서울시 청년수당을 중심으로

학위논문(석사)--서울대학교 대학원 :사회과학대학 사회학과,2019. 8. 김홍중.This study analyzes the process of social politics over the social question of the unemployment, focusing on the institutional change of Seoul Youth Allowance(SYA). Since financial crisis, unemployment in South Korea was raised as a chronic social question in the form of youth unemployment, the problem of youth whose unemployment ratio marked especially high compared to other generation group. SYA was suggested in the context of contestation between various institutions and discourses that addressed the problem of unemployed youth who was expected to, but could not, contribute to the production. The policy that transfers monthly cash of 500,000 won for six month to the unemployed youth for autonomous activity, was institutionalized through the intense political conflict that was ignited by the fact that it differs from the conventional policy approach that proposed to create jobs through which one could catch a fish oneself. Amid this conflict, this study focuses on the discursive contestation between different political stances that regarded this money called YA in various ways, such as gift, investment, right, and share. As connotated in its title, Youth Allowance(YA), the political contestation over YA constitutes a strategic place where the norm that defines what kind of giving could be allowed to the youth. In this regard, this study raises and answers following question. How could a cash named YA be granted to the youth, who was hitherto understood to be Working Age Population? This question could be further divided into the following questions. First, how did youth come to be discussed as the object of the social policy that grants cash to Working Age Population?(Chap 2) Second, how did the policy recognize the youth and thereby constructs the meaning of money given to the youth?(Chap 3) Finally, in the process in which the idea was materialized as institution, how was the norm of giving to youth changed? (Chap 4) Chapter 2 examines how the generational category of youth became an object of social policy that grants cash as the prehistory of the YA. Youth, between the child as the object of nurture and adult as the subject of labor, first appeared as the policy category in the government policy to address unemployment. Youth unemployment, first taken as matter of individual moral responsibility, later was constructed as the problem to be addressed in the collective level, through the social interest on the youth generation. Afterwards, social politics accompanied the cultural politics over the discursive construction of youth generation. Government focused on the policy that supports job-seeking and job-creating, under the premise that youth unemployment is temporary crisis that could be soon surmounted in near future, thereby restoring the conventional norm of youthfulness that includes challenge, passion, and opportunity. On the other hand, several youth themselves started to organize social movement that demands right to social reproduction, claiming that the promise of future employment supported by conventional policy could not be expected anymore. As movement of the youth concerned came to participate in the Seoul City policy governance, political opportunity structure that produced YA was institutionalized. YA reconstructs the meaning of youth and the giving allowed to youth. The result of analyzing the policy, whose official title was Youth Activity Support Program, is as following. The unit of analysis is youth(construction of the problem), activity(point of policy intervention), and support(policy content), each constituting the policy. First, the conventional policy approach that addressed youth only as transitional job seeker is criticized. The critique leads to the invention of novel policy category, The Youth outside Society, instead of NEET(Not in Employment, Education, or Training), that includes youth who was marginalized due to the structural problem of labor market. The temporality of youth was transformed from the temporally transient period that prepares future employment into the semi-permanent present that generates problem during, or even after, the period of job-seeking. Second, as the temporality of youth changes, the purpose of the youth policy is readjusted as the preservation of multiple human capacity called Active Energy(Hwal-Lyuk), instead of accumulation of human capital for increasing employability. Activity, a novel policy category distinguished from the forced job-seeking or precarious labor, is the autonomous project that is supported to fulfill this goal. Third, YA was suggested as the support fund for the activity. Policy officials employed the logic of unconditional gift and conditional investment in order to construct the meaning of this money as right. This money was regarded not only as unconditional gift that guarantees maximum autonomy of the individual but also as conditional investment that demands the future change of the recipient as return. However, the meaning of this investment, that is given to the youth in term of autonomous activity, was ambiguous. The meaning of YA as gift could be changed according to how the semantic of this investment was materialized. YA was transformed through intense political dispute right after it became known outside the Seoul City Government. Novel category of activity, which underpinned the core of the program, was not communicated, and therefore the administration and ruling party understood this policy as unconditional cash transfer policy. Consequently, YA was criticized as immoral charity to the youth as Working Age Population. In response to that, Seoul City Government started to consult the policy with the administration and changed the meaning of activity as the job-seeking activity in broad sense. Accordingly, the meaning of YA was changed into the efficient investment on the youth as human resource, who is future worker but in the present crisis. Despite the Seoul City Governments trial to coordinate the meaning of activity with the administration based on the norm of the youth and the giving, the consultation eventually fell apart. As a result, instead of the meaning of the activity that served as ground of cash transfer, the fact that this program grants cash to the youth itself emerged as the key issue. Nevertheless, the meaning of the fish here was not the right to unconditional distribution that was hitherto tabooed by the conventional norm. In this context, the youth was represented as the industrious job-seeker equipped with ability to pioneer ones future by himself and investee who solicits the investment on oneself by proving this effort. Thereby, the meaning of YA was fixed as the support fund for job-seeking in the institutional level, and the right implicated in the money became the right to be invested for the future. In conclusion, the political conflict over the YA yielded a certain norm that enabled the direct distribution of the cash to the youth who was understood as no more than the subject of production. This study comprehended the content of this norm as the right to be invested. The norm implicates both possibility and limitation of the logic based on which the Working Age Population could be granted cash. This norm could displace the crisis of structural unemployment that was symptomized by youth, in the sense that it demands the obligation of diligent effort for the future. On the other hand, this norm also could serve as the political ground for extension of the cash transfer for the Working Age Population today, the era in which the time of youth that requires investment is gradually prolonged.본 연구는 서울시 청년수당의 제도 변화를 중심으로, 노동가능인구인 청년에게 현금이 지급되기까지의 사회정치 과정을 분석한다. 금융위기 이후 한국의 실업은 유달리 높은 실업률을 기록했던 청년이라는 세대 집단의 문제, 즉 청년실업이라는 만성적인 사회문제로 제기되어왔다. 미취업 청년들에게 6개월 동안 자율적인 활동을 위해 매달 50만원의 현금을 지급하는 서울시 청년수당은 이 문제를 해결하기 위해 다기한 제도와 담론이 경합해오던 맥락에서 제안된 정책이다. 이 정책은 스스로 물고기를 잡을 수 있는 일자리를 창출하는 것을 목표로 했던 기존 정책들과 다르다는 이유로 격렬한 정치적 갈등을 거쳐 제도화되었다. 본 연구는 이러한 갈등 속에서 청년수당이라는 돈을 저마다 각각 선물, 투자, 권리, 몫 등으로 바라보았던 시각들의 경합에 주목한다. 청년수당(Youth Allowance)이라는 제도의 명칭에서 드러나듯이, 이 경합은 청년에 대해 도덕적으로 허락(allow)될 수 있는 증여의 내용이 무엇인지를 규정하는 규범이 재구성되는 정치의 과정이었다. 따라서 청년수당의 제도 변화 과정은 노동할 수 없는 노동가능인구에게 현금이 지급될 수 있었던 과정을 관찰하는 효과적인 장소이다. 이러한 문제의식에 입각하여 본 연구는 다음과 같은 질문을 던지고 답하고자 한다. 어떻게 노동가능인구로 여겨졌던 청년에게 청년수당이라는 이름의 현금이 증여될 수 있었는가? 이 물음은 다시 다음과 같은 물음들로 나누어질 수 있다. 첫째, 왜 청년이 노동가능인구에게 현금을 지급하는 사회정책의 대상으로 논의되게 되었는가?(Ⅱ장) 둘째, 이 정책이 구상되는 과정에서 청년은 어떠한 존재로 인정받았으며, 이들에게 증여되는 돈의 의미는 무엇이었는가?(Ⅲ장) 셋째, 이 구상이 현실화되는 과정에서 청년에 대한 증여의 규범은 어떻게 변형되었는가?(Ⅳ장) 먼저 청년수당의 전사(前史)로서, 청년이라는 세대 범주가 현금을 지급하는 사회정책의 대상이 된 배경을 분석하였다. 양육의 대상인 유년과 노동의 주체인 성년 사이에 위치한 청년은 정부 실업대책에서 최초로 정책의 대상으로 등장하였다. 그 이후에도 개인의 도덕적 책임으로 여겨지던 청년실업은 청년세대에 대한 관심을 통해 집합적인 수준에서 해결되어야 할 문제로 구성되었다. 이후 청년실업의 사회정치는 청년세대의 담론적 구성을 둘러싼 문화정치를 수반하게 되었다. 정부는 청년실업이 미래에 극복될 수 있는 일시적인 위기라는 전제 하에, 도전, 열정, 기회와 같은 기존의 청년이 체현하고 있던 규범인 청년성(靑年性)을 복원하기 위해 취·창업 지원정책과 같은 고용 정책에 집중하였다. 다른 한편에서는 도래가 불확실해진 미래의 고용이 아니라, 현재의 사회재생산을 보장받을 권리를 요구하는 청년당사자운동이 전개되었다. 청년당사자운동이 시민운동가 출신 서울시장의 서울시정과 조우하게 되면서, 청년에 대한 정책과 운동의 흐름은 청년정책거버넌스로 제도화되었다. 서울시의 청년정책거버넌스 내부에서 논의된 청년수당이 구상되는 과정은 청년과 이들에게 주어질 수 있는 증여의 의미를 재구성하는 과정이었다. 이 과정을 청년수당의 본래 공식 명칭인 청년활동지원사업의 청년(문제의 구성), 활동(개입의 지점), 지원(제도의 내용)이라는 의미소 단위로 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 청년을 과도기적인 구직의 주체로만 간주했던 기존의 정책들이 효과적이지 못했다는 비판은 고용과 구직을 기준으로 한 NEET 대신, 노동시장의 구조적 문제 때문에 주변화된 이들을 포괄하는 사회 밖 청년이라는 새로운 정책 범주의 발명으로 귀결되었다. 여기서 청년의 시간성은 미래의 고용을 예비하는 일시적인 구직활동이 이루어지는 과도기가 아니라, 구직 기간 동안, 그리고 구직에 성공한 이후에도 문제가 발생하는 반영구적인 현재로 변형되었다. 둘째, 시간성이 변화한 청년을 대상으로 한 정책의 목표는 미래의 고용가능성을 제고하기 위한 인적자본(human capital)의 축적에서 현재의 다차원적인 역량(capability)인 활력(活力)을 보존하는 것으로 변화하였다. 기존의 고용정책이 지원했던 강제된 구직활동이나 불안정 노동과 구분되는 새로운 정책 범주인 활동(活動)은 이 목표를 달성하기 위해 정책이 개인에게 지원하고자 하는 삶의 형태이다. 셋째, 청년수당이라는 돈은 활동에 대한 지원금으로 제안되었다. 정책관계자들은 이 돈의 의미를 권리로 구성하기 위해 서로 길항하는 선물과 투자의 논리를 도입하였다. 한편으로 이 돈은 개인에 의해 자율적으로 기획되는 활동을 지원하는 무조건적인 선물로 간주되었다. 다른 한편으로 이 돈은 수증자의 미래 변화를 성과(return)로 요구하는 조건부 투자로 규정됨으로써, 무조건적인 선물이 일방적인 시혜로 전락할 위험에서 자유로워졌다. 이 투자는 기존의 사회투자와 달리 투자의 기간(청년이라는 시간)과 조건(개인에 의해 자율적으로 기획되는 활동)이 모호한 투자였다. 청년수당이라는 증여의 의미는 언제까지 지속될지 모르는 청년에게, 자율적으로 기획된 활동을 조건으로 지원하는 이 투자의 의미론이 이후 어떻게 구체화되느냐에 따라 변화할 수 있었다. 청년수당은 서울시 외부에서 공론화되자마자 격렬한 정치적 갈등을 겪으면서 변형되었다. 사업의 시행 여부를 결정할 권한을 가지고 있었던 정부는 청년수당을 지급하는 근거인 활동이라는 정책 범주를 이해하지 못했고, 이 정책을 무조건적인 현금 지급 정책으로 간주하였다. 공론장에서 노동의 능력과 의무를 담지한 주체로만 인정받았던 청년에게 주어지는 이 현금은 부도덕한 자선이라고 비난받았다. 이 낙인에서 벗어나기 위해 서울시는 활동의 의미를 광의의 구직활동으로 제시하였고, 청년수당을 미래의 인적 자원에 대한 투자로 정당화하며 정부와 사업 시행을 협의하였다. 그 결과 청년수당의 의미가 구직활동을 폭넓게 지원하는 투자로 고정될 수도 있었지만, 양자 간 활동의 의미를 둘러싸고 협의가 결렬되면서 청년수당은 새로운 국면을 맞이하게 되었다. 청년수당이라는 증여의 정당성을 좌우했던 활동이라는 정책 범주가 논의의 대상에서 제외되면서, 이 정책이 청년에게 자율적으로 사용할 수 있는 현금이라는 물고기 자체를 지급함으로써 그들의 권리를 보장한다는 측면이 부각된 것이다. 그러나 이 물고기의 의미는 물고기가 상징하는 분배를 터부시했던 입장을 거스르는, 무조건적인 분배에 대한 권리가 아니었다. 이 권리를 담지하는 청년은 미래를 스스로 개척할 수 있는 구직의 의지와 전망을 갖춘 피투자자(investee)로 표상되었고 이들에게 증여되는 청년수당이라는 물고기의 의미는 일시적인 투자로 구성되었다. 이로써 청년수당은 제도적 차원에서는 구직활동지원금으로, 이 돈이 내포하는 권리의 내용은 미래를 위해 투자받을 권리로 고정되었다. 이후 청년에게 현금을 지급하는 정책은 이 규범에 의거하여 확산되고 이해되었다. 결론적으로 청년수당을 둘러싼 갈등은 생산의 주체로만 여겨졌던 청년에게 이전까지 금기시되었던 현금을 직접 분배하는 제도를 정당화하는 투자받을 권리라는 규범을 형성하였다. 이 규범은 노동가능인구에게 현금이 지급될 수 있었던 배경에 공존하는 가능성과 한계를 동시에 함축하고 있다. 청년으로서 투자받을 권리는 한편으로 고용과 등치된 미래를 위한 근면한 노력의 의무를 요구한다는 점에서 청년을 통해 징후적으로 드러났던 구조적 실업이라는 위기를 전치시킬 수도 있다. 그러나 다른 한편으로, 실업이 만성화되면서 투자가 필요한 청년의 시간이 점차 연장되고 있는 오늘날, 투자라는 규범은 단순히 권리를 제약하는데 그치지 않고 노동가능인구에 대한 현금 지급이 확대될 수 있는 정치적 가능성 역시 내포하고 있다.I. 서론 1 1. 문제제기 1 2. 선행연구 검토 3 1) 청년수당에 대한 연구 3 2) 청년에 대한 연구 6 3. 이론적 배경 8 1) 사회정치: 사회적인 것을 역사화하기 8 2) 증여: 인정의 정치학 11 4. 연구의 디자인 13 1) 연구대상 14 2) 연구 방법 15 3) 연구 자료 16 II. 청년실업의 사회정치: 청년수당의 전사 18 1. 청년/실업의 담론적 현실 18 1) 청년백수의 등장과 청년성의 위기 18 2) 청년실업의 세대화: 청년실업에서 청년실업으로 21 2. 청년성의 정치학 25 1) 청년실업의 통치: 청년성의 복원 26 2) 청년당사자운동: 청년성의 재구성 30 3) 서울시의 청년정책거버넌스: 제도화된 청년성의 정치 33 III. 청년수당의 구상 37 1. 청년: 반영구적인 과잉인구 38 1) 정책 범주로서 청년의 재구성: NEET에서 사회 밖 청년으로 38 2) 보장이 필요한 반직선의 시간으로서 청년기 41 2. 노동에서 활동으로: 사회진입의 재정의 43 1) 활력의 문제화: 인적자본의 축적에서 인간역량의 보존으로 43 2) 활동: 정책 범주의 발명 45 3. 지원이라는 증여: 선물-투자 49 1) 부채를 발생시키지 않는 선물 50 2) 성과를 요구하지 않는 투자 52 IV. 청년수당의 제도 변화 58 1. 제안과 반발 60 1) 노동정책과 복지정책 사이 60 2) 미래의 노동자로서의 청년 63 3) 부도덕한 자선 64 2. 협의와 수렴 67 1) 구직지원제도와의 수렴 67 2) 위기에 처한 인적자원으로서의 청년 70 3) 효율적인 투자 73 3. 진동과 고정 76 1) 현금지급의 쟁점화 77 2) 피투자자로서의 청년 79 3) 투자받을 권리 84 V. 결론: 청년의 시간 89 참고문헌 97 Abstract 106Maste