從全民國防理念建構平戰合一的動員制度

Abstract

國防是立國建國的根本，也是培植國力的泉源，為保障國家安全，就必須要加強國防建設，因為沒有國防安全就沒有國家安全。現代的國防並非僅以軍隊為憑藉，更需要全體國民參與，才能發揮整體力量，達到保障國家安全的目的。根據中華民國國防法第二條規定，中華民國之國防，以發揮整體國力，建立國防武力，達成保衛國家安全，維護世界和平之目的。第三條規定，申華民國之國防，為全民國防，包含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。從國防法的規定可以看出，申華民國的國防為全民國防，全民對於和國防目的有關的政、經、軍、心等事物都有責任。國防事務經緯萬端，未來的國防工作，舉凡裝備的軟、硬體建設，部隊的士氣、國防組織的效率、社會大眾對國軍的支持，都是 「全民國防」的工作內涵。「動員」工作，自古有之。任何一個國家，當危急存亡之秋、或遇不可抗拒災難之際，為救亡圖存，賑災救難，無不實施「動員」；且動員的速度，也成為成敗之關鍵因素，欲求迅速動員，需視其國家「動員制度」功能之發揮。未來戰爭型態更趨向立體化、數位化、總體化，「動員」更益顯其重要。近年國軍陸續實施「精實案」及「精進案」的兵力整建工作，並依據「有效嚇阻、防衛固守」的戰略構想，持續朝向「精簡常備、廣儲後備、堅實動員」及「常備募兵、專司打擊；後備徵兵、負責守土」之精兵規劃原則，以達「及時動員、及時作戰」及 「有效嚇阻、快速反應」之目標，並結合全民國防理念，建構平戰合一的全民防衛動員機制。因此，如何將全民國防理念，推廣至國人的觀念中，以融入及落實在平戰合一的動員制度內，並借鏡其他國家動員制度之特色，俾能精進我國全民防衛動員機制之運作，為本研究論文主要之動機。第二章在全民國防理念方面，分析「全民國防」的理論是以「綜合性安全」及「綜合國力」為基礎，「全民防衛動員」則是「全民國防」具體實踐之途徑。綜合中華民國國防法、國防報告書、國內學者專家及新加坡等國家的作法，全民國防包括「軍防、民防、心防、社會防衛、及經濟防衛」等五個面向。在「民防與國防結合，寓國防於民間」的政策下，「全民防衛」即是將全國的人力、物力。財力與科技等，在平時即妥為整備、培養，始能適用於戰時。一旦戰爭發生，立即轉化為支援軍事作戰，達到「國防與民生合一」的目標。因此，「全民防衛」就是透過動員的運作，把隱藏於民間的力量，轉化成國防力量的機制。而軍事事務革命，乃在於透過科技能力的提昇，並藉準則研發與組織調整，在軍事理論的引導下發展出足以因應未來戰爭的現代化軍旅。第三章在國家總動員制度方面，說明自民國31年國家總動員法訂定後，我國的各項總動員作為，即依據此法令作為規範。我國國家總動員制度，區分業務指導與計畫指導兩部分，並透過台閩地區總動員協調會報執行。因此，我國國家總動員制度的業務指導體系是策頒計畫與執行機關，而計畫指導體系則是各權責機關所策訂不同層級的計畫。而台閩地區總動員協調會報架構下之各級會報，則是以國防部後備司令部為主導，協調並統合地方資源的會報。我國國家動員制度的內涵，係指國家總動員的各項作為與計畫執行要項，而為了使動員業務得以有效率的推展，將動員種類，區分為軍事動員、戰地動員與全面(局部)動員。第四章各國動員制度比較方面，可供借鏡參考有:一、確立整體建軍目標，有計畫進行長期、周密、充分的動員整備;二、國防建設與經濟發展合一，共同展現精壯活力;三、養用一體原則，提高國防投資的綜合效益;四、擷取世界各國動員制度優點，健全國家動員體制;五、統籌後備動員，完成全民國防；六、建立後備軍人與動員制度；七、檢討改進動員及民防制度，便能適應當前社會變遷，肆應中共犯台需要。第五章在建構平戰合一的動員制度方面，「全民防衛動員準備法」於90年11月奉總統令頒行，依該法授權由各相關部會負責訂定各項子法，亦相繼於91年12月份完成，動員準備工作已具法源基礎。遵「全民防衛動員準備法」之規範，全民防衛動員區分為「行政動員」與「軍事動員」兩個子系統。「軍事動員」乃「全民防衛動員」之核心，為使「軍事動員」與「行政動員」緊密結合，於兩者之間設有「全民戰力綜合協調組織」以為介面，擔負政、軍間橋樑工作。在「行政院動員會報」下，成立精神、人力、物資經濟、交通、財力、衛生、科技、軍事等動員會報；另直轄市、縣(市)政府亦分別成立各該動員會報；各級並依計畫指導遂行各項動員準備事項。第六章在全民防衛動員與國家安全方面，闡述全民落實國防作法：一、確立法源依據；二、加強教育與宣傳；三、強化民防機制；四、凝聚國家認同；五、整合國家資源；六、全民支持軍事防衛。在落實全民心防方面：一、建立生命共同體；二、正確認識國力；三、加強教育與宣導。在強化全民民防方面：一、民防與全民防衛動員結合；二、成立專責民防機構；三、建立全國性防救災協調機制；四、成立全國民防會報；五、充實民防設備；六、加強民防教育與宣傳；七、鼓勵民間參與民防工作；八、出版民防報告書；九、推動民防建設。在提升全民經濟國防方面：一、全民認識經濟國防；二、全民支持經濟國防；三、全民參與經濟國防。自古以來，任何一個國家的軍事行動，如果沒有民眾力量的支持，不能統合全國的總力，幾乎沒有成功的機率。動員工作主要包含了人力、物力、總動員三要項，所要動員的項目及數目及數量非常龐大，除了軍事單位以外，也涉及了公務機關、公、民營事業機構，範圍極廣，各種統合作業程序亦非常複雜，因此，必須藉各種協調會報的召開或演訓的配合，來建立共識和默契，才能結合各方的力量，有效支援軍事作戰。因此未來需持續推動「建立全民團結的憂患意識」、 「完備全民支持的法令規章」、「發展全民參與的軍文關係」、「建構全民防衛的安全體系」之全民國防共識。為使動員工作能與憲政體制一致，今後應在既有之基礎上，力求精進，本前瞻性、整體性，參考各主要先進國家作法，針對中共之威脅，衡量國情狀況，制定一套真正適合我國情的動員制度，並不斷修定作戰計畫及調整兵結構，貫徹精兵政策，完成編裝整備，落實動員工作，才能做到「平時養兵少，戰時用兵多」及「及時動員、及時作戰」之目標，以適應未來戰爭之需要，達成國軍使命