L'articolo approfondisce le tematiche post emergenza legate al Sisma 2016, nelle prospettive di un Piano di Ricostruzione che affronti in maniera integrata il tema delle fragilità territoriali (sociali, ambientali, economiche

Domenella, L.

Galuzzi, P.

Marinelli, G.

Vitillo, P.

Italian

L'articolo approfondisce le tematiche post emergenza legate al Sisma 2016, nelle prospettive di un Piano di Ricostruzione che affronti in maniera integrata il tema delle fragilità territoriali (sociali, ambientali, economiche

Domenella L.

Galuzzi P.

Marinelli G.

Vitillo P.

Archivio della ricerca- Università di Roma La Sapienza

Dall’emergenza alla ricostruzione dei territori fragilieyesreg.it/2020/dallemergenza-alla-ricostruzione-dei-territori-fragili/di: Luca Domenella, Paolo Galuzzi, Giovanni Marinelli, Piergiorgio VitilloEyesReg, Vol.10, N.3, Maggio 2020Sisma 2016, dopo l’emergenzaA tre anni dal sisma del Centro Italia (24 agosto 2016), i Comuni si apprestano aintraprendere il salto tecnico-culturale necessario per passare dalla fase dell’emergenzaal progetto di ricostruzione dei centri urbani danneggiati. Diventa quindi non piùprocrastinabile iniziare a dare risposta agli interrogativi sulle possibili strategie daintrodurre per avviare con maggiore consapevolezza le necessarie azioni di ricostruzione,declinando gli strumenti normativi e regolativi a disposizione, individuando vocazioniterritoriali, coinvolgendo cittadinanza, associazioni e saperi esperti, per definire unpossibile e coeso progetto di ricostruzione.Obiettivo del contributo è quello di tracciare un primo quadro critico dell’azione pubblicanel delicato passaggio dalla risposta emergenziale alle fasi di ricostruzione post sismavalutando criticamente le azioni di governance e gli strumenti di pianificazione in corso diattuazione.Delle quattro Regioni interessate dall’area del “cratere sismico”, la più danneggiata èrisultata la Regione Marche, con 86 Comuni coinvolti su 139 totali. Il bilancio complessivoè assai rilevante: si contano oltre 104.000 edifici danneggiati, 54.000 edifici evacuati e32.000 sfollati, di cui 28.500 hanno usufruito da subito dei Contributi di AutonomaSistemazione (1) (CAS) e circa 3.400 sono stati sistemati nelle strutture ricettive dellacosta adriatica. In aggiunta, per evitare lo spopolamento delle aree del cratere eriavvicinare gli abitanti alle loro case, da agosto 2017, oltre 4.400 persone sono statealloggiate temporaneamente nelle Strutture Abitative d’Emergenza (SAE)progressivamente realizzate in 28 Comuni del cratere.Figura 1. Regione Marche, impatto del sisma sul sistema dell’abitare1/9L’analisi di dettaglio sviluppata a scala regionale evidenzia un quadro differenzialedell’impatto del sisma sul sistema dell’abitare (fonte: Regione Marche, giugno 2018):Territori con perdita quasi totale della funzionalità abitativa: sono 16 i comuni conoltre il 30% della popolazione nei quali si è dovuto ricorrere a soluzioni abitativeemergenziali, mediante: CAS- Contributo di Autonoma Sistemazione, strutturericettive ubicate sulla costa e SAE – Strutture Abitative di Emergenza), in 9 di questicomuni si registra un impatto sul sistema dell’abitare esteso ben oltre il 60% deltotale della popolazione ; tra questi, spicca il comune di Camerino con più di 3.500abitanti coinvolti (alla quale va aggiunta la popolazione universitaria nonstabilmente residente).Territori con perdita parziale della funzionalità abitativa: sono 21 i comuni con unimpatto superiore al 10%, pari a 11.416 su 62.881 abitanti ospitati in soluzioniemergenziali; in cui, per 7 di questi comuni, oltre un terzo del patrimonio edilizioresidenziale risulta danneggiato e inagibile;Territori con perdita diffusa della funzionalità abitativa: sono 49 i Comuni delterritorio del cratere Marche (poco più del 50% del totale), in cui, a fronte diun’incidenza degli esodati inferiore al 10% sulla popolazione residente si registraun impatto a “macchia di leopardo” di oltre 9.000 persone accolte in soluzioniabitative di emergenza distribuite su un territorio di quasi 2.000 Km quadrati, conevidenti problemi gestionali legati alla frammentazione e la diffusione delfenomeno.Tabella 1. Regione Marche, Incidenza del sisma sul sistema dell’abitare. Quadro di sintesi2/9Tabella 2. Regione Marche, Incidenza del sisma sul sistema dell’abitare. Dettaglio dei Comunimaggiormente colpiti3/9La grande maggioranza delle popolazioni che risiedevano nelle aree colpite dall’ultimaondata sismica, nonostante i grandi e gravi disagi finora vissuti, non si sono allontanatedai rispettivi territori d’origine, luoghi dove tuttavia già prima del sisma era in atto ungraduale processo di decremento demografico e di spopolamento. Il sisma haulteriormente privato questi contesti dei requisiti minimi di abitabilità, in termini diaccessibilità e dotazione dei servizi di base, già ampiamente evidenziata dalla Strategia4/9Nazionale per le Aree Interne (Agenzia per la Coesione Sociale 2017). La scelta direalizzare insediamenti temporanei in loco (SAE), trova ragion d’essere nella volontà dinon disperdere la comunità locale, costituita nella maggior parte dei contestiprevalentemente da anziani over 65 (fonte: Nomisma, gennaio 2019), e nella volontà dicontrastare in qualche forma il processo di abbandono dei territori; operazione che si èdimostrata in ambiti pedemontani e montani, complessa e potenzialmenteantieconomica.Sono 28 i comuni delle Marche dove sono state realizzate Strutture Abitative diEmergenza (SAE) distribuite in oltre 70 aree di lottizzazione. Tutti gli interventi sono statiinizialmente ipotizzati con una valenza “temporanea” prettamente legata alla faseemergenziale ed attuati con (prevalente) impiego di elementi edilizi prefabbricati. Larealizzazione di questi insediamenti è stata in corso d’opera fortemente condizionata daicaratteri morfologici di contesto che hanno reso necessario realizzare significative operedi fondazione, di urbanizzazione e messa in sicurezza delle aree insediate, dilatandone itempi di realizzazione e annullando di fatto il carattere di temporaneità e la loropotenziale reversibilità nel tempo inizialmente ipotizzata.Le implicazioni (incerte) sottese dal concetto di “temporaneità” e l’impatto del fenomenoinsediativo in termini di numerosità e diffusione delle SAE renderà necessario neiprossimi anni monitorare con attenzione queste lottizzazioni “temporanee”;prevendendo ove possibile nuove funzioni, e cercando di integrare questi nuovi contestiinsediativi negli strumenti di governo del territorio. Assai chiaro è stato Bruno Gabriellinell’affermare che, quando si assume un unico obiettivo (quello della costruzioneimmediata di nuovi edifici non temporanei) e si trascurano quelli riconducibili al sistemadi attività interconnesse e di prospettiva, il risultato sarà inevitabilmente negativo(Gabrielli 2010).Diviene quindi centrale riflettere sulla programmazione della ricostruzione, prefigurandonella risposta al disastro la ricerca di nuove forme edilizie e territoriali, di nuove relazionistrutturali e funzionali, più resilienti e sostenibili (Esposito 2017), per attivare traiettoriedi sviluppo durature che potrebbero essere in grado di restituire paesaggi migliori ecomunità più solide nei territori fragili dell’Appennino Centrale.Verso il Piano di ricostruzioneL’analisi dell’impatto del sisma sul sistema dell’abitare associato alle letture morfologichee insediative del territorio evidenzia una forte differenziazione delle condizioni dicontesto all’interno del cratere Marche. Per gli 86 centri marchigiani, ognuno dei qualidisarticolato sul territorio in decine di borghi rurali, nuclei frazionali e numerosi centriminori diffusi, si ha purtroppo la certezza che nuovi eventi potranno verificarsi. Perquesto, vi è la necessità di mettere in atto tutte le azioni utili a ricostruire meglio dicom’era prima, considerando l’esigenza di:5/9intervenire dopo le calamità, studiandone gli effetti sulla trama urbana einfrastrutturale, osservando la capacità di assorbire le perturbazioni esterne daparte degli ambienti fisici colpiti, mettendo in atto tutti gli accorgimenti necessariperché la risposta ai futuri eventi sia meno disastrosa;porre individui e comunità nella condizione di poter fronteggiare i disastri naturalie i rischi a essi associati, sviluppando condizioni di flessibilità dei sistemi economicie sociali e incrementando così la resilienza delle comunità.In questa fase di transizione, in cui l’esito del processo di ricostruzione è ancora incertonella sua attuazione, appare interessante confrontare le diverse applicazioni dei criteridell’Ordinanza 25 per trarre alcune considerazioni preliminari sulle possibili traiettorieprogettuali generate dal combinato disposto delle ordinanze commissariali.Sulla base dei primi esiti dei dispositivi normativi a due anni dall’emanazionedell’Ordinanza 25 (maggio 2017), 16 sono i comuni del territorio marchigiano conperimetrazioni approvate. Complessivamente, alla data di agosto 2019, sono 63 leperimetrazioni approvate, di cui solo 9 riferite a piani attuativi da realizzare nelle aree deicapoluoghi comunali; mentre ben 54 interessano nuclei frazionali e centri minori. A oggi,nessun piano attuativo per la ricostruzione è stato approvato; e in pochissimi casi sonostate attivate le progettazioni.Tabella 3. Cratere sismico Regione Marche, Perimetrazioni approvate ad agosto 2019 Quadrocomparativo dei potenziali elementi di integrazioni ai Piani attuativi di ricostruzione per larealizzazione del progetto della sicurezza a scala urbana6/9L’analisi comparativa (riportata in sintesi nella Tabella 3), evidenzia che solo un terzodegli ambiti perimetrati è caratterizzato dalla presenza di spazi e infrastrutture adeguatialla costruzione di un progetto unitario di prevenzione del rischio sismico a scala urbana,7/9attuabile unicamente con lo strumento del piano attuativo di ricostruzione. Strumentourbanistico ben definito nella sua strutturazione (nei tempi e nei contenuti) dalle Lineeguida di indirizzo ministeriali collegate all’Ordinanza 39. Parimenti, il quadro sinotticoevidenzia la necessità, per oltre il 60% degli ambiti perimetrati, di ricorrere a interventi di“ricostruzione integrata” tra più strumenti di carattere urbanistico e edilizio. In questicontesti, sarà necessario ricorrere alla formazione di un ulteriore dispositivo dipianificazione, o di uno specifico programma aggiuntivo di iniziativa volontaria da partedelle Amministrazioni Comunali (come ad esempio il Documento Direttore per laRicostruzione, di cui all’Ordinanza 39).La mancanza di risorse certe da destinare alla formazione del Documento Direttore, o dialtre forme sistemiche di pianificazione in grado di esprimere una “visione olistica” deicontesti da ricostruire, costituisce ad oggi un punto debole nella programmazioneMinisteriale e non agevola l’elaborazione di piani di ricostruzione attenti alla prevenzionedel rischio sismico a scala urbana.Un altro elemento critico che emerge nell’utilizzo non coordinato delle Ordinanze, è datodalla difficolta di sincronizzare l’azione pubblica del piano attuativo e l’azione privata diricostruzione del patrimonio edilizio, quest’ultima penalizzata da condizioni stringentiche, salvo motivate ragioni di pubblica utilità (esempio, la sicurezza), spingono di fattoverso interventi “dove era – come era”, con evidente difficolta di produrre “azioni disistema” per l’individuazione di spazi sicuri, vie di fuga e lifeline per la prevenzione delrischio sismico a scala urbana e territoriale. In questi contesti, sarà possibile perseguire inecessari obiettivi di prevenzione del rischio sismico a scala urbana attraverso laredazione di un progetto complessivo della Struttura Urbana Minima (Sum) sostenuto daun atto consapevole e volontario delle amministrazioni locali.ConclusioniIl dibattito nazionale ha riportato in auge i temi della sicurezza ambientale del nostroPaese e in modo particolare dei territori cosiddetti fragili (Oliva 2016). Anche se nelladisciplina urbanistica è ben noto che, a ogni ricorrente terremoto, frana o alluvione, lefragilità ambientali del territorio tornano a essere attuali, ma sempre e solo per il tempolimitato agli intervalli temporali aperti dai disastri (Galuzzi 2016). E sebbene già nel 1981Campos Venuti sosteneva la necessità di una “politica che non sottovaluti la cultura dellanatura” (Campos Venuti 1981), affinché il Paese cominciasse a misurarsi con le catastrofinon solo a posteriori, ma riducendo o eliminando a priori gli effetti negativi del sisma,solo con i recenti eventi sismici sono state attivate a livello nazionale iniziative edesperienze che propongono lo sviluppo di una riflessione olistica sul tema della fragilitàe della prevenzione (Campos Venuti 2016). L’esperienza italiana sta inoltre insegnandoche per studiare i terremoti non bastano reti strumentali sofisticate, ma servono ancheprogrammi tecnico-politici di ampio respiro; che mescolino, in modo equilibrato, le trecomponenti essenziali del problema – storica, strumentale, geologica – “(…) nellaconsapevolezza che è necessario compensare le lacune intrinseche di una componente con le8/9conoscenze di un’altra.” (Sargolini 2017). Sappiamo anche che, in attesa degli sviluppi edegli esiti delle ricerche scientifiche, l’unica via attuabile in tempi relativamente brevi èquella di praticare la cultura della prevenzione e lavorare a città più resilienti.Luca Domenella, Università Politecnica delle Marche – SIMAUPaolo Galuzzi, Politecnico di Milano – DAStUGiovanni Marinelli, Università Politecnica delle Marche – SIMAUPiergiorgio Vitillo,Politecnico di Milano – DAStURiferimenti bibliograficiAgenzia per la Coesione Sociale, Schede regionali. Analisi socio-economica del territorioitaliano e delle risorse per le politiche di coesione, n. 2, dicembre 2017Campos Venuti G. (1981), Dopo il terremoto. Una cultura per il territorio, Problemi dellaTransizione, n. 6, Pratiche Editrice, BolognaCampos Venuti G. (2016), Terremoti, urbanistica e territorio, Urbanistica, n. 154, pp. 53-58Esposito F., Russo M., Sargolini, M., Sartori L., Virgili V. (eds) (2017) Building Back Better:idee e percorsi per la costruzione di comunità resilienti, CarrocciGabrielli B., Oliva F. (2010), Dio salvi l’Aquila, una ricostruzione difficile. Presentazioni,Urbanistica Dossier, n. 123-124, pp. 2-3Galuzzi P. (2016), I rischi e la cura, Urbanistica, n. 154, pp. 4-7Oliva, F. (2016) La difficile ricostruzione dell’Aquila, Urbanistica, n. 154, pp. 39-48Sargolini M. (2017) Eventi sismici: non ci facciamo più cogliere di sorpresa,Agriregionieuropa, Anno 13, n.51, dicembre 2017Note(1) Il contributo di autonoma sistemazione (definito in sintesi CAS) èun contributo monetario finalizzato alla copertura di costi di locazione, per sostenere lefamiglie o singole persone che abbiano la propria abitazione: distrutta, in tutto o in parte,inagibile o ubicata nelle zone rosse interdette all’accesso a causa dei recenti eventisismici del centro Italia9/9

Dall'emergenza alla ricostruzione dei territori fragili

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