由于政府行为干预过多,旅行社协会组织管理职能又有限,致使我国旅行社业中出现诸如恶性削价竞争、违规操作、导购不导景、寻租经济等问题长期得不到解决,旅游者合法权益得不到保护。因此,应使政府部门放松微观规制和行业内部自律相结合,以保证旅行社业持续健康发展

汪焰

董鸿安

Xiamen University Institutional Repository

. 21 .2004 年第 1 期对旅行社业发展中存在问题的探讨董鸿安1  汪  焰2(1. 宁波职业技术学院商学院，浙江 宁波  315800;2.厦门大学管理学院，福建 厦门  361005)摘  要:由于政府行为干预过多，旅行社协会组织管理职能又有限，致使我国旅行社业中出现诸如恶性削价竞争、违规操作、导购不导景、寻租经济等问题长期得不到解决，旅游者合法权益得不到保护。因此，应使政府部门放松微观规制和行业内部自律相结合，以保证旅行社业持续健康发展。关键词:旅行社;政府行为;行业组织;发展中图分类号:F590      文献标识码:A      文章编号:1671 - 2153(2004)01 - 0021 - 03收稿日期:2003-09-06作者简介:董鸿安(1971-)，男，宁波职业技术学院商学院旅游教研室讲师，在读研究生。    一、问题的提出    随着中国旅游业市场机制的确立，我们清楚地看到长期困扰我国旅行社业的深层次问题:旅行社行业内的无序竞争、竞相压价、非法经营、违规操作、寻租经济;旅行社业的企业组织结构呈“小散弱差”;存在诸多的“降格服务”现象，如降低交通餐饮合同标准，擅自增减游览项目、违约变更游览日程、时间;旅行社的产品和服务雷同、产品的核心竞争力弱、新产品的开发能力不强;导游导购不导景、价格欺诈、零(负)团费现象等等屡见不鲜，旅行社行业已成为名副其实的微利行业。朝阳产业之所以成为微利行业，甚至亏损行业，其原因是多方面的，但政府主管部门及相关部门不是想方设法地帮助旅行社解决问题，而是把旅行社看作是块“唐僧肉”，只知单一整顿旅行社的违规，并对其曝光，这无疑严重阻碍了旅行社业的健康、持续发展。随着市场经济的建立，政府职能的转变，旅游行政管理部门不能再用行政命令直接插手旅游企业的管理，而应放松微观规制，主要侧重于健全旅游法规和制度、制定市场竞争的规则以及对旅游市场进行宏观调控，并充分重视行业协会的作用，通过发挥旅行社行业协会的自律、服务、协调和监督功能，促进旅行社业的长足发展。因此，笔者认为，只有做到政府的放松微观规制行业和行业内部自律相结合才是我国旅行社业健康发展的根本保证和出路所在。    二、政府放松微观规制与行业内部自律相结合的原因分析    我国旅游业在起步之初，由于受当时旅游事业是外事活动的观念影响，将旅游业纳入政府行政管理之下。另外，又由于旅行社产品涉及国民经济许多部门，存在外部性，因而需要政府这只“看得见的手”来调控市场。并且，回顾我国旅行社业的发展历程，我们确实看到它在政府的关爱和呵护之下快速发展且取得了举世瞩目的成就。但是，旅行社业发展到今天，尤其是中国加入WTO后，旅行社业不仅面临与外资旅行社“白热化”的竞争，而且又受到民营旅行社的挑战，政府的过多干预无疑会带来众多的消极影响。    1.行政干预过多阻碍了旅行社业市场化发展进程。在市场经济条件下，企业的进入与退出完全是市场行为。市场规则的原则并不是一切情况下都是政府至高无上的。规则是为一切人带来利益的，需要共同遵守(包括政府)的行为规范。按照产业经济学的原理，旅行社业应是一个进入壁垒较低的行业，但是，我国政府却通过一系列规章来提高其进入壁垒。具体表现为政府对旅行社实行的严格的审批制度，使进入旅游市场的旅游企业数量得到限制。以合资旅行社的审批为例，“现在的条件是:中方社申宁波职业技术学院学报JO URN AL   OF   N ING BO   POLYTE CHN ICFeb, 2004Vol. 8 No.12004年2月第8卷第1期2004 年第 1 期. 22 .董鸿安、汪  焰:对旅行社业发展中存在问题的探讨办合资3年平均每年外联人数超过3万人次:3年平均每年旅游销售总额超过5000万元;合资社注册资本不少于500万元;中方出资比例不少于51%等。这些条件，无疑是比照国家一级大社的情况设立的，大多数省市的地方就对合资只好‘望洋兴叹’”。早在1990年，国家旅游局就曾下发了在国家旅游度假区兴办中外合资旅行社的规定，遗憾的是直到今天仍数量有限。究其原因，是由于规定定得过于一厢情愿，不符合旅行社经营的客观规律。政府这种行为也必然使一部分投资主体徘徊于市场之外。尽管作为计划经济体制的产物，目前运行的绝大多数旅行社在很多方面已经不能适应市场经济的发展，但是，民营旅行社的口子还是一直都未开。原因很简单，我国旅行行政管理部门多年来一直担心私有制旅行社难于管理，担心外汇过多地流入私有企业主的手中。因此，截至到2001年末，我国共有旅行社10532家，其中，国际社1310家，国内社9222家。并且，合资旅行社业所有制形式单一、国有体制一统天下的局面没有得到根本改观，民营旅行社数量微乎其微，中外合资或独资旅行社进展缓慢。这就必然难以建立起有序的市场分工体系，同样，也大大延缓了旅行社业与国际行业标准接轨的步伐。    2.政策的失灵导致旅行社业市场走入混沌、混乱局面。从我国近20多年来旅行社行业的发展实际看，有些表面上看似“市场失灵”，而实质上是由于政府制定的旅游政策的不配套和动态不一致性引起的政策失灵所致。因为政策与制度是慢变量不同，政策具有很强的时效性、片面性、局限性和主观性，尤其是有的旅游政策还具有动态不一致性，时松时紧、此松彼紧、朝令夕改、因人而异等主观随意性。这些政策的目的主要是为了扶持国有大中型企业，并绕过行业市场直接作用于这些企业。比如1988年颁布的“旅行社管理条件实施细则”中旅行社的三分法分类体系，就是一个典型的长官意志产物。尤其是在市场化机制尚未建立起来之前，设置只许接待不能外联的二类社，而一类社又兼容二类社的全部业务。这就意味着二类社被挤压在非常狭小的生存空间里，出现违规经营就是意料之中的，留下行业内削价竞争、无序竞争、互挖客户之风、行业平均利润明显下降甚至出现负增长的“后遗症”也是情理之中的。这一方面加大了治理不正当竞争行为的成本，另一方面又加重了旅行社业的不正当竞争行为。    3.行政干预和政府特许经营直接导致了旅行社业中的各种“寻租”行为的怪现象。在政府、企业和消费者构成的市场三角中，政府只是扮演制定和维持规则的角色，对经济活动而言，政府尽可能地解除管制，但绝不能放松对市场基本规则的管理，与此同时，政府也不能利用管理的权限从市场上谋取利益。但由于旅行社行业内的许多企业都是国有企业，甚至有主管部门的直属企业(国旅总社直到1999年才与国家旅游局脱钩，成为中央管理的企业)。在政府既当裁判，又当教练的制度安排下，行业管理很难做到公正性和有公信力。所以，长期以来，旅行行政管理部门一直在提倡和主导集约化的“大生产”，鼓励“大公司化”和“集团化”。在政策上不鼓励小旅行社的发展，旅行社的进入成本较高，在人员、场地、资金和规模上都有较严格和较具体的规定。在这样的制度环境下是无法产生出一批像西方国家常见的“夫妻店”的。由于旅行社所处市场区位、经营管理方式、成本构成以及对利润预期的不同，在自由竞争的市场环境下，旅行社业同样有权自主制定旅游线路的包价内容和服务项目以及价格水平，只要不构成倾销。同时在消费者的知悉权、自主选择权和获得赔偿权等基本权益有保障的前提下，供需双方在诚实信用、平等自愿、公平合理基础上的交易，管理层就没有必要进行干预。由于旅游行政主管部门过分强调“官本位”和“权力本位”的非市场经济因素，这直接导致了后来出现的旅行社行业的经营权“寻租”行为和个人承包、分包、转包、挂靠及靠行的游击式的“掮客”盛行。直到现在，我们才真正认识到，大企业与中小企业之间的依存和互补关系，大中型国企的转制和中小企业创业机制的建制有着同等的重要意义。    4.旅行社行业组织缺乏独立性使旅行社协会的行规会约和管理职能的效力微乎其微。在行业内部出现不合理竞争，如恶性削价竞争时，单凭旅游行政管理部门的行政命令直接干预收效甚微，况且政府部门无权为旅游产品定价。如果通过旅行社协会进行管理和协调，借助行业内的行规规范会员的行为，则比政府干预有效得多，同时也易于为各方接受。这里，旅行社协会管理职能的有效性取决于基本的权威和凝聚力，并且这种权威性和凝聚力能否获得，源于协会是否真正代表旅行社业的切身利益。而我国的旅行社行业组织中国旅行社协会，由于其基本上由国家旅游局扶持，受旅游局的直接领导，是国家旅游局的附属机构，因而缺乏独立性。在这种情况下，旅行社协会所能发挥的服务和管理职能. 23 .2004 年第 1 期极为有限。对许多旅行社没有足够吸引力，以至协会成员数量少(只占全国旅行社总数的1/4左右)。从一定意义上讲，我国旅行社协会对促进旅行社行业的健康发展的影响力和凝聚力不大。    三、政府行为和行业组织职能相结合的可行途径    在经济全球化和社会信息化的浪潮冲击下，我国传统的旅行社行业体制既面临着严峻的挑战，又呈现出集团化、网络化、国际化、社区化等多元化发展态势。因此，我们应当认真分析，采取积极的策略，规避风险，迎接挑战。    1.实行同等的市场准入，变“限制性规制”为“激励性规制”。对于我国旅行社行业来讲，产权界定不清是制约我国旅行社业经营效益增长的重要因素，政府应尽快建立与国际接轨的市场化制度。放开旅行社进入、退出规制。具体地说，就是以放松国内旅游市场的非国有资本进入规制和国际市场的配额管理规制为先导，减少对市场活动的行政性干预，禁止各种形式的垄断、区域割据等阻碍市场自由、完全竞争的措施。企业主体地位平等后，再进一步取消双重注册制度，实行“你申请、我登记，你收入、我收税，你破产、我不管。”制度，进一步降低旅行社的进入、退出门槛，建立起开放的、统一的、有竞争活力的行业市场。    2.加快旅行社业改革开放的步伐，淘汰劣质企业，提高导游素质。在传统机制下，企业对政府有着强烈的依赖性，特别是多数旅行社属于国有性质，危机意识不强，而旅行社自身动力不足，自然出现了企业服务质量差、导游素质低等等怪现象。用一位资深的业内人士的话来说，“如果允许破产的话，明天就可以宣布破产。”但是它们的上级主管部门却以种种理由加以保护，不让其破产。而根除旅行社经营权的“寻租”痼疾的良方，最直接有效的方法莫过于让有能力、有志于从事旅行社业务的法人和自然人可以较方便地进入市场，而让经营无利、管理无方的旅行社“空壳”不再成为资源，无租可寻，最终退出市场。为此，必须尽快“断奶”，让他们和自己的上级机构脱离关系，鼓励多种形式的联合并购，成为真正自负盈亏的独立法人和经济实体。    3.借助国家法规增强旅行社协会的管理职能，实现旅行社行业内部的自律。长时间以来，国内旅行社业普遍存在的通病就是行业内部缺乏自律之风，动辄抛出价格的“杀手锏”、转团、卖客、观光变成购物旅游等怪现象屡见不鲜，造成业内秩序一片混乱。这里除了外部监管的不足，更值得反省的是众商家之间无法形成行业内的协作关系。而行业自律主要通过行业组织发挥作用。因此，要加强旅行社行业协会的管理职能，应使其摆脱对政府的依附，并借助国家一些法规，赋予其一定的权威，使旅行社行业协会有法律赋予的管理职能，其自律、协调和监督功能才得以充分发挥，最终旅行社协会才能真正成为旅行社行业自我规范、健康发展的有力工具，并且，才能提高国内旅行社的总体质量并有效地应对国外旅行社的竞争。    综上所述，通过对我国旅行社行业发展过程中政府干预过多的行为分析，我们认为，中国旅行社业要实现持续、健康发展，旅游行政主管部门应切实扶持旅行社业，落实好有关政策，走放松微观规制和行业内部自律相结合的道路。参考文献:[1]张凌云. 我国旅行社行业发展的几个理论问题——对我国旅行社行业制度变迁的考察[J]. 桂林旅专学报，2001,(3).[2]钱炜. 我国旅行社发展的新思路——在2001年四川成都中国内旅游交易会“旅游论坛”上的演讲[J]. 桂林旅专学报，2001,(3).[3]杜江，戴斌. 中外旅行社制度环境比较研究[J]. 旅游学刊，2000,(1).[4]郑志星. 依法规范旅行社的经营，加强自护和自律[J].旅游学刊，1999,(4).[5]陈红梅，袁智. 面对入世挑战，四川旅行社准备好了吗？[J]. 资源开发与市场，2002,(3).(责任编辑：以姝)董鸿安、汪  焰:对旅行社业发展中存在问题的探讨

对旅行社业发展中存在问题的探讨

http://dspace.xmu.edu.cn/bitstream/handle/2288/139745/%e5%af%b9%e6%97%85%e8%a1%8c%e7%a4%be%e4%b8%9a%e5%8f%91%e5%b1%95%e4%b8%ad%e5%ad%98%e5%9c%a8%e9%97%ae%e9%a2%98%e7%9a%84%e6%8e%a2%e8%ae%a8.pdf?sequence=1&isAllowed=y

对旅行社业发展中存在问题的探讨

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Xiamen University Institutional Repository