最近非典型性肺炎在我国猖狂蔓延 ,我国政府的危机管理制度正在经受一次前所未有的严峻考验。这次“非典”危机充分暴露出了我国政府危机管理制度存在的欠缺 ,我们必须抓住这个契机 ,进行政府危机管理制度的创新 ,以不断提升政府的危机管理能

黄晓军

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北京市财贸管理干部学院学报- 4 6 -第19卷 第3期2003年8月一、危机管理的基本内涵危机（Crisis）一词来源于希腊语中的 Krinein，原始含义是游离于生死之间的状态。危机对策研究的先驱赫尔曼曾对危机下过一个经典的定义：“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势下，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。”危机管理理论认为，危机处理与对策是现代组织最为关注和耗费人力、物力、精力最多的一个领域。所谓危机管理，指的是组织为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、划界处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。由于危机是由意外事件引起的，具有意外性、紧急性和危险性等特征，而危机管理是以危机作为研究对象的，因此相应地具有不确定性、应急性和预防性等特征，在职能上则表现为预防、处理和评估等三项基本职能。预防职能是危机管理的第一道防线，指的是在危机潜伏阶段所进行的一切有效预警工作，目的是防患于未然，包括危机监测、危机预控等具体职能；处理职能是危机管理的第二道防线，指的是在危机爆发、持续阶段所进行的一切积极救治工作，目的是减少危机损失，包括制订危机处理计划、危机决策和危机处理等具体职能；评估职能是危机管理的最后环节，指的是在危机结束后对危机管理进行认真系统的总结，目的是进一步提升组织的危机应对能力，包括危机调查、危机评价等具体职能。危机管理的三大基本职能是相互依存、相互衔接的，危机预防职能是危机处理的基础，危机评估职能是危机预防、处理的反馈和有益总结，它们共同构成了一个完整的危机管从非典事件看我国政府的危机管理制度创新◇黄晓军摘要：最近非典型性肺炎在我国猖狂蔓延，我国政府的危机管理制度经受了一次前所未有的严峻考验。这次非典危机充分暴露出了我国政府危机管理制度存在的欠缺，我们必须抓住这个契机，进行政府危机管理制度的创新，以不断提升政府的危机管理能力。关键词：非典事件；政府；危机管理；制度创新中图分类号：D63   文献标识码：B　文章编号：1008-6250（2003）03-0046-04收稿日期：2003- 06- 03【公共管理】JorunalofBeijinglnstituteofFinanceandCommerceManagement Vol.19   NO.3Aug，2003- 4 7 -理过程。危机管理在不同阶段所体现出的基本职能与具体职能的关系见图1。在西方发达国家，危机管理的研究由来已久，而且已经摸索出一系列有效的应对模式，比如俄国模式（大总统、大安全）、美国模式（强总统、大协调）、以韩模式（小核心、小范围）、日本模式（强内阁、大安全）等。综观世界各国的危机管理模式，虽然存在着一些差异，但是总的看来都涵盖了以下共同点：1．有一整套系统的安全法律法规体系；２． 有一个权力很大、以政府首脑为核心的中枢指挥系统，组成危机管理体制；３．有一套严格高效的情报收集和分析即信息管理系统；４．政府对待危机的客观、积极态度；５．社会民众对待危机的心里承受能力以及对政府的信任程度。二、从非典事件审视我国政府危机管理制度的缺陷今年春节以来，非典危机肆虐神州大地，全国人民在党中央和政府的领导下，奋起迎战，展开了一场艰苦卓绝的“抗典”斗争，我国政府的危机管理能力也经受了一次严峻的考验。在这场考验中，政府危机管理制度现存的缺陷暴露出来。（一）危机意识较为淡薄危机意识是危机预防的起点，培养强烈的危机意识可以有效地减少危机事件发生的可能性，即使在危机发生的非常时刻，组织成员也会自觉按照危机管理制度的要求，利用非常手段，最大程度地避免与减少危机带来的损害。由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力。2002年11月16日，广东佛山发现了第一例非典病例，当时的地方政府部门缺乏足够的危机意识，对于问题的严重性重视不够，从而埋下了危机在全国蔓延的隐患，同时贻误了及时扼杀危机于萌芽状态的良好战机。（二）反应能力较为迟钝应急性是危机管理的一个基本特征，相应地，危机管理的一个重要原则就是快速反应，也就是在危机发生后要快速启动应变计划力求在危机损害扩大之前对其进行及时控制。政府危机管理一般要牵涉到诸多的政府部门，因此各政府、各部门之间的协调就显得尤其重要。在我国现行的行政管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象，沟通存在比较明显的障碍。当危机爆发时，对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确，许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致，导致了地方政府应对危机的反应能力大打折扣。（三）信息披露不力现代社会危机管理的理论基础，就是相信个体（公民）是智慧的，是能够做出正确判断的，只有让公众及时地掌握危机信号，采取必要的预防和救治措施，才能把危机控制在最小的范围内。因此，从危机爆发伊始，政府就要不断地向社会发出预警，发布公开信息。如果关于危机损害的各种流言已经出现，政府就必须加强公关，甚至可以提供一些必要的内幕信息，以减少社会恐慌。但是，在我国政府刚涉及非典危机时，信息披露的工作却做得很不尽人意。给非典危机的处理造成了很大的障碍。图1：危机管理在三个不同阶段的基本职能与具体职能示意图危机管理危机处理计划危机决策处理（危机爆发、持续阶段）预防（危机潜伏阶段）危机处理评估（危机结束阶段）危机监测危机预控危机调查危机评价北京市财贸管理干部学院学报- 4 8 -第19卷 第3期2003年8月（四）专门机构缺失在发达国家的危机管理体系中，专门的危机处理机构占有重要的一席。例如美国，早在1979年就成立了联邦紧急事态管理厅（FEMA），主要任务是灾害发生时的救援、制定民间防备对策以及承担灾后的复原工作。它可以调整联邦政府的27个部厅的危机对策及防灾业务。而我国现有的政府危机管理体系，主体依赖于各级政府的现有行政机构，既缺乏专门机构和完善体系，又缺乏专业人员和应急运作规则。对于危机处理的方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩，因此在进行跨部门协调时工作量很大，效果也不明显。（五）法制建设滞后法律制度是各种制度中最强硬的一种，它是社会发展过程中不可或缺的一种稀缺资源，同样地，法制建设也是危机管理制度建设中关键的一环。在西方发达国家，危机管理学的一个重要学术成果体现在立法上，如美国、日本、俄罗斯就有《紧急事态法》而我国在危机管理的法制建设上则相对滞后，政府在处理危机时仍然习惯于用人治方式的运用，相对忽视了法治方式的重要性。以公共卫生领域为例，我国在这方面的法律只有1989年2月21日颁布的《传染病防治法》，该法将法定传染病分为甲、乙、丙三类，不同类别的传染病要采取的措施和承担的责任是不同的。而根据《刑法》规定，妨害传染病防治罪也只是针对引起甲类传染病传播或有传播严重危险的行为。当然，我国政府已经意识到了危机管理法制建设的重要性，国务院总理温家宝5月9日签署国务烷第376号令，公布施行《突发公共卫生事件应急条例》。这是我国政府危机管理法制建设的一项重大突破，它标志着我国政府危机管理制度又向前迈进了一个台阶。三、我国政府危机管理制度的创新设想根据制度创新理论，若现有制度已经不能促进社会发展，就应当酝酿新制度，否则经济发展就会陷入停滞状态。此次非典危机所暴露的问题说明，我国现有的政府危机管理制度供给已无法满足制度的需求。因此，通过制度创新寻求一种新的制度均衡显得迫在眉睫。（一）增强政府危机风险意识危机管理专家一向主张危机管理应该“以防为主”。各级政府部门首先要广泛树立危机风险意识，努力提高发现、捕捉、判断危机信息的能力，将对各种潜在风险的随时评估纳入危机管理的日常工作中。其次，必须不断完善危机发生的预警和监控系统，使相关部门领导和工作人员时刻做好防范危机的心理和物质准备。（二）提高政府危机应变能力危机管理属于非常态的政府管理，但是它与政府的常态管理又有很大的关系。我国政府危机应变能力不高在很大程度上由于管理体制不顺畅、行政效率低下所致。因此必须进一步深化行政管理体制改革，确保政令统一、职责明确、协调一致，以提高政府应变能力。首先，要加强统一指挥和控制，通过缩减不必要的组织层次，适当扩大相应管理幅度，提高行政组织的纵向沟通速度。其次，要加强各级政府，各个部门之间的沟通和合作。根据事权的性质来恰当分配职能关系，避免各自为政、部门封锁。最后，要改变权力过于集中于上层的状况，把一部分决策权（如公共安全事务）下放到以块为主的地方政府手中，让它们能在危机发生时能够迅速反应、及时处理。（三）完善政府信息公开制度首先，要进一步完善政务公开建设。对关切民生JorunalofBeijinglnstituteofFinanceandCommerceManagement Vol.19   NO.3Aug，2003- 4 9 -Discussing the innovation of the governmental crisismanagement system from SARSHUANG   Xiao-junAbstract:   Recently  SARS  is  spreading  in  China  furiously,  the  governmental  crisis management system is sufferinga unprecedented baptism. SARS crisis exposes the shortcomings  of  the govemmental crisis marmgement system. Sowe must cateh the chance, SARS brings and inprove  the  governmental  crisis  management  system  to  improve  thegovernmental  crisis management ability continuousIy.Key words: SARS affair; government; crisis management; system innovation.的重大事件和情况（如危机）应该坚持公开、公平、公正的原则，实行情况通报制度，把真相及时通报民众，保障民众的知情权，避免不必要的误传、讹传。而且，政务公开不能只作为政府的一项职权，而是必须通过立法，让其成为普遍制度。其次，要建立主管官员问责制。将责任具体到个人，对于妨碍信息公开的行为与个人要严加惩处。最后，要充分认识媒体在危机管理中的积极作用。（四）设立专门危机管理机构我们必须借鉴发达国家的先进经验，积极探索完善政府危机管理体系的有效方法。可以考虑设立一个国家统一的危机管理专门机构。这个机构必须担负起以下职责：危机信息的收集；反危机战略的规划并将其纳入政府日程；判断各种危机发生的可能性并评估其损害的风险；危机防范；监督危机管理日程的实施；进行危机教育和训练；危机发生时，协调各级政府、各个部门进行反危机行动。（五）健全相关法制法规建设法律手段是政府在进行危机管理时的有力武器，因此必须建立健全政府危机管理的相关法律法规建设。首先，要借鉴西方国家的先进经验，制定《紧急事态法》，为危机的预防、预警、救治、恢复提供立法保障。该法应该涵盖政府危机管理体系的设立、运行总体规则，危机发生时信息的公开机制等方面的内容。其次，要参照《突发公共卫生事件应急条例》的经验，针对社会生活中危机风险比较明显的领域制定专门法，为各类潜在危机的管理提供法律依据。再次，要严格执法，加大对危机事件发生时谣言制造、散播者的惩处力度。对于危机事件中没有依法履行责任、义务的有关部门领导要严格追究法律责任。参考文献：[1]  麦克纳马拉．今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理[J]．http：//www．china-review,com／everyday／ev-eryday-36．htm， 2003-06．[2]  干勤．危机管理及其相关概念辨析 [J]．商业研究，2001，[3]  苏伟伦．危机管理 [M]．北京：中国纺织出版社，2000．[4]   麦克纳马拉．今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理 [J]．[5]  高世屹．传媒在政府抗非典危机公关中的作用．http：//www.cddc．net/shownews．asp?newsid=4451．[6]  甘峰．日美两国危机管理比较研究 [J]．杭州大学学报，1996，[7]   段文．用科学的机制管理危机 [N]．21世纪经济报道，2003-04-30．作者单位：厦门大学政治学与行政学系厦门     361005（4）：139．（6）：69．

从非典事件看我国政府的危机管理制度创新

非典型性肺炎使我国政府的危机管理制度经受一次前所未有的严峻考验。我们必须抓住这个契机 ,进行政府危机管理制度的创新 ,以不断提升政府的危机管理能力

http://dspace.xmu.edu.cn/bitstream/handle/2288/137585/%e4%bb%8e%e9%9d%9e%e5%85%b8%e4%ba%8b%e4%bb%b6%e7%9c%8b%e6%88%91%e5%9b%bd%e6%94%bf%e5%ba%9c%e7%9a%84%e5%8d%b1%e6%9c%ba%e7%ae%a1%e7%90%86%e5%88%b6%e5%ba%a6%e5%88%9b%e6%96%b0.pdf?sequence=1&isAllowed=y

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