Towards renewal or oblivion? Prospects for post–2020 cooperation between the European Union and the Africa, Caribbean and Pacific Group

Following the adoption of the Rome Treaty, the European Union (EU) developed a formal and privileged cooperation framework for its relationship with countries in Africa, the Caribbean and Pacific (ACP). Since 2000 cooperation between the EU and the ACP is governed through the Cotonou Partnership Agreement (CPA), which encompasses three complementary dimensions: political dialogue, economic and trade cooperation, and development cooperation. The changing global context, along with institutional, political and socioeconomic developments in the EU and the ACP, raise questions about whether this approach to cooperation has sufficiently delivered on its objectives, and which evolutions – or revolutions – may be necessary for these regions’ future cooperation. This paper seeks to complement existing evidence with the findings of a detailed review of the literature and the perceptions of past, present and future ACP–EU cooperation gathered from a wide range of stakeholders in ten ACP countries

AKP-EU-Beziehungen nach 2020: auf der Suche nach einer europäischen Haltung

Das Partnerschaftsabkommen von Cotonou (CPA), das die Beziehungen zwischen der AKP-Gruppe (Afrika, Karibik und Pazifik) und der Europäischen Union (EU) regelt, läuft im Jahr 2020 aus. Obwohl die drei Säulen des Abkommens – politischer Dialog, Entwicklungszusammenarbeit und Handel – nach allgemeiner Einschätzung ihren Zweck gut erfüllt haben, gibt es deutliche Zeichen, dass signifikante Veränderungen innerhalb der AKP-Gruppe, der EU und der weiteren internationalen Landschaft eine Neubestimmung der Beziehungen erfordern. Unter den Europäern besteht stillschweigende Übereinkunft, dass der Ball im Feld der AKP liegt, wenn es um darum geht, ihre Zukunft als Gruppe und ihre Beziehung gegenüber der EU als solche zu bestimmen. Für die kommende Überarbeitung des Cotonou-Abkommens 2015 muss jedoch ein Momentum mit Blick auf ein glaubwürdiges Nach-2020- Szenario geschaffen werden. Dabei muss die EU ebenfalls ihre Wünsche und Prioritäten für die Zusammenarbeit benennen. Die Erkenntnis wächst, dass das CPA derzeit das wesentliche funktionierende Vehikel ist, das die Beziehungen zwischen EU und Afrika lenkt. Gründe, die AKP-EU-Partnerschaft abzuschaffen: Es gibt keine guten Gründe einen gemeinsamen Rahmen für diese sehr verschiedenen Regionen aufrechtzuerhalten, zumal es kaum Anzeichen gibt, dass sich eine AKP-Identität oder ein Intra-AKP-Handel entwickelt. Die Bedeutung der ehemaligen Kolonialbeziehungen nimmt ab, insbesondere im Kontext der erweiterten EU, aber auch allgemein durch den starken Fokus des Abkommens auf offizieller Entwicklungshilfe. Schlechte Erfolgsbilanz bei der Gestaltung gemeinsamer Positionen und Interventionen auf internationalen Foren. Elemente der Partnerschaft, die als erhaltenswert betrachtet werden: Die Rechtsverbindlichkeit begünstigt den politischen Dialog sowie die Berechenbarkeit und die Strategie- Ownership in der Entwicklungszusammenarbeit. Ein relativ erfolgreicher Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) im Vergleich zu anderen Instrumenten der EU-Entwicklungszusammenarbeit in Kombination mit seinem Multi-Stakeholder -Ansatz bei der Entwicklung und dem Management von Entwicklungsstrategien. Potenzielle Bündnisse bei der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter. Obwohl es bisher weder von der EU noch ihren Mitgliedsstaaten eine offizielle Position gibt, was nach dem Auslaufen des CPA geschehen soll, scheinen Europäische Akteure (Europäische Kommission, Europäisches Parlament, Mitgliedsstaaten) bei den Außenbeziehungen der EU zu einem stärker regionalen Ansatz zu tendieren und dabei die nützlichen Aspekte der derzeitigen Struktur erhalten zu wollen. Auch wenn das abnehmende strategische Interesse der EU an der Karibik und insbesondere des Pazifik kein Geheimnis ist, könnte eine allzu ablehnende Haltung gegenüber dem Rahmenabkommen für Zusammenarbeit durch die EUMitgliedsstaaten der Förderung ihrer Werte und Interessen in Afrika schweren Schaden zufügen. Die EU scheint derzeit am meisten geneigt, die Schlüsselelemente des CPA in einer Light Version des aktuellen AKPEU- Abkommens zu erhalten, indem diese in separate EURegionalstrategien gegenüber Afrika, dem Karibik- und Pazifikraum überführt werden. Diskussionen zur europäischen Politik in dieser Sache sind angesichts der Tatsache, dass die Vorbereitungen für die dritte Überarbeitung des CPA 2015 eine wesentliche „Aufwärmphase“ für die Verhandlungen über die Zeit nach 2020 sein werden, seit langem überfällig. Die EPA-Verhandlungen haben in jüngerer Zeit den AKP-EU-Beziehungen schwer geschadet und könnten, wenn sie so fortgeführt werden, auch die EUPosition und den Handel mit Afrika mittel- und langfristig beeinträchtigen

ACP-EU relations beyond 2020: exploring European perceptions

The Cotonou Partnership Agreement (CPA), which governs relations between the African, Caribbean and Pacific (ACP) group and the European Union (EU), will expire in the year 2020. While the three pillars of this framework addressing political dialogue, development cooperation and trade are generally considered to have served their purpose well, there are clear signs that significant changes within the ACP group, the EU and the wider international landscape demand a different articulation of the relationship. A tacit understanding among Europeans is that the ball is in the ACP’s corner in terms of defining and determining their own future as a group and its relationship vis-à-vis the EU as such. However, a momentum needs to be built for the coming 2015 revision of the Cotonou Agreement with a view to a plausible post-2020 scenario, in which the EU also needs to set out its own desires and priorities in giving shape to the cooperation. In previous years the EU Member States increasingly “outsourced” the management of the partnership to the European Commission, but there is a gradually growing recognition that the CPA is presently the principal functioning vehicle guiding EUAfrica relations. European perceptions on the future of the Cotonou Agreement point to two sets of arguments, namely: Reasons to do away with the ACP-EU partnership: Weak rationale to keep a common framework with these very different regions, combined with weak evidence of the development of an ACP identity or intra-ACP trade; Decreasing relevance of ex-colonial ties, particularly in the context of an enlarged EU, but also more generally of the agreement’s strong focus on official development assistance; Poor track record in shaping joint positions and interventions at international fora. Elements in the partnership deemed worth preserving: Legally binding nature that favours political dialogue as well as predictability and strategy ownership in development cooperation; A relatively strong performance of the European Development Fund (EDF) compared to other EU development cooperation instruments, combined with its multi-stakeholder approach to the design and management of development strategies; Potential alliance for global public goods provision. Despite the fact that there is not yet an official position from the EU nor its Member States on what should happen after the CPA expires, European actors (European Commission, European Parliament, Member States) seem to be inclined to move towards a more regional approach of the Union’s external relations while maintaining the valuable aspects of the present setup. While the EU’s declining strategic interest in the Caribbean – and especially the Pacific – is no secret, too rejectionist a stance towards the cooperation framework by EU Member States could seriously harm the promotion of their values and interests in Africa. The EU would currently seem most inclined to preserve key elements of the CPA in a “light version” of the current ACP-EU agreement, by transferring those elements into separate EU regional strategies towards Africa, the Caribbean and the Pacific, or a combination of both. European policy discussions on this matter are also long overdue, given that the preparations for the third revision of the CPA in 2015 will be a key “warming-up session” for the negotiations for post-2020. The EPA negotiations have seriously and negatively affected ACPEU relations in the recent past and could also harm the EU’s own position and trade with Africa in the medium- to long term if continued in the same manner