Disagreement about the legal nature of public procurement procedure in the light of evolution of the Public Procurement Law

Abstract

Punktem wyjścia rozważań zawartych w niniejszej pracy była obserwacja sporu zaistniałego w literaturze dotyczącego charakteru prawnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz natury poszczególnych czynności podejmowanych przez organy administracji w oparciu o Ustawę Prawo zamówień publicznych. Mimo że zagadnienie to często poruszane było „na marginesie” prac o odmiennej tematyce, nie przekładając prowadzonej dyskusji bezpośrednio na orzecznictwo, wydaje się ono interesujące w kontekście praktyki stosowania ustawy. Pomimo nowoczesnych i zarazem stale nowelizowanych przepisów, ustabilizowanego orzecznictwa oraz wypracowanej doktryny prowadzone postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wykazują wiele słabości systemu. W ramach tej pracy postawione zostaje pytanie, czy ujawniające się patologie nie są immanentnie wpisane w strukturę już na poziomie normatywnego określenia charakteru postępowania. W pierwszej kolejności przeanalizowany zostaje aktualny stan prawny oraz dorobek nauki wprowadzający dominującą cywilnoprawną koncepcję postrzegania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (rozdział I). Następnie przytoczone zostają argumenty podnoszone przez zwolenników administracyjnoprawnego podejścia, w celu odtworzenia myśli publicznoprawnego charakteru postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (rozdział II). W dalszym ciągu pracy przedstawiona jest krytyczna analiza przytoczonych koncepcji (rozdział III). Ostatnia część pracy ma charakter de lege ferenda, wprowadzając postulaty dotyczące dalszego rozwoju prawa zamówień publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem ewolucji tzw. nowego podejścia (rozdziały IV i V). Zaproponowane rozwiązanie ukształtowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wynika z negatywnej oceny sposobu unormowania w polskim prawie dziedziny zamówień publicznych oraz zaobserwowanych patologii ujawniających się w ramach praktyki konkretnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Korzystając z wcześniejszej analizy cywilnoprawnego charakteru normatywnego obecnego systemu oraz administracyjnoprawnej alternatywy ukształtowania postępowania, które zestawione zostają z dorobkiem nauki w niniejszej dziedzinie w innych krajach, zaproponowane zostaje rozwiązanie wykraczające poza instytucje znane obecnemu prawodawstwu polskiemu. Nowe podejście regulujące postępowanie na pograniczu dziedzin prawa cywilnego i administracyjnego znajduje mocne poparcie w nauce. Wprowadzenie kontraktu administracyjnego zbliżonego do rozwiązań francuskiego i niemieckiego pozwala precyzyjniej ukształtować relację pomiędzy stronami postępowania oraz zagwarantować skuteczniejsze osiąganie wartości aksjologicznych leżących u podstaw Prawa zamówień publicznych. Niniejsza praca nie ma za zadanie przesądzić o wyższości któregokolwiek rozwiązania systemowego, ani tym bardziej zaprezentować koherentnego zbioru norm możliwych do implementowania do polskiego systemu Prawa zamówień publicznych. Ma ona charakter problemowy, w ramach którego zidentyfikowane zostało zagadnienie dotyczące nieadekwatności obecnych cywilnoprawnych unormowań względem natury podejmowanych przez organy administracyjne czynności w obrębie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zaproponowane zostają jednak potencjalnie interesujące modele dalszego rozwijania systemu, które stanowić mają punkt wyjścia do kontynuowania dyskusji i dalszych rozważań.The starting point of this thesis was to investigate the disagreement present in the literature with regard to the nature of legal proceedings concerning the public procurement procedure, and the nature of activities maintained by the administration body based on the Public Procurement Law. Notwithstanding the fact that this particular issue was often raised “on a side note” of texts that were of different topics, however no further discussion in reference to the case-law was provided, this issue seems interesting in the context of the practical use of the Law. Despite the constant amendment of legal regulations, the stabilisation of the case-law, and the development of doctrine, the conducted proceedings concerning the public procurement procedure seem quite faulty. In this thesis a certain question appeared, namely, whether the apparent pathologies had been inherently ascribed to the structure at the normative level of describing the nature of legal proceedings. Firstly, the analysis of the current legal state was provided along with the analysis of the academic work which introduced the dominant civil law conception on the perceiving of the activities concerning the public procurement procedure (Chapter I). Furthermore, the arguments brought up by the supporters of the administrative law approach were described in order to get a look at a public-law conception of the nature of legal proceedings concerning the public procurement procedure (Chapter II). Moreover, a critical analysis of the mentioned conception was maintained (Chapter III). The last part of this thesis is of de lege ferenda character, the postulates regarding the further development of the public procurement law were introduced, with particular focus on the evolution of the, so-called, new approach (Chapter IV and Chapter V). The suggested solution to legal proceedings’ forming concerning the public procurement procedure resulted from the negative acclaim of Polish legal norms regarding the public procurement field, as well as from the pathologies that appeared during the practice of specified legal proceedings concerning the public procurement procedure. According to the comparison of the prior analysis of the civil-law character of the current normative system with the administrative-law alternative of the legal proceedings’ forming, which was juxtaposed with the academic work in the given field in foreign countries, a new solution that had been unknown to the current Polish legislation was suggested. The new approach, which would regulate the proceedings that are at the intersection of civil law and administrative law, seems to be supported by scientific reasons. Imposing the administrative contract that is similar to French and German solutions allows more precise forming of a relationship between parties in legal proceedings, and guarantees higher effectiveness in achieving the axiological values that are fundamental in the Public Procurement Law. The aim of this thesis was not to state which system solution is actually the better one, nor to suggest the coherent collection of possible norms which could be implemented to the Polish regulations concerning the Public Procurement Law. The character of this thesis was rather of problem area within which the issue concerning the inadequacy of current civil-law norms in reference to the nature of actions maintained by administration body with regard to the proceedings concerning the public procurement procedure was identified. Nonetheless, interesting and potential models of further system’s development were suggested; these models ought to serve as a starting point for further discussion and consideration