O dia depois do leilão: gestão contratual das parcerias municipais do PPI

Abstract

A dissertação investiga a gestão dos contratos de concessão e parcerias público-privadas (PPPs) municipais qualificados no Programa de Parcerias de Investimentos (PPI). O objetivo central é compreender se e de que forma as carências institucionais dos governos locais se manifestam no acompanhamento e na execução desses contratos. O estudo insere-se no contexto de expansão das concessões, PPPs e outras formas de parceria entre o Estado e a iniciativa privada, especialmente nos estados e municípios. A literatura especializada reconhece a baixa capacidade municipal na provisão de bens e serviços públicos no marco federativo da Constituição de 1988, mas não explora as competências necessárias para a gestão de concessões e PPPs. Embora se admita que essa gestão demanda novas capacidades do poder público, faltam estudos que avaliem se os municípios dispõem dessas competências, como elas influenciam os resultados esperados com as parcerias e de que forma podem ser fortalecidas. Ademais, as análises existentes sobre o PPI concentram-se nas expectativas e inovações promovidas pelo programa, sendo escassas as informações sobre o andamento dos contratos municipais celebrados em seu âmbito. Da mesma forma, os estudos não exploram os processos, instrumentos e estratégias adotadas pelo governo federal para assegurar o alcance dos objetivos gerais do programa. A pesquisa, de natureza qualitativa, recorreu à análise documental e à revisão bibliográfica. Foram examinadas as estruturas administrativas municipais, a distribuição de competências de gestão contratual, os atos praticados pelo poder público e a atuação dos órgãos de controle na execução dos contratos. A coleta de dados envolveu o exame de diários oficiais municipais, páginas institucionais de prefeituras, concessionárias, tribunais de contas e tribunais de justiça locais, além de informações obtidas via Lei de Acesso à Informação (LAI). Os resultados indicam que as reformas institucionais e legislativas no arcabouço jurídico das parcerias, nos últimos anos, deram ênfase à modelagem de projetos, facilitando o acesso do poder público a serviços especializados. Entretanto, foi identificado que as deficiências institucionais que justificam o apoio federal na modelagem dos projetos municipais também se manifestam durante a fase de gestão contratual. Verificou-se, ainda, que o uso de instrumentos contratuais de gestão tem gerado controvérsias nos tribunais de contas locais, o que traz riscos à segurança jurídica e à estabilidade das parcerias. A análise integrada da Lei do PPI, de seus regulamentos e das práticas da Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos (SPPI) demonstra que o governo federal não é apenas um estruturador de projetos, possuindo papel fundamental no aprimoramento do ambiente institucional brasileiro para negócios público-privados. No entanto, o exercício dessa função exige o fortalecimento do arranjo jurídico-institucional do programa, especialmente no que se refere às capacidades estatais de gestão contratual. A pesquisa contribui ao oferecer uma nova perspectiva sobre as parcerias municipais do PPI, ao enfatizar a gestão contratual realizada pelos governos locais, os possíveis impactos dos desafios institucionais sobre os resultados esperados com o programa e as medidas e reformas que podem ser adotadas tanto pelos municípios quanto pelo governo federal para enfrentar esses desafios.This dissertation explores the management of municipal concession and public-private partnership (PPP) contracts qualified under Brazil’s Investment Partnership Program (PPI). The primary objective is to understand whether and how institutional shortcomings of local governments affect the monitoring and execution of these contracts. The study is situated within the broader context of the growing adoption of concessions, PPPs, and other forms of collaboration between the state and the private sector, particularly at state and municipal levels. While the specialized literature acknowledges the limited capacity of municipalities to provide public goods and services under the 1988 constitutional framework, it does not thoroughly examine the competencies required for managing concessions and PPPs. Although it is widely recognized that such management demands new capacities from public authorities, there is a lack of research assessing whether municipalities possess these capabilities, how they influence the expected outcomes of partnerships, and how they can be strengthened. Furthermore, existing analyses of the PPI primarily focus on the program’s innovations and projected outcomes, offering limited insights into the progress of municipal contracts established within its scope. Similarly, little attention has been given to the processes, instruments, and strategies adopted by the federal government to achieve the program’s overarching objectives. This qualitative study relies on document analysis and a comprehensive literature review. It examines municipal administrative structures, the distribution of responsibilities for contract management, actions taken by public authorities, and the role of local courts of accounts and courts of justice in contract execution. Data collection involved reviewing official municipal gazettes, institutional websites of city halls, concessionaires, local courts of accounts, local courts of justice, and information obtained through Law #12.527/2011. The findings reveal that recent institutional and legislative reforms in the partnership framework have primarily focused on project structuring, facilitating public sector access to specialized services. However, the institutional weaknesses that justify federal support in the structuring phase also emerge during contract management by local governments, highlighting a critical area where the PPI must extend its attention. Additionally, the use of contractual management instruments has generated controversies in local courts of accounts, posing risks to the legal certainty and stability of these contracts. An integrated analysis of Law #13.334/2016, its regulations, and the practices of the PPI Secretariat (SPPI) demonstrates that the federal government’s role extends beyond project structuring—it plays a fundamental part in enhancing Brazil’s institutional environment for public-private ventures. However, fulfilling this role requires strengthening the program’s legal and institutional framework, particularly concerning state capacities for contract management. This research contributes by offering a fresh perspective on municipal partnerships under the PPI. It emphasizes local governments’ role in contract management, the potential impacts of institutional challenges on the program’s expected outcomes, and the measures and reforms that both municipalities and the federal government can adopt to address these challenges