Cherchant à dépasser la théorie formelle du droit pour aborder la construction politique de l’Europe, Jean-Claude Piris envisage quatre scénarios pour sauver l’Union Européenne de ses crises de gouvernance et de politiques publiques : modification des traités actuels, différenciation des États-membres, formalisation politique ou juridique d’un mode de fonctionnement à deux vitesses

Lequesne, Christian

Cherchant à dépasser la théorie formelle du droit pour aborder la construction politique de l'Europe, Jean-Claude Piris envisage quatre scénarios pour sauver l'Union Européenne de ses crises de gouvernance et de politiques publiques : modification des traités actuels, différenciation des États-membres, formalisation politique ou juridique d'un mode de fonctionnement à deux vitesses

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Quatre scénarios pour l'avenir de l'Europe

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Quatre scénarios pour l’avenir de l’Europe 
 
Christian LEQUESNE 
 
 
 
Cherchant à dépasser la théorie formelle du droit pour aborder la construction politique 
de l’Europe, Jean-Claude Piris envisage quatre scénarios pour sauver l’Union 
Européenne de ses crises de gouvernance ou de politiques publiques : modification des 
traités actuels, différentiation des États-membres, formalisation politique ou juridique 
d’un mode de fonctionnement à deux vitesses. 
 
 
Recensé : Jean-Claude Piris, The Future of Europe. Towards a Two-Speed Europe, 
Cambridge, Cambridge University Press, 2012. 
 
 
Ancien directeur du Service juridique du Conseil de l’Union européenne, Jean-Claude 
Piris livre dans cet ouvrage une analyse concise et stimulante de l’avenir institutionnel de 
l’Union européenne. Il s’agit d’un ouvrage de juriste qui s’efforce de dépasser la théorie 
formelle du droit pour aborder la construction politique de l’Union. Néanmoins, comme 
souvent, lorsque les juristes s’intéressent à la politique, la réflexion reste institutionnelle et 
manque un peu de substrat sociologique. Nous sommes ainsi face à une foule de constats 
intéressants de Jean-Claude Piris, dont l’analyse de la causalité est un peu décevante car elle 
ignore trop les débats de société. Il est en effet devenu difficile d’innover vraiment dans la 
réflexion sur l’avenir de l’Union européenne sans mener une analyse comparative des 
clivages sociaux, des représentations mémorielles, etc. 
 
Cela n’enlève rien à l’intérêt de la réflexion de Jean-Claude Piris. En praticien averti 
de la chose européenne, engagé dans la révision de plusieurs traités, Jean-Claude Piris part du 
constat incontestable que la gouvernance de l’Union élargie manque d’efficacité et que les 
réformes institutionnelles qui se sont succédé depuis Maastricht (le Traité de Lisbonne étant la 
dernière) n’ont été que des cachets d’aspirine. L’auteur souligne aussi, à juste titre, que le 
marché intérieur est encore loin d’être achevé, de même que d’autres politiques 
communautaires comme la politique économique bien sur, mais aussi la politique de 
l’énergie, la politique extérieure. Personne ne pourra contester ce point de départ. On sent 
toutefois chez Jean-Claude Piris que le dernier élargissement aux pays d’Europe centrale et 
orientale est, pour une bonne part,  responsable de cette stagnation. C’est d’ailleurs ce que 
l’auteur avait écrit dans un article du Financial Times du 3 novembre 2011. Il rejoint un regret 
assez répandu chez certains pro-Européens français, comme Bourlanges, et d’une certaine 
manière aussi Delors, selon lequel l’ élargissement à l’Est, bien que politiquement légitime, a 
tout de même un peu tué le beau projet de l’unification européenne. Accepter que la fin de la 
Guerre Froide, évènement majeur du XXème siècle, ait changé les perspectives de la 
construction européenne par rapport au projet initial prendra encore du temps en France où 
ceux qui aiment l’Europe (hélas, de moins en moins nombreux) restent attachés à l’identité 
des Pères Fondateurs. 
 
Pour sauver l’Union européenne de ses crises à la fois de gouvernance et de politiques 
publiques, Jean-Claude Piris envisage quatre scénarios. Le premier consiste à modifier en 
profondeur les traités européens. Mais l’auteur n’y croit pas, dans la mesure où il voit mal les 
Vingt-Sept se lancer dans de nouvelles négociations longues après l’expérience de Lisbonne. 
Jean-Claude Piris a certainement raison bien qu’il ne faille pas négliger les déclarations 
d’Angela Merkel visant à réformer en profondeur les traités. Il est peu probable cependant que 
la France (sans laquelle il est difficile d’agir) puisse l’accepter, lorsque l’on observe combien 
le Président de la République et le Premier ministre ont déjà du mal à faire accepter à leur 
majorité la ratification du traité budgétaire européen. Le projet politique raisonnable 
qu’incarnent les deux chefs de l’exécutif ne reflète en effet que marginalement l’attente de 
bien des Français qui ne souhaitent aucunement que leur pays partage avec d’autres le long 
terme de la nouvelle marche du monde. La nostalgie des Trente Glorieuses (y compris chez 
ceux qui ne l’ont pas vécu) conduit, au contraire, à considérer que les refus de l’Europe et de 
la mondialisation sont les meilleures recettes d’un avenir meilleur. Les Français entretiennent 
ainsi, y compris lorsqu’ils sont de gauche, l’utopie de la grandeur coloniale, en considérant 
qu’une France partageant son sort avec d’autres parce qu’elle serait devenue plus petite, 
équivaut au plus horrible des renoncements. Ils ont ceci en commun avec les Britanniques, 
bien que ces derniers craignent surtout pour leur système politique, alors que les Français 
craignent pour leur condition économique.  
 
La deuxième option mise en exergue par Jean-Claude Piris vise à exploiter toutes les 
potentialités du traité de Lisbonne en mettant en œuvre les formes de différentiation entre 
États membres qu’offrent les traités. L’auteur aborde ainsi un des débats qui a fait couler 
beaucoup d’encre au sein de l’Union européenne depuis la fin de la guerre froide : celui de 
l’Europe à plusieurs vitesses. Après avoir défini des concepts comme « l’avant garde », « le 
groupe pionner » ou encore le « centre de gravité », Jean-Claude Piris rappelle à juste titre 
combien la différentiation est déjà une réalité dans le cadre des actuels traités. Qu’il s’agisse 
des coopérations renforcées depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, de la 
coopération Schengen sur la libre circulation des personnes, du Pacte pour l’Europlus signé en 
mars 2011, ou encore des nouvelles coopérations structurées qui permettent une 
différentiation en matière de défense. Peut être Jean-Claude Piris aurait-il du mettre davantage 
en exergue une opposition essentielle entre différentiation voulue et différentiation pour 
défaut de capacité. Dans le premier cas, comme la tenue à l’écart des Britanniques et des 
Danois de l’euro, la différentiation est assumée par les Etats et les peuples comme un choix 
politique. Dans le second cas, elle est subie et donne naissance au sentiment de 
discrimination. C’est le cas des Polonais face aux structures de gouvernance de l’euro. La 
position d’attente de Varsovie face à la monnaie unique l’amène à considérer tout pas dans la 
politisation de la gouvernance de l’euro comme une mise à l’écart. Ne pas faire partie d’un 
premier cercle, alors qu’on y aspire, est certes d’autant plus difficile à vivre que les membres 
de ce premier cercle ne remplissent clairement plus les critères d’admission. Pensons à la 
Grèce, à l’Espagne et au Portugal face à l’euro. 
 
Pour Jean-Claude Piris, la différentiation est clairement la solution qui permettra de 
gouverner l’Union européenne de demain. Cette certitude nourrit ses troisième et quatrième 
scénarios, le premier visant à créer une Union à plusieurs vitesses par la voie politique, la 
seconde par la voie juridique. Que revêt au juste cette distinction? Pour l’auteur, la voie 
politique correspond à l’annonce publique d’une avancée politique par le biais d’une 
déclaration signée par des Etats membres volontaires. Le traité de Lisbonne permet ainsi tout 
à fait aux 17 membres de l’Eurogroupe d’accélérer leur marche en avant, dans la mesure où 
ils le souhaitent. Dans ce cas de figure, il n’y a pas de modification des traités. Seule compte 
le choix politique de faire plus. À l’inverse, la voie juridique prend la forme d’un accord 
international. A côté de la grande Union à 27 (demain à 28 ou 30), un nouveau traité est créé 
uniquement entre les États qui voudraient aller plus loin dans le domaine économique et 
monétaire, mais aussi la défense, le droit civil et pénal ou encore la protection de 
l’environnement. Il s’agit de la formalisation institutionnelle d’un noyau dur semblable à celui 
qu’avaient proposé les députés chrétiens démocrates Schäuble et Lamers en 1994 et que la 
France refusa. Tout l’intérêt de l’analyse de Jean-Claude Piris consiste à proposer, pour ce 
quatrième scénario, de nouvelles institutions capables de coexister avec les institutions 
européennes actuelles. Il en va ainsi, par exemple, d’une Autorité administrative de cinq 
membres qui partagerait avec la Commission la compétence de l’initiative. De même, la 
nouvelle entité aurait un Tribunal administratif qui prendrait en compte la jurisprudence de la 
Cour de Luxembourg.  
 
On sent que Jean-Claude Piris est attiré par cette quatrième option et il a raison. 
L’avenir de la construction européenne pose plus que jamais la question d’une nouvelle 
institution, composé d’un nombre limité d’Etats membres souhaitant aller de l’avant. Le traité 
budgétaire européen est déjà trop large (25 États sur 27, c’est à dire tous sauf le Royaume Uni 
et la République tchèque) pour en constituer l’armature. Comme le dit justement Jean-Claude 
Piris, il ne s’agit pas de penser à cette nouvelle organisation en opposant les anciens aux 
nouveaux Etats membres, car des pays comme la Pologne ou la Slovénie ont tout à fait 
vocation à faire partie du noyau dur. Il convient de mettre ensemble ceux qui en conçoivent la 
nécessité politique. Ce scénario pose ouvertement la question de la France dont on peut 
légitimement se demander si sa société et à travers elle, ses responsables politiques, ont envie 
de faire partie d’une avant-garde européenne. Rien de moins certain lorsque l’on constate les 
bons scores du Front National et du Front de gauche aux élections, ou encore lorsque l’on 
entend les prises de positions de certains élus de l’UMP ou du Parti socialiste. L’Allemagne y 
semble davantage prête et c’est un point que Jean-Claude Piris aurait pu analyser davantage. 
Enfin une telle organisation ne peut réussir que si elle ne se fait pas en catimini et si elle 
assume clairement un objectif fédéral. Jean-Claude Piris n’est pas convaincant lorsqu’il écrit 
qu’il ne faut surtout pas parler de fédéralisme. Le seul moyen, au contraire, de faire faire à 
l’Union un bond en avant est de revenir à un discours politique maximaliste assumant 
complètement les oppositions et les controverses qu’il suscite. En quelque sorte, il faut sortir 
de la méthode diplomatique pour entrer dans le registre de la politique. Voilà au moins un 
point que les Français, si prompts à vanter les bienfaits du conflit en politique, ne pourront 
plus critiquer. Reste à les convaincre qu’un projet politique puisse être légitime en cherchant à 
dépasser les frontières de leur cher État nation.   
 
Publié dans laviedesidees.fr, le 27 septembre 2012 
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