L'articolo cerca di fornire alcune indicazioni per districarsi nella babele di decreti del Presidente del Consiglio, decreti ministeriali, ordinanze prefettizie, ordinanze regionali, ordinanze comunali emanati in occasione dell'emergenza covid-19, allo scopo di stabilire quale atto prevalga rispetto agli altri

M. Ramajoli

Italian

AIR Universita degli studi di Milano

 IL SOLE 24 ORE – 1 MAGGIO 2020 
Governo, Regioni e Comuni: quale provvedimento prevale 
durante la ripartenza? 
 di Margherita Ramajoli 
 
Convivere con il coronavirus sarà più complicato che lottare contro il coronavirus. Se nella 
Fase 1 la questione sanitaria assorbiva ogni sforzo, nella Fase 2 alla drammatica emergenza 
sanitaria si affianca una altrettanto drammatica emergenza economica, finanziaria e sociale. Non vi 
è più un solo obiettivo da raggiungere, ma ve ne sono tanti, potenzialmente in conflitto tra loro 
(salute, libertà di circolazione, libertà d’impresa, libertà di culto, occupazione, ordine pubblico). 
Questi diversi obiettivi vanno bilanciati in maniera ragionevole e proporzionale, in modo che 
nessuno di essi risulti indebitamente sacrificato. 
Più facile a dirsi che a farsi. Molte le tensioni tra Parlamento e Governo, tra Stato e 
autonomie territoriali, tra Regioni e Comuni, tra amministrazioni e cittadini. Ultimo in ordine di 
tempo il conflitto generato dall’ordinanza della presidente della Regione Calabria, che ha deciso di 
anticipare i termini di riapertura una serie di attività (bar, pizzerie, ristoranti), suscitando la reazione 
avversa del Governo centrale, ma anche di alcuni sindaci calabresi. 
L’incertezza regna sovrana non solo tra i comuni cittadini, ma anche tra gli addetti ai lavori. 
Si pensi allo scompiglio generato dall’ordinanza del presidente della Regione Lombardia che aveva 
stabilito la chiusura degli studi professionali. Gli avvocati si sono divisi tra coloro che ritenevano 
che dovesse essere rispettata l’ordinanza regionale e coloro che sostenevano la prevalenza del 
decreto del Presidente del Consiglio, che invece aveva escluso gli studi professionali dalle chiusure 
imposte. 
Come districarsi in questa babele di decreti del Presidente del Consiglio, decreti 
ministeriali, ordinanze prefettizie, ordinanze regionali, ordinanze comunali? Quale atto prevale 
rispetto agli altri? Le Regioni possono autonomamente derogare a quanto stabilito a livello statale? 
Possono introdurre misure più restrittive per assicurare un più elevato livello di protezione della 
salute? Possono introdurre misure meno restrittive per tutelare altri interessi, per esempio 
economici? 
Varie leggi (il Codice della protezione civile, il Testo Unico degli Enti locali, la legge 
istitutiva del Servizio sanitario nazionale) attribuiscono un potere di emanare ordinanze al 
Presidente del Consiglio, al ministro della Salute, al Capo della protezione civile, ai presidenti delle 
Regioni, ai sindaci. La disciplina introdotta per la gestione della pandemia da Covid-19 ha stabilito 
una gerarchia all’interno di queste varie ordinanze. Anche se il decreto legge n. 19/2020 non è 
scritto in maniera particolarmente chiara, da esso si ricava che le ordinanze locali possono essere 
 emanate solo in attesa che siano adottate le ordinanze statali. Di conseguenza i decreti del 
Presidente del Consiglio, una volta emanati, prevalgono rispetto a qualsiasi altra ordinanza. 
Tuttavia, da un lato, da una lettura dei Dpcm non sempre si comprende facilmente cosa sia 
vietato e cosa sia permesso, tant’è che il Presidente della Repubblica nel suo discorso del 1° maggio 
ha ribadito la necessità che il Governo fornisca indicazioni limpide, oltre che ragionevoli. 
Dall’altro lato, alcune Regioni e Comuni hanno forzato il dettato normativo e, invocando specifiche 
ragioni territoriali, hanno emanato ordinanze anche subito dopo l’intervento del Presidente del 
Consiglio, introducendo norme più severe rispetto a quelle nazionali (nella Fase 1) e norme più 
permissive (nel faticoso avvio della Fase 2). 
Questo procedere di Regioni e Comuni ha prodotto incertezze tra i cittadini, ha generato un 
contenzioso davanti al giudice amministrativo e ha anche resuscitato un istituto dato per 
abbandonato, e cioè l’annullamento straordinario governativo a tutela dell’unità nazionale 
(applicabile comunque solo nei confronti dei Comuni e non delle Regioni). Così il Governo ha 
annullato l’ordinanza del Sindaco di Messina che aveva introdotto senza alcuna base di legge un 
potere di autorizzazione all’ingresso sul proprio territorio. 
Sicuramente va evitata una irrazionale frammentazione locale di divieti e permessi. Al 
tempo stesso, però, occorre introdurre all’interno di una cornice di regole generali valide per tutti 
alcune forme di differenziazione per i territori a basso contagio e su questa scia si colloca 
l’ordinanza del ministro della Salute che prevede una ripartenza delle attività economiche 
diversificata tra Regioni, a seconda degli indici di contagio e di altri indicatori. Ma soprattutto 
bisogna assicurare sempre un coinvolgimento degli enti territoriali nelle scelte generali di sistema 
all’insegna del principio costituzionale della leale collaborazione. Gli eccessi - di centralismo, di 
regionalismo - sono sempre pericolosi. Il delicato processo di ritorno a una pseudo-normalità 
reclama maggiore cooperazione e concertazione tra istituzioni pubbliche. È questo un esercizio di 
democrazia matura. 
 


Governo, Regioni e Comuni: quale provvedimento prevale durante la ripartenza?

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