Deciding to Help : Refugee Reception Decision-Making in Finland from the 1970s until the 2010s

Abstract

Hallinnolliset maahanmuutto- ja pakolaiskysymykset politiikassa, mediassa ja tutkimuksessa, rajautuvat usein turvapaikkaprosessiin. Erityisesti hallinnollisesti, pakolaisten vastaanotto ei kuitenkaan pääty turvapaikkapäätöksiin. Tämä tutkimus perehtyy päätöksentekoon ja politiikan muotoutumiseen, empiirisenä tapauksenaan pakolaisten vastaanottojärjestelmä Suomessa. Poliittisen päätöksenteon sijaan, keskiössä on ministeritason toiminta. Erityisenä kysymyksenä käsitellään kunnallista pakolaisten vastaanottoa sekä ministeriötyönjakoa ja hallinnollisen ja poliittisen tason yhtymäkohtia, jotka nousivat esiin tutkimustyön aikana. Tutkimus alkaa 70-luvulta, nykyaikaisen pakolaisten vastaanoton alusta, ja päätyy nykypäivään. Taustana ovat rajoitettu rationaalisuus -teoriat, tarkemmin yhdistetty kehys teorioista “garbage can” sekä John W. Kingdonin agendat ja vaihtoehdot. Tutkimuksessa analysoidaan yleistä kehitystä sekä 11 päätöstilaisuutta tarkemmin. Ministeritason dokumentit näistä tilanteista analysoitiin tulkitsevalla sisältöanalyysilla, koodauksen avulla. Teoriataustaan perustuen, rasite, tehokkuus, rakenne, osallistuminen, agenda sekä ongelmat ja ratkaisut ovat tarkastelun kohteena. Tutkimuksen tuloksina todetaan, että pitkän tähtäimen kehitys pakolaisten vastaanoton hallinnossa Suomessa ei ole klassisessa mielessä rationaalinen tai tehokas, vaan satunnainen, kaoottinen ja toisaalta pysähtynyt prosessi. Muutoksia tehdään joko edes-takaisin, kuten vastuuministeriön osalta, tai niitä ei tehdä lainkaan, kuten kunnallisen vastaanoton korvausten tapauksessa. Vaikka ratkaisujen väitetään liittyvän esitettyihin ongelmiin ja vaikka päätöksiä tehdään, monet ongelmat säilyivät ja esiintyivät usein materiaalissa. Päätöksenteko ei ollut vain ongelmien ratkaisua, vaan kokoelma erillisiä virtoja, streams. Ongelmat etsivät ratkaisuja ja päätöstilaisuuksia, mutta myös tilaisuudet etsivät ongelmia ja ratkaisuja sekä ratkaisut tilanteita ja ongelmia. Analyysin mukaan, prosessi ja tulokset riippuvat kunkin tutkitun tilanteen ominaisuuksista, kuten kontekstista ja rakenteista, kuten teoriatausta esittää. Teoreettinen tausta toi tutkimukseen sopivia konsepteja ja määritelmiä monimutkaisen prosessin analysointiin. Teoriakehyksen vahvuus oli erityisesti elementtien erillisessä tarkastelussa.Concerning immigration and refugee issues, in politics, media and research, often the focus seems to be from an administrational point of view only the asylum process. However, especially in administration, refugee reception does not end in asylum decisions. This study examines organizational decision-making and public policy formation in the case of Finnish refugee reception, after granted residence permits. Instead of political decision-making, the focus is on how the issue is dealt with before authoritative politics, on the ministry level. The particular interest is municipal refugee resettlement, complemented with questions of ministry division of labor and connections between administrational and political levels, which emerged during the analysis. The time perspective is from the 1970s, the start of modern refugee reception, until today. The theoretical background is in the bounded rationality paradigm of organizational decision-making theories. The framework is more specifically a combination of the garbage can theory by Cohen, March and Olsen, and the agendas and alternatives approach to policy formation processes by Kingdon. The study analyses general development and 11 decision situations more closely. The ministry level documents of these situations are analyzed through interpretive content analysis, with coding and a strive to thick analysis. Based on the theories, load, effectivity, access structure, participation, agenda and the problems and solutions are looked at. After reflecting the streams and structures of this considered organized anarchy, it is concluded, that the long-term development path of refugee reception administration can not be seen as a classically rational and efficient progress, but more of a coincidental, chaotic and stalled process. Changes either go back and forth, like the responsible ministry, or stay very still, like the municipal resettlement compensation system. Even though solutions claimed to address problems and despite decisions, many problems persisted and resurfaced often. Decision-making is not only an activity of solving problems, but a collection of separate streams. There were problems looking for solutions and decision situations, but also decision situations looking for problems and solutions, and solutions looking for situations and problems. According to this analysis the process and outcomes are affected by features, such as context, load and structures. The theoretical background provided suitable concepts and definitions to examine this type of ambiguous policy field, with multiple actors, problems and solutions, and complex relations to politics. The strength of this framework is especially in distinguishing elements