黄耀军

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正确认识和积极推进国库集中支付○ 黄耀军工作研究—32— 四川财政 2000·8当前 ,我国财政工作的重点是加强管理 。财政部门将紧紧围绕加强和完善财政管理这个中心 , 逐步推行部门预算 ,研究制定并逐步实施国库集中支付制度 ,积极推行政府采购制度 ,加快财政法制建设 ,完善财政监督机制 。其中 ,国库支付制度改革是关键性一环 ,它直接影响着我国预算制度改革的效果 , 也是深化财政体制改革和加强财政管理与监督的必然要求 。本文将在比较国库分散支付制度与集中支付制度的基础上 , 阐明实施国库集中支付制度的重大意义并分析实施该项改革过程中应注意的有关问题 。一 、国库分散支付制度与国库集中支付制度目前我国实行的是国库分散支付制度 , 也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到其在商业银行设立的帐户上 ,由各单位自主使用 。而国库集中支付制度是将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一帐户中 , 并规定所有的财政支出必须由国库直接支付 ,财政部门还为各单位建立分类帐册系统 ,反映国库单一帐户中各部门的支出 ,以便于核算和详细反映各支出单位预算执行情况 。在这种制度下 ,财政资金的使用由各部门根据细化的预算自主决定 , 由财政部门核对后准予支出 , 财政资金将由国库单一帐户直接拨付给商品或劳务供应商 ,而不必经过支出单位进行转帐 、结算 。在实际支付前 , 所有的资金都集中在国库 ,财政部门可以统一调动 。另外 , 为便于各部门小额零星支出的需要 , 财政部门可以为预算单位设立当日清算的流动帐户 。国库集中支付制度是对从预算分配到资金拨付 、资金使用 、银行清算 、直至资金到达商品和劳务供应者帐户全过程的监控制度 , 是市场经济国家普遍采用的国库管理制度 。两者的区别主要体现在财政资金帐户数目的多寡及财政资金管理的效率上 , 前者的财政资金帐户每单位有一至多个 , 而后者只有一个即国库单一帐户 。前者是一种分权式的低效管理模式 ,而后者是一种集权式的高效管理 。二 、实施国库集中支付制的现实意义从各国实行国库集中支付制度的经验来看 , 推行国库支付制度改革 ,具有重要的现实意义 。1.变事后监督为事前监督 ,强化了财政的监督职能 。国库集中支付制规定所有的财政支出必须由国库直接支付 , 各单位根据需要决定购买商品和劳务的种类及数量 , 但资金将由国库单一帐户直接拨付给商品他支出 。4.实施国企战略性重组 , 组建实力雄厚 、竞争力强的大型、特大型企业和集团 。分析我市近年进行产业结构调整的经验和教训 ,我们认为 ,我市国有经济目前存在的问题 , 不仅源于国有企业产权界定的缺陷和政企职能不分的现状以及由此导致的经营机制僵化 , 还源于国有经济战线太长 ,布局太散 ,单从企业内部微观层面入手进行企业改革 ,很难取得突破 。国有经济分散布局不合理的症结使有限的国有资本难以支持我市经济盘子 ,为了使改革取得整体性突破 ,改变我市国有经济状况 ,必须对它进行战略性改组 。为此应依托在改革中已经涌现出来和将要陆续建立的优势企业 , 在国家产业政策的引导下 , 发挥资本市场在资源配置中的基础性作用 , 实现国有资本从分散的中小企业向大型和特大型的企业集团 , 从低放的劣势企业向高效的优势企业 , 从一般性领域向需要由国有经济发挥作用的战略性领域集中 。通过强强联合 , 推进技术创新 , 提高市场占有率 ,实现集体经营的规模效益 。组建控股集团公司 ,塑造国有资产产权主体 ,明晰国有资产产权 ,提高国有资产运营效率 。确保国有资产的保值增值 ,促进产品结构 、产业结构的优化和升级 ,节约和合理利用资源 ,加快企业增长方式的转变和效率的总体提高 , 整体提升企业管理水平 。5.建立对经营者的选择 、激励和约束机制 , 建设自贡国有企业的企业家队伍 。首先是建立适应市场经济的选人、用人机制 ,简单地说 ,就是要选准经营者 。过去我们对国有企业厂长经理的管理混同于行政机关干部的做法是不妥的 ,必须加以改革 ,改革的方向是企业经营者必须市场化 、职业化 、公开化 。其次是建立适应市场经济的激励机制 ,选准了经营者 ,为了使他们一心扑在企业经营管理上 ,就必须激励经营者 ,把他们的积极性和创造性充分调动起来 , 为包括国家在内的公有股东的最大利益服务 。在市场经济条件下 ,除了进行必要的职业道德和思想教育外 , 更为重要的是要承认经营者在企业发展中的创造性劳动 , 使其价值得到充分的实现 , 现在的问题是企业分配制度的平均主义 、“大锅饭”做法没有完全打破 ,这必然挫伤企业经营者的积极性 。为了改变这种状况 ,应制订自贡市国有资产营运主体经营管理人员年薪制 、期薪制及效益考核管理等办法 ,规范经营者的分配行为 ,调动经营者的积极性和创造性 ,促进企业的发展 。第三是建立科学有效的监督约束机制 。为此 ,需要首先强化内部监督机制 ,进一步健全和完善企业法人治理结构 , 规范董事会 、监事会 、经理的权限与责任 。其次强化社会监督约束机制 ,即会计师 、审计师 、律师对社会中介组织的监督制衡功能 ,构建市场监督约束体系 。最后强化所有者监督约束功能 ,一方面通过建立国有企业委派稽查特派员制度 ,采取“人盯人”的办法强化行政监督 。另一方面 ,制订考核评价办法 , 加大对国有资产流失的查处力度和对管理失误的纠正 。(课题组成员:邹家樱 吴 丕 刘学良(执笔)等)四川财政 2000·8 —33—工作研究和劳务的供应者 , 而不必经过支出单位进行转帐 、结算 。财政部门掌握资金的使用权 ,可以根据单位资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付 。这不仅改变了分散支付制下 , 获取资金使用信息的滞后性 ,在资金支付之前就可以知道资金的使用去向 , 变事后监督为事前监督 , 而且可以有效地制止财政资金使用过程中的违法乱纪现象 , 从机制上杜绝徇私舞弊行为的发生 ,实现对财政资金支出全过程的监督和管理 。2.强化预算约束和预算执行管理 。国库单一帐户是现金管理帐户 , 记录的是国库现金的收支状况和余额 , 而分类帐户则用于识别持有人的收支状况和余额 。从国库单一帐户来看 ,它把所有的财政资金都集中到自己的帐户中 , 排除了财税部门及各单位自立帐户的可能性 ,克服了预算外资金管理松散的弊病 ,扩大了预算控制的范围 , 增强了预算控制的力度 ,使预算管理进入了科学 、规范 、有序的全新领域 。3.有利于库款的调度 , 提高了资金的使用效率 ,减少了国债的发行规模 。实行国库集中支付制 ,各单位的财政资金都集中存放于国库 ,使国库发挥资金“蓄水池”的作用 , 便于财政部门调剂资金余缺 , 便于财政资金的统一调度和管理 , 提高了资金的使用效率 ,也减少了财政部门出现短期资金供应不足的情况 , 从而减少短期国债的发行量 ,节省了大量的利息支出 。三 、实施国库集中支付制过程中应注意的几个问题国库支付制度改革是一项涉及到利益关系调整的重大改革 ,在我国目前财政体制 、会计制度等还不完善的情况下 ,为减少改革过程中的负面影响 ,要充分考虑改革中可能遇到的各种问题 ,作好充分准备 。1.要循序渐进 ,逐步扩大集中支付的范围 。为此 ,可以先在一些单位或地区进行试点 , 积累经验后再作推广 。如目前陕西省 、广东省进行的省直单位工资统一发放试点 ,浙江省金华市实行的单一帐帐户试点 ,湖北省宜昌市财政部门进行的预算外财政帐户“零户统管”等 ,都取得了一定的经验 , 这有助于我们由有限的国库单一帐户制(财政单一帐户制或财政集中支付制)向完全的国库单一帐户制过渡 。2.要加快配套措施的改革 。为让国库集中支付制度的改革能顺利进行 , 必须加快制定相关的法规 、细则 ,如《国库集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》等 , 加快修改与集中支付制不相适应的条例 , 如 《国库条例》 、 《中国人民银行会计制度》 、 《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等 , 为单一帐户制度的顺利实行奠定法律基础 。3.要加快财政信息系统的建设 。要大力开发单一帐户下的计算机管理信息系统 ,实现财 、税 、库 、单位之间的联网 ,实现单位财务公开电子化 。4.要配合政府采购制度改革 , 杜绝支出部门与供应商之间“合谋”的发生 。以“公开 、公平 、公正”为基本原则的政府采购制度大大提高了政府支出的效率和透明度 ,保证在集中支付制度下 ,通过集权化支付模式对国库资金实际支出的控制 , 实现了对预算资金的全面而严格的管理 ,有利于财政管理职能的贯彻执行 。(作者单位:厦门大学财政金融系)

正确认识和积极推进国库集中支付

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