Araújo, Joaquim Filipe

Universidade do Minho: RepositoriUM

 1As relações inter-organizacional no sistema de governação Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Araújo  O modelo de organização dominante nas sociedades modernas resultou da aplicação da tecnologia nos processos de trabalho e das ideias defendidas por Adam Smith e dos autores das teorias clássicas da organização sobre a especialização e a divisão do trabalho.  Estas ideias tiveram também reflexo nos sistemas políticos e na administração pública.  Max Weber no seu ‘tipo-ideal’ de organização avança com argumentos idênticos, colocando grande ênfase na competência técnica e na divisão de trabalho.  A organização burocrática tem sido a forma tradicional de estruturar a Administração Pública.  As actividades são organizadas de acordo com uma hierarquia de autoridade formal e de acordo com um sistema impessoal de regras.  Na concepção tradicional de organização burocrática a coordenação hierárquica caracteriza-se pela definição de áreas de actuação, relações do tipo superior-subordinado, a confiança nas regras e nos registos e o controlo dos processos.  Através do estabelecimento de uma cadeia hierárquica é possível implementar e desenvolver actividades e manter um controlo centralizado das mesmas.  Subjacente a este modelo está a ideia de poder e autoridade, cuja amplitude varia e distribui-se ao longo da escala hierárquica.  É geralmente aceite que estas características são adequadas para a natureza das actividades do governo.  Controlo hierárquico, continuidade e estabilidade, regulamentos internos e conformidade com as normas são algumas características evidenciadas por este modelo. Na forma tradicional de organizar as actividades os responsáveis controlam o sistema através da hierarquia, numa abordagem top-down.  A coordenação é feita através da ordem administrativa, de acordo com uma  2série de regras, que permitem o controlo da actividade da estrutura administrativa.   A emergência do novo modelo de organização  Contudo, nos finais da década de 70 a incapacidade dos governos em ultrapassar a crise levou à adopção de reformas radicais apoiadas em teorias económicas liberais e na ideologia da Nova Direita.  A preocupação em reduzir a dimensão do Estado e o seu papel na economia esteve na origem da procura de formas alternativas de fornecimento de bens e serviços.  A instituição tornou-se a principal meta da mudança, deslocando a atenção do indivíduo para os efeitos institucionais que podem levar a diferentes resultados.  As propostas de reforma consistiam em separar a responsabilidade pelo desenvolvimento das políticas, da responsabilidade de implementação das mesmas, transferindo maior autonomia para os responsáveis pela gestão. É neste contexto que se assiste ao movimento de privatização, a adopção de mecanismos de tipo mercado e de métodos e técnicas de gestão privada, à descentralização de actividades através da criação de organizações autónomas e ao recurso a fornecimentos externos.  A fragmentação da estrutura administrativa realça a inadequação do modelo weberiano em responder aos novos problemas.  Como consequência a forma de organização e gestão tradicionais baseadas no comando e na autoridade evoluíram e adaptaram-se às novas circunstâncias.  A tradicional estrutura hierárquica, como forma de coordenação de actividades foi quebrada dando origem a formas contratuais ou quasi contratuais de coordenação das actividades, à criação de parcerias entre o  3sector público e o sector privado e a um novo papel para as organizações não lucrativas.  O aprofundamento das áreas de intervenção do governo e a intervenção em novas áreas, a complexidade das questões, o maior envolvimento das pessoas na actividade das organizações públicas, o acesso à informação e o melhor conhecimento dos direitos dos cidadãos tudo isto tem contribuído para alterar o enquadramento institucional da actividade do Estado.  A procura de soluções para os problemas passou a considerar formas participadas de com o recurso aos vários intervenientes sociais. Tradicionalmente a necessidade político-legal deu ênfase a relações hierárquicas entre o Estado e a sociedade e nas formas de cooperação.  Contudo há um conjunto de relacionamentos entre os diferentes actores sociais que compreendem estruturas hierárquicas e não hierárquicas.     O Novo Sistema de Governação   A estrutura administrativa emergente da abordagem baseada no mercado realça o crescente número de pequenas estruturas agindo de uma forma autónoma e quasi-autónoma.  A diversidade e variedade destas estruturas, o relacionamento entre elas, a variedade de fontes alternativas de poder e autoridade, desviaram a atenção dos ministros para os problemas da coordenação e das relações inter-organizacionais.  A fragmentação no fornecimento de serviços introduziu uma nova disposição institucional em que a auto-organização e a coordenação inter-organizacional se tornou num factor crítico.  Passaram a existem vários participantes interdependentes envolvidos no fornecimento de serviços, o  4que significa uma mudança na coordenação das actividade que são exercidas através da gestão de relações inter-organizacionais e de network. As organizações que fornecem serviços estão ligadas por networks à administração pública através de várias estratégias de gestão.  Nestas circunstâncias, a gestão por comando e controlo não surte o mesmo efeito que na coordenação com o recurso à hierarquia pois quer os políticos quer os dirigentes deixam de ter controlo directo sobre as pessoas que fornecem os seus serviços.  Por outro lado, está a emergir um contexto administrativo complexo com um conjunto de regimes administrativos1 que diferem no seu alcance, na natureza das tarefas impostas, nos instrumentos disponíveis e nos procedimentos de responsabilização.  A complexidade da network que está a emergir limita drasticamente o modo de governação segundo o qual os objectivos são unilateralmente definidos e impostos aos outros actores e cuja implementação é monitorada de perto.  Na verdade, a interdependência entre organizações está a aumentar pois os recursos são escassos, o conhecimento especializado não é exclusivo de um só actor, havendo portanto necessidade de fomentar a cooperação nomeadamente nas áreas sociais e no desenvolvimento económico.  Num modelo de dependência mutua e de grande complexidade a forma de governação do tipo top-down e com o recurso à hierarquia não é adequado.  Nestas circunstancias a abordagem mais adequada consiste em estabelecer uma interacção estratégica entre os actores.  Trata-se de uma nova forma de gestão em que se procura definir uma visão, estabelecer enquadramentos, iniciar e promover a cooperação, articular o relacionamento entre actores, e mobilizar e obter apoios que permitam novos desenvolvimentos.  Este tipo de governação faz um forte apelo a uma mudança radical na cultura  5administrativa, que exigem tempo e um esforço continuado.  Na verdade estão a surgir novos padrões de organização que são autónomos mas não são independentes nem se trata de mercados puros, mas que envolvem várias organizações interrelacionadas. Por exemplo, as empresas municipais e intermunicipais não actuam num mercado puro pois estão numa posição de monopólio e estão dependentes das entidades que as criaram: os municípios.  A relações de tipo network assentam em conceitos de reciprocidade e interdependência não na competição, exigindo um grau de confiança entre os vários actores.  A gestão em network é mais difícil porque as sanções que existem na abordagem tradicional não estão disponíveis e porque o conhecimento e a informação provavelmente estarão disseminadas.  Enquanto os processo organizacionais tradicionais baseiam-se em regras e rotinas, os processos inter-organizacionais baseiam-se em relacionamentos, que muitas vezes são susceptíveis de ruptura.  É por isso que quando uma organização está dependente de outras a gestão da sua fronteira torna-se muito importante.  Para os gestores públicos o processo de gestão da organização significa a gestão das ligações com outras organizações.    A Gestão do Relacionamento Inter organizacional   A da mudança do modelo organizacional baseado na hierarquia para formas mais horizontais como o recurso ao mercado e a neworks requer uma nova forma de abordar os problemas e de encontrar soluções, colocando novos desafios para os gestores.  As actividades de gestão são direccionadas para a melhoria e apoio das interacções entre os diferentes                                                                                                                                                1 - A ideia de regime administrativo é entendida como o ambiente administrativo externo de um actor  6actores envolvidos e a ligação das suas metas e abordagens.  A gestão da network consiste em estimular ajustamentos mútuos no comportamento dos actores que têm objectivos e ambições diferentes e tendo em vista lidar com os problemas dentro de um determinado enquadramento de relacionamentos interorganizacionais. Os responsáveis são chamados a desempenhar novas responsabilidades funcionais que requerem o processamento de informação e a sua permuta, desenvolvendo habilidades que permitam a construção e manutenção de relações complexas com uma grande variedade de actores.  A estruturação destas relações deve assentar no desenvolvimento de actividades de comunicação horizontal e vertical por parte das chefias dos diferentes níveis.  A circulação da informação tem um papel importante na manutenção e funcionamento da network.  Na verdade, a complexidade das iniciativas e actividades a desenvolver muitas vezes exigem a articulação de actividades entre organizações, o envolvimento em associações ou a participação em trabalhos conjuntos.  Os gestores públicos estarão mais envolvidos no desenvolvimento e manutenção de contactos com uma grande variedade de indivíduos com os quais eles têm de se envolver em várias formas de trabalho nomeadamente através da criação de grupos interdepartamentais e interdisciplinares, e de grupos de projecto.  O pressuposto de que ‘a informação é poder’ já não é sustentável pois as exigências de informação e a necessidade de trabalhar em conjunto obrigam a uma nova atitude.  Reuniões para transmitir informação antes de executar as tarefas, circulação de minutas de informação, a disseminação de informação escrita tudo isto são formas de melhorar o sistema de comunicação.  Por outro lado, a descentralização de actividades e o aumento das relações inter-organizacionais vai envolver os gestores                                                                                                                                                formado pela legislação e regulamentos relevantes.  7públicos em actividades que requerem novas competências em áreas como a discussão de soluções, negociação, gestão de conflitos, articulação de interesses, a procura de consensos, o exercício da influência, a capacidade de lidar com a ambiguidade, com a incerteza e a mudança e ver os problemas como oportunidades e desafios. A gestão pública na sociedade pós burocrática não lida somente com as normas e valores que vão para além da eficiência e da eficácia.  A abordagem à gestão compreende também a complexidade do ambiente em que as organizações públicas se movimentam.  E este é um desafio que se está a tornar uma realidade não só na Administração Central como também na Administração Local, como se pode observar pelo acetato.  Conclusão   A gestão através de networks envolve a gestão indirecta o que exige novas formas de lidar com os problemas.  Assim, a influência directa do Estado é substituída por negociações, reciprocidade e interdependência.  A gestão em network representa a resposta da sociedade pós-burocrática às características da governação que se baseiam na: - interdependência entre organizações (públicas, privadas e não governamentais) - interacções contínuas entre os membros da network - elevado grau de autonomia em relação ao Estado 

As relações inter-organizacional no sistema de governação

 1
As relações inter-organizacional no sistema de governação 
Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Araújo 
 
O modelo de organização dominante nas sociedades modernas 
resultou da aplicação da tecnologia nos processos de trabalho e das ideias 
defendidas por Adam Smith e dos autores das teorias clássicas da 
organização sobre a especialização e a divisão do trabalho.  Estas ideias 
tiveram também reflexo nos sistemas políticos e na administração pública.  
Max Weber no seu ‘tipo-ideal’ de organização avança com argumentos 
idênticos, colocando grande ênfase na competência técnica e na divisão de 
trabalho.  A organização burocrática tem sido a forma tradicional de 
estruturar a Administração Pública.  As actividades são organizadas de 
acordo com uma hierarquia de autoridade formal e de acordo com um 
sistema impessoal de regras.  Na concepção tradicional de organização 
burocrática a coordenação hierárquica caracteriza-se pela definição de áreas 
de actuação, relações do tipo superior-subordinado, a confiança nas regras 
e nos registos e o controlo dos processos.  Através do estabelecimento de 
uma cadeia hierárquica é possível implementar e desenvolver actividades e 
manter um controlo centralizado das mesmas.  Subjacente a este modelo 
está a ideia de poder e autoridade, cuja amplitude varia e distribui-se ao 
longo da escala hierárquica.  É geralmente aceite que estas características 
são adequadas para a natureza das actividades do governo.  Controlo 
hierárquico, continuidade e estabilidade, regulamentos internos e 
conformidade com as normas são algumas características evidenciadas por 
este modelo. 
Na forma tradicional de organizar as actividades os responsáveis 
controlam o sistema através da hierarquia, numa abordagem top-down.  A 
coordenação é feita através da ordem administrativa, de acordo com uma 
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série de regras, que permitem o controlo da actividade da estrutura 
administrativa. 
 
 
A emergência do novo modelo de organização 
 
Contudo, nos finais da década de 70 a incapacidade dos governos em 
ultrapassar a crise levou à adopção de reformas radicais apoiadas em 
teorias económicas liberais e na ideologia da Nova Direita.  A preocupação 
em reduzir a dimensão do Estado e o seu papel na economia esteve na 
origem da procura de formas alternativas de fornecimento de bens e 
serviços.  A instituição tornou-se a principal meta da mudança, deslocando 
a atenção do indivíduo para os efeitos institucionais que podem levar a 
diferentes resultados.  As propostas de reforma consistiam em separar a 
responsabilidade pelo desenvolvimento das políticas, da responsabilidade 
de implementação das mesmas, transferindo maior autonomia para os 
responsáveis pela gestão. 
É neste contexto que se assiste ao movimento de privatização, a 
adopção de mecanismos de tipo mercado e de métodos e técnicas de gestão 
privada, à descentralização de actividades através da criação de 
organizações autónomas e ao recurso a fornecimentos externos.  A 
fragmentação da estrutura administrativa realça a inadequação do modelo 
weberiano em responder aos novos problemas.  Como consequência a 
forma de organização e gestão tradicionais baseadas no comando e na 
autoridade evoluíram e adaptaram-se às novas circunstâncias.  A 
tradicional estrutura hierárquica, como forma de coordenação de 
actividades foi quebrada dando origem a formas contratuais ou quasi 
contratuais de coordenação das actividades, à criação de parcerias entre o 
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sector público e o sector privado e a um novo papel para as organizações 
não lucrativas. 
 O aprofundamento das áreas de intervenção do governo e a 
intervenção em novas áreas, a complexidade das questões, o maior 
envolvimento das pessoas na actividade das organizações públicas, o 
acesso à informação e o melhor conhecimento dos direitos dos cidadãos 
tudo isto tem contribuído para alterar o enquadramento institucional da 
actividade do Estado.  A procura de soluções para os problemas passou a 
considerar formas participadas de com o recurso aos vários intervenientes 
sociais. 
Tradicionalmente a necessidade político-legal deu ênfase a relações 
hierárquicas entre o Estado e a sociedade e nas formas de cooperação.  
Contudo há um conjunto de relacionamentos entre os diferentes actores 
sociais que compreendem estruturas hierárquicas e não hierárquicas.   
 
 
O Novo Sistema de Governação 
 
 A estrutura administrativa emergente da abordagem baseada no 
mercado realça o crescente número de pequenas estruturas agindo de uma 
forma autónoma e quasi-autónoma.  A diversidade e variedade destas 
estruturas, o relacionamento entre elas, a variedade de fontes alternativas 
de poder e autoridade, desviaram a atenção dos ministros para os 
problemas da coordenação e das relações inter-organizacionais.  A 
fragmentação no fornecimento de serviços introduziu uma nova disposição 
institucional em que a auto-organização e a coordenação inter-
organizacional se tornou num factor crítico.  Passaram a existem vários 
participantes interdependentes envolvidos no fornecimento de serviços, o 
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que significa uma mudança na coordenação das actividade que são 
exercidas através da gestão de relações inter-organizacionais e de network. 
As organizações que fornecem serviços estão ligadas por networks à 
administração pública através de várias estratégias de gestão.  Nestas 
circunstâncias, a gestão por comando e controlo não surte o mesmo efeito 
que na coordenação com o recurso à hierarquia pois quer os políticos quer 
os dirigentes deixam de ter controlo directo sobre as pessoas que fornecem 
os seus serviços. 
 Por outro lado, está a emergir um contexto administrativo complexo 
com um conjunto de regimes administrativos1 que diferem no seu alcance, 
na natureza das tarefas impostas, nos instrumentos disponíveis e nos 
procedimentos de responsabilização.  A complexidade da network que está 
a emergir limita drasticamente o modo de governação segundo o qual os 
objectivos são unilateralmente definidos e impostos aos outros actores e 
cuja implementação é monitorada de perto.  Na verdade, a 
interdependência entre organizações está a aumentar pois os recursos são 
escassos, o conhecimento especializado não é exclusivo de um só actor, 
havendo portanto necessidade de fomentar a cooperação nomeadamente 
nas áreas sociais e no desenvolvimento económico.  Num modelo de 
dependência mutua e de grande complexidade a forma de governação do 
tipo top-down e com o recurso à hierarquia não é adequado.  Nestas 
circunstancias a abordagem mais adequada consiste em estabelecer uma 
interacção estratégica entre os actores.  Trata-se de uma nova forma de 
gestão em que se procura definir uma visão, estabelecer enquadramentos, 
iniciar e promover a cooperação, articular o relacionamento entre actores, e 
mobilizar e obter apoios que permitam novos desenvolvimentos.  Este tipo 
de governação faz um forte apelo a uma mudança radical na cultura 
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administrativa, que exigem tempo e um esforço continuado.  Na verdade 
estão a surgir novos padrões de organização que são autónomos mas não 
são independentes nem se trata de mercados puros, mas que envolvem 
várias organizações interrelacionadas. Por exemplo, as empresas 
municipais e intermunicipais não actuam num mercado puro pois estão 
numa posição de monopólio e estão dependentes das entidades que as 
criaram: os municípios. 
 A relações de tipo network assentam em conceitos de reciprocidade e 
interdependência não na competição, exigindo um grau de confiança entre 
os vários actores.  A gestão em network é mais difícil porque as sanções 
que existem na abordagem tradicional não estão disponíveis e porque o 
conhecimento e a informação provavelmente estarão disseminadas.  
Enquanto os processo organizacionais tradicionais baseiam-se em regras e 
rotinas, os processos inter-organizacionais baseiam-se em relacionamentos, 
que muitas vezes são susceptíveis de ruptura.  É por isso que quando uma 
organização está dependente de outras a gestão da sua fronteira torna-se 
muito importante.  Para os gestores públicos o processo de gestão da 
organização significa a gestão das ligações com outras organizações.  
 
 
A Gestão do Relacionamento Inter organizacional 
 
 A da mudança do modelo organizacional baseado na hierarquia para 
formas mais horizontais como o recurso ao mercado e a neworks requer 
uma nova forma de abordar os problemas e de encontrar soluções, 
colocando novos desafios para os gestores.  As actividades de gestão são 
direccionadas para a melhoria e apoio das interacções entre os diferentes 
                                                                                                                                               
1 - A ideia de regime administrativo é entendida como o ambiente administrativo externo de um actor 
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actores envolvidos e a ligação das suas metas e abordagens.  A gestão da 
network consiste em estimular ajustamentos mútuos no comportamento dos 
actores que têm objectivos e ambições diferentes e tendo em vista lidar 
com os problemas dentro de um determinado enquadramento de 
relacionamentos interorganizacionais. 
Os responsáveis são chamados a desempenhar novas 
responsabilidades funcionais que requerem o processamento de informação 
e a sua permuta, desenvolvendo habilidades que permitam a construção e 
manutenção de relações complexas com uma grande variedade de actores.  
A estruturação destas relações deve assentar no desenvolvimento de 
actividades de comunicação horizontal e vertical por parte das chefias dos 
diferentes níveis.  A circulação da informação tem um papel importante na 
manutenção e funcionamento da network.  Na verdade, a complexidade das 
iniciativas e actividades a desenvolver muitas vezes exigem a articulação 
de actividades entre organizações, o envolvimento em associações ou a 
participação em trabalhos conjuntos.  Os gestores públicos estarão mais 
envolvidos no desenvolvimento e manutenção de contactos com uma 
grande variedade de indivíduos com os quais eles têm de se envolver em 
várias formas de trabalho nomeadamente através da criação de grupos 
interdepartamentais e interdisciplinares, e de grupos de projecto.  O 
pressuposto de que ‘a informação é poder’ já não é sustentável pois as 
exigências de informação e a necessidade de trabalhar em conjunto 
obrigam a uma nova atitude.  Reuniões para transmitir informação antes de 
executar as tarefas, circulação de minutas de informação, a disseminação 
de informação escrita tudo isto são formas de melhorar o sistema de 
comunicação.  Por outro lado, a descentralização de actividades e o 
aumento das relações inter-organizacionais vai envolver os gestores 
                                                                                                                                               
formado pela legislação e regulamentos relevantes. 
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públicos em actividades que requerem novas competências em áreas como 
a discussão de soluções, negociação, gestão de conflitos, articulação de 
interesses, a procura de consensos, o exercício da influência, a capacidade 
de lidar com a ambiguidade, com a incerteza e a mudança e ver os 
problemas como oportunidades e desafios. 
A gestão pública na sociedade pós burocrática não lida somente com 
as normas e valores que vão para além da eficiência e da eficácia.  A 
abordagem à gestão compreende também a complexidade do ambiente em 
que as organizações públicas se movimentam. 
 E este é um desafio que se está a tornar uma realidade não só na 
Administração Central como também na Administração Local, como se 
pode observar pelo acetato. 
 
Conclusão 
 
 A gestão através de networks envolve a gestão indirecta o que exige 
novas formas de lidar com os problemas.  Assim, a influência directa do 
Estado é substituída por negociações, reciprocidade e interdependência.  A 
gestão em network representa a resposta da sociedade pós-burocrática às 
características da governação que se baseiam na: 
- interdependência entre organizações (públicas, privadas e não 
governamentais) 
- interacções contínuas entre os membros da network 
- elevado grau de autonomia em relação ao Estado 


Portuguese

http://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/3269/1/NEAPPSerieI%287%29.pdf

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