordt gewezen op de sleutelrol van het onderwijs. Vaak wordt ervaren dat naast een taalachterstand, personen van een etnisch-cultureel ‘andere’ origine, een achterstand ontwikkelen op het vlak van interesse voor diverse culturele producten. Leren kennen van kunsten en culturen wordt daarom als een noodzaak ervaren voor de ontwikkeling van een lokale interculturele cultuursector. Het bestaan van een sterk functionerende integratiedienst, of een dienst ‘internationale contacten’ wordt eveneens gezien als een bevorderende factor voor interculturaliteit in beleidsvoering. Meerdere integratiediensten beroepen zich op cultuur als methodiek voor het bevorderen van integratie tussen de aanwezige etnisch-cultureel diverse groeperingen in de stad in kwestie, wat successen blijkt af

Waarom evalueren beleidsmakers? Een longitudinale analyse van motieven voor beleidsevaluatie in Vlaamse ministeriële beleidsnota’s

status: publishe