宋方青

Xiamen University Institutional Repository

# 8 ##专 论# 政治与法律 2001年第 4期中国授权立法新规制之评析宋方青我国立法法规定的授权立法的新规制, 对规范授权立法起着重要的作用。本文将围绕授权立法的几项主要制度,对立法法所规定的中国授权立法的新规制进行实证的评析。一、关于授权立法权的来源立法法生效以前, 中国授权立法权大多来源于最高国家权力机关 )) ) 全国人大或全国人大常委会, 但也有来源于国务院、国务院各部委以及部分的地方国家权力机关, 授权立法的来源因之呈现出多元化的特点。对授权立法来源的多元化问题,笔者以为这对于减轻有关法定立法机关的立法负担,并使需要立法调整的问题得到及时调整,是有着积极的作用的。但这必须建立在合法的基础之上。所谓合法的基础,也就是作出授权行为的主体必须有法定的授权权力,否则将导致授权权力的滥用。中国的宪法、国务院组织法、地方组织法均未见有关于国务院、国务院各部委、地方国家权力机关享有授权的权力, 但实践中这些机关授权的现象却大量存在。这不得不使我们考虑到这些授权以及由这些授权产生的授权立法的合法性问题。立法法所确定的中国授权立法的新规制, 对授权立法的来源由过去实践中的多元化改为一元化, 只规定全国人大和全国人大常委会有权作出授权决定。在这种授权权力高度集中的新规制下,笔者认为至少将产生两大法律意义:一是它将重塑最高国家权力机关在国家立法中的最高地位; 二是它将避免由于授权立法来源多元化的不合法性导致的授权权力滥用的现象。但是在中国国情下,授权立法权仅仅来源于最高国家权力机关是不够的。中国幅员辽阔,各地情况很不平衡,地方国家权力机关也承担着极为繁重的立法任务,如果地方国家权力机关也有权将其职权立法权授予地方行政机关,这样不仅可以减轻地方权力机关的立法负担,而且能使需要立法调整的问题得到及时的调整。立法法对此未做明确的规定,不能不说是一缺憾。也许立法法考虑到了上述问题, 立法法第 81条第 2款规定: / 经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。0从这一规定看,国务院和有关地方立法主体似乎也有权作出授权决定,授权立法权也来源于国务院和有关的地方立法主体,但仅针对经济特区。不过对这一条款的规定笔者有诸多的异议。在此笔者先只就作为一个法律规范该条款在立法上的不当及合法性作一分析。该条款是设在适用与备案一章中的一个关于经济特区法规的适用法的法律规范,按法律规范的逻辑要求,该规范的设置应当是建立在相应的授权性规范的基础之上的。正如该条第 1款的规定, 它是建立在第 66条第 2款规定的关于自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定的基础之上的。¹与此情形同样的第 82条第 2款,在通篇的立法法中我们却找不到相应的有关授权经济特区法规可以根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的授权性规范。而在适用与备案一章中规定这么一条适用规范,从立法的角度讲是不当的,这不禁使我们对该条款的合法性提出怀疑。不得转授权,是授权立法来源制度中一项重要原则,也是授权立法必须遵守的一项基本原则。所谓不得转授权,是指被授权机关除非有关授权法作出明确规定,不得将受得的立法权再转授予其他国# 9#家机关, 对此许多国家的授权法都有明确规定。不得转授权之所以被许多国家的有关授权法确认为一项重要的原则,主要有三方面的原因:一是转授权违背了授权机关的初衷。授权机关之所以将立法权授予被授权机关是考虑到授权机关与被授权机关双方的需要,是对被授权机关的信任,如果被授权机关再将立法权转授予其他国家机关,违背了授权机关的初衷,也就失去了这次授权的意义。二是转授权影响法的实施。多层次的细则、规定、办法容易使法的规范过于分散,使执法者难以执法,守法者难以守法。三是转授权影响授权机关对授权立法进行有效的监督。在中国授权立法实践中,转授权的现象还是时有存在。例如,地方行政机关的授权立法权往往是来源于国务院各部委的转授权,而这种转授权的弊端在实践中已明显表现出来。立法法第 10条明确规定: /被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。0立法法作出这一禁止性规定,对于避免以往中国授权立法中因转授权而带来弊端是相当重要的。二、关于授权立法的权限范围授权立法的权限范围制度,是授权立法制度的重要内容。在实行授权立法的国家,其授权法都以不同的方式规定了授权立法的权限范围。有的是采取列举的方式, 即明确规定了授权立法的具体事项,包括某一具体事项或某几方面的事项。有的采取的是限制的方式,即其仅仅是对授权立法的权限范围作一个限制性的规定,没有规定具体的立法事项,授权立法的范围由被授权机关根据授权法的限制性规定结合授权立法的特点来推定。有的则是采取列举加限制的方式。在过去的授权立法实践中,中国有关的授权法规定授权立法的权限范围主要采取的是限制的方法。这种方式最大的弊病就是立法权限范围的不清楚,被授权机关能就哪些事项或不能就哪些事项立法不明确,被授权机关只能依靠现有的规定结合授权立法的特点来推定相应的立法范围,一旦理解错误,越权立法也就接踵而来。越权立法现象似乎是各国授权立法中的通病。国外一些专家学者对此已多有评论。有的学者认为授权立法所制定的 / 法规可能被越权, 这是因为法规的制定者在解释它的权力范围时, 对 -单纯的法律结构. 作了错误的解释。0 º笔者认为法规的制定者对/ 单纯的法律结构0之所以会作出错误的解释可能出于多种原由,但是问题的关键应该是在这/单纯的法律结构0上。中国授权立法在过去的实践中,常常出现越权立法的现象, 其中可归因的原由最重要的应该是授权法在规定授权立法的权限范围方面存在的问题,即/单纯的法律结构0方面的原由。由于授权法对授权立法的权限范围规定得不明确,有意或无意的错误理解也就在所难免。为了纠正和避免中国授权立法中存在的由于权限不清所造成的越权立法等现象,立法法在规定授权立法的权限范围方面采取了列举加限制的方式。立法法第 8条以列举的方式明确规定了只能制定法律的事项, 在这列举性规定的基础上, 立法法第 9条、第 10条对授权立法又作了一些限制性的规定。立法法第 9条规定: /本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规, 但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。0第 10条规定: / 授权决定应当明确授权的目的和范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。0一个完善的授权立法权限范围制度,至少应当包括两方面的内容:一是被授权机关能立哪种形式或类别的法; 二是被授权机关能就哪些事项立法或不能就哪些事项立法。作为立法的基本法, 立法法对授权立法权限范围的规定, 在/ 法律结构0方面, 对国务院的授权立法权限范围的规定,应当说是相当明确的。同时,立法法第 8条、第 9条明确规定全国人大及其常委会的立法保留事项, 这在中国授权立法史上, 也是从无先例的, 这对于防止授权机关和被授权机关滥授与滥用立法权,无疑将产生积极的意义。根据立法法的规定, 今后中国授权立法的主体除了国务院外, 还有经济特区所在地的省、市的人大及其常委会。对于经济特区授权立法主体的立法权限范围,立法法只是作了一个限制性的规定,其具体的立法权限范围完全有待于今后有关授权立法的规定。经济特区授权立法主体立法权限不清,# 10 #一直是经济特区授权立法存在的问题之一,人们寄希望于立法法能对其作出明确而具体的规定,但立法法并未如人愿。在中国立法体制中,依据宪法和有关法律的规定,过去享有立法变通权的只有民族自治地方的人大, 而立法法第 81条第 2款的规定 / 经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。0似乎经济特区授权立法主体也有立法变通权。笔者对此颇为不解。除前文所提及外,不解之处尚有:该款规定的所谓的变通规定,它的法定依据是什么?在立法法有关地方立法主体的立法权限条文中, 除规定自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点, 对法律和行政法规作出变通规定外, 并未见有规定经济特区因授权而制定的法规可以对法律、行政法规和地方性法规作出变通规定。三、关于对授权立法的监督对授权立法进行有效的监督, 是保证授权立法合法运作的重要保障。较为完善的授权立法监督制度, 应当包括以下几方面的内容: ( 1) 规定有权对授权立法进行监督的主体; ( 2) 规定对授权立法进行监督的形式; ( 3)规定对授权立法进行监督的范围。从中国过去授权立法的有关规定和立法实践看,不论是授权立法监督的主体, 监督的形式, 还是监督的范围都存在诸多的缺漏和问题, 中国授权立法的监督制度可以说是相当的不完善,笔者对此曾多有论及。»立法法以基本法的形式对上述授权立法监督制度的几个方面的内容都作出了原则性的规定,确立了中国授权立法监督的基本制度,这是值得肯定的。根据立法法有关授权立法监督的新规定, 笔者认为立法法应当说从立法上部分改变了过去立法中存在的问题,但同时也余留了一系列的问题。首先,就监督主体来说。以往中国都是以专门决议或法条授权的形式授予有关机关授权立法权,有关对授权立法监督的规定都散见于各专门决议或法条之中, 对授权立法监督的主体的规定特别是授权法条中不统一、不规范的现象普遍存在,如有的授权法条有监督机关的规定,有的则没有。此外,便是监督主体的多元化,有关授权法规定的授权立法监督主体不仅有授权机关,还有被授权机关的层层上级机关。立法法第 89条第 5项规定: /根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。0该项虽然是关于授权立法备案要求的规定, 但同时也表明授权立法监督主体是授权决定规定的机关。这种规定将扭转过去授权法条中不统一、不规范的现象。但该项仅表明授权立法监督主体是授权决定规定的机关,并没有明确规定授权立法监督主体为授权机关,这意味着中国授权立法监督主体仍将可能象以往一样出现监督主体多元化的现象。授权立法是基于授权机关的授权而产生的, 在中国现有的体制下, 授权立法理应接受授权机关的监督。过去中国授权法有关授权立法监督主体的规定虽然也包括授权机关在内,但更多的是非授权机关 ) ) ) 被授权机关的上级机关。当然,如果这些监督主体各自都有明确具体的职权范围,对被监督对象能进行实质性的审查,这种监督体制未尝不可。然而,由于监督主体的多元化,监督职权的不明确,虽层层备案,然层层备而不查,监督最终流于形式。立法法未能从立法上根本改变这种现象。由于国情不同,各国的立法监督主体具有多样性。有立法机关如议会为立法监督的唯一主体的;有司法机关为立法监督主体的;有设立专门机关行使立法监督职能的;还有由议会和司法机关分别行使立法监督职能的。但不管那种形式, 严格的立法监督制度都明确规定了立法监督主体各自的法律地位及其法定职权,使立法监督主体真正对立法实行实质性的监督,包括对授权立法的实质性监控。例如加拿大,为保证对授权立法进行严格有效的控制,对授权立法实行议会的控制与司法控制。也就是说,授权立法监督的主体,除了授权机关 )) ) 议会之外,还有司法机关。但它们各自职权是相当明确的,且有具体监督内容和操作程序的规定,这种监督体制其中有不少地方是值得中国加以借鉴的。其次,就监督的形式来说。考察各国的授权立法,其监督形式一般说来有四种:一是通过规定立法的保留事项, 控制授权立法主体的立法权限; 二是通过行使否决权 (批准权) 进行监督; 三是通过审查# 11#进行监督,这主要是通过备案程序来实现;四是通过诉讼活动进行监督,如通过向普通司法机关、宪法法院实现对授权立法的监督。中国对授权立法进行监督的形式过去主要有两种: 一种是通过行使批准权对授权立法进行审查监督; 另一种是通过备案程序对授权立法进行监督。但由于没有建立一套严格的授权立法的批准制度与备案制度,在立法实践中,监督机关往往未能对授权立法进行实质性的审查,备而不查的形式主义普遍存在。立法法第 8条和第 9条明确规定了全国人大及其常委会立法的保留事项, 以此来控制授权立法主体的立法权限, 这种新的监督方式的确立, 正如前文所言这对于防止授权机关和被授权机关滥授与滥用立法权将产生积极的意义。同时立法法第 89条第 5项又规定;/根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。0由此确立备案形式作为授权立法监督的重要形式的法律地位。备案作为一项制度,它应当由一系列具体而严密的环节所构成,诸如备案的法律依据、备案的主体、备案的程序、备案审查的内容、审查结果的处理等环节。立法法规定了依授权制定的法规备案的主体 ) ) ) 授权决定规定的备案机关; 报备的时限 )) ) 公布后 30日内, 对其它环节均未作出统一的规定。因此过去授权立法监督中存在的许多问题依据目前的立法法仍无从得到解决, 这只能寄希望于未来有关的法律规定。最后,就监督的范围来说。对授权立法的监督主要是对授权立法的合法性的监督。而审查授权立法是否合法, 关健看它的内容和程序是否符合授权法以及其上位法的规定。过去由于中国授权法对授权立法的内容一般都只作限制性的规定,对授权立法的程序除了规定批准和备案履行程序外,没有具体立法程序的规定,授权立法的程序往往与被授权机关原有的立法程序相一致。因此,监督机关对授权立法进行监督,缺乏明确的审查标准,这也就使得授权立法的监督流于形式。立法法确立了授权立法的监督的一些基本原则,如立法法第 10条规定: /授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。0第 88条第 7项规定: /授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规, 必要时可以撤销授权。0但由于立法法本身没有专门设置立法监督章节,涉及授权立法监督的条款散见于不同章节的条款中,且多数只是一些原则性的规定,因此对立法监督包括对授权立法的监督仍然缺乏一套完整具体的实体和操作规则。在此特别值得一提的是, 立法法第 90条和第 91条规定了对部分规范性法文件的违宪立法审查制度,这是中国民主宪政建设的一项重要举措,它对建立和健全中国违宪审查制度必将产生重大的作用。但立法法第 90条和第 91条规定的违宪立法审查对象仅仅是部分的规范性法文件,即同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,并不完全包括所有根据授权而制定的法规,这也是立法法上的一个不足之处。有比较才有鉴别,有批评才会有进步。立法法虽然自公布实施以来褒贬不一,但它的积极作用还是应当充分肯定, 它所具有的里程碑的历史意义也是不可否认的。随着今后相关配套而完善的规范性法文件的出台,我们对中国授权立法的未来仍将充满信心。注:¹ 立法法第 66条第 2款规定: / 自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点, 对法律和行政法规的规定作出变通规定, 但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定0。在此基础上第 81条第 1款规定: / 自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。0ºCarl Emery: Administrative Law: Legal Challenges to Official Action, Page 119. Sweet & Maxwell 1999.»见周旺生主编:5文法学教程6 ,法律出版社 1995年,第 182页。宋方青:5厦门经济特区立法若干问题再探6, 5厦门大学学报6(哲社版) 1997年第 1期。(作者单位:厦门大学法律系)责任编辑: 郑 平

中国授权立法新规制之评析

http://dspace.xmu.edu.cn/bitstream/handle/2288/136965/%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e6%8e%88%e6%9d%83%e7%ab%8b%e6%b3%95%e6%96%b0%e8%a7%84%e5%88%b6%e4%b9%8b%e8%af%84%e6%9e%90.pdf?sequence=1&isAllowed=y

中国授权立法新规制之评析

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Xiamen University Institutional Repository