Marianne S. Ulriksen om Sydafrika som det nyeste medlem af BRIKS.&nbsp

Ulriksen, Marianne S.

Danish

Tidsskrift.dk (Det Kongelige Bibliotek)

Firemandsklubben BRIK – Braslien,Rusland, Indian og Kina – blev førsttil fem i april 2011, da Sydafrika, påKinas foranledning, blev inviteret tilorganisationens tredje møde i Kina.Indlemmelsen af Sydafrika, og der-med navneforandringen til BRIKS,passede dårligt med den oprindeli-ge forståelse af BRIK-landene somde største og mest dominerendevækstøkonomier. Ifølge Jim O’Neill,ophavsmand til BRIK-konceptet i2003, burde Sydafrika overhovedetikke være med i denne prestigefyld-te klub, da landet ikke engang erblandt de 20 største økonomier påverdensplan. Sydafrika ligger langtefter andre og dermed potentieltmere værdige medlemslande somMexico, Sydkorea, Indonesien, Tyr-kiet og Argentina. Målt i forhold tilBNP på verdensplan ligger Sydafrikakun nummer 27 med et BNP påUS$ 408 milliarder, mens de andreBRIKS-lande har BNP’er i billion -skalaen (Kina er nummer to efterUSA med et BNP på US$ 7.3 billio-ner). Befolkningsmæssigt udgør deandre BRIKS-lande 41 procent afverdens befolkning, og de kun 51millioner sydafrikanere er ikke noktil at øge dette niveau til 42 procent.Alligevel blev Sydafrika efternøle-ren i klubben. Dette skyldes tildels,at Sydafrika er en aktiv fortaler forAfrika og udviklingslande generelt imange internationale fora. Såledeshar Sydafrika domineret på den glo-bale scene langt mere, end hvaddets størrelse, både økonomisk og69udenrigs 3 · 2013Sydafrika i BRIKS: Den lille efternølerMarianne S. UlriksenMed sit medlemskab i BRIKS har Sydafrika posi-tioneret sig selv som både fortaler for Afrika ogforkæmper for reformer af internationale organi-sationer. Men Sydafrika er også på en uklar sling-rekurs, hvor andre mål såsom demokrati og men-neskerettigheder får mindre opmærksomhedbefolkningsmæssigt, ellers ville til -sige. Landet er for eksempel deteneste afrikanske medlem i G20, harværet ikke-permanent medlem afFN’s Sikkerhedsråd i to perioder(2007-2008 og 2011-2012), har væretvært for vigtige internationale top-møder såsom klimatopmødetCOP17 i 2011, og har fornyligt sik-ret sig formandskabet i den enestesamlende organisation for det afri-kanske kontinent, African Union(AU). Sydafrika er således ikke medi BRIKS, fordi landet har økonomiskmagtstatus og pondus på niveaumed de andre BRIKS-lande, men ihøj grad fordi det kan tale for, menogså give adgang til, det afrikanskekontinent, hvilket er nyttigt bådepolitisk og økonomisk for de andreBRIKS-lande.Afrika i BRIKS Afrika har i det sidste årti haft relativhøj økonomisk vækst og har tiltruk-ket megen interesse blandt vækst -økonomier, der ser kontinentet somthe final economic frontier, hvor der eruberørte ressourcer og gode investe-ringsmuligheder. Særligt Kina harøget dets tilstedeværelse i Afrika i desenere år; og selvom Kinas handelog investeringer i Afrika på nuvæ-rende tidspunkt kun udgør mindreend fem procent af landets globalehandel og investeringer, så er lan-dets engagement med kontinenteten vigtig del af dets langsigtede øko-nomiske strategi. Indien og Brasili-en har også øget deres økonomiskeinteresser i Afrika, hvorimod Rus-land kun er på det seneste er be-gyndt at vende blikket i en sydvestligretning. Sydafrika opfattes i den for-bindelse som en nyttig gateway til an-dre lande, da Sydafrika har denmest diversiferede og bedst fundere-de økonomi på kontinentet, hvilketgør det nemmere at starte og udførefinansielle investeringer og transak-tioner.Sydafrika er også vigtig for BRIKSi politisk forstand, da dets inklusiongør BRIKS til en stærkere og mererepræsentativ organisation; udenSydafrika ville det kontinent, derhar flest lande (54 i alt), ellers ikkevære repræsenteret. Som repræsen-tant for Afrika kan Sydafrika bådestyrke BRIKS-landenes forsøg på atreformere, hvad de opfatter somvestligt dominerede internationaleorganisationer, og samtidig kan Syd-afrika bygge en bro mellem BRIK ogandre afrikanske lande både politiskog økonomisk. Som en kinesisk kommentatorsiger: “South Africa’s membershipof BRICS [...] has made the BRICS amore powerful and representativevoice to speak for developing coun-tries [... and South Africa] can playa ‘bridging’ role between the BRICScountries and Africa” (se artikel pådette link: http://www.saiia.org.za/occasional-papers/south-africas-role-in-the-brics-and-the-g-20-chinas-view).Sydafrika opfatter dog ikke kun70 udenrigs 3 · 2013TEMA: BAG OM BRIKSsig selv som repræsentant for BRIKSi Afrika, men i højere grad som Afri-kas repræsentant i BRIKS. Udenrigs-politisk har Sydafrika først og frem-mest orienteret sig mod det sydligeAfrika, det afrikanske kontinent ogdernæst den sydlige halvkugle (så-kaldt South-South cooperation), ogSydafrika har på det politiske planopbygget sin egen legitimitet iBRIKS – og også i G20 – som forta-ler for Afrikas interesser. Modsat an-dre medlemmer af BRIKS og G20,der primært arbejder ud fra natio-nale egeninteresser, så har Sydafrikaderfor givet sig selv den svære rolleat repræsentere ikke kun sig selv,men også resten af kontinentet. Syd-afrikas forsøg på at etablere sig somAfrikas stemme afvises dog af nogleafrikanske lande såsom Nigeria, Kenya, Etiopien og Egypten, derogså har økonomisk, befolknings-mæssigt og politisk vægt. I sidste ende synes Sydafrika dogat være et naturligt valg, hvis de an-dre BRIKS-lande havde det som de-res primære mål at inkludere et afri-kansk land. Sydafrika som en aktivaktør for Afrika og det globale syd ien række internationale organisatio-ner og sammenhænge gjorde ind-lemmelsen i BRIKS en naturlig fort-sættelse af denne udvikling. Evnentil at være med i vigtige internatio-nale klubber, og altså senest BRIKS,blev af mange portrætteret som endiplomatisk triumf for både Sydafri-ka og Afrika som helhed.Brasilien, Indien, Rusland og nokisær Kina har uden tvivl haft deresegne motiver for at invitere Sydafri-ka med i deres klub. Men Sydafrikahar naturligvis også set muligheder iat være med i BRIKS og lagde aktivtpres på de andre lande for at kom-me med. Sydafrika har baseret sit medlem -skab i BRIKS på tre, ofte modstrid -ende, positioner: avancere dets na-tionale interesser; promovere udvik-ling og integration i regionen, pri-mært det sydlige Afrika, men ogsåAfrika generelt; og styrke Syd-Sydsamarbejde med henblik på at refor-mere internationale organisationer. I det følgende diskuterer jeg først,hvordan Sydafrika på det økonomi-ske område mest er i konkurrencemed de andre BRIKS-lande, oghvordan nationale egeninteresserkan være i konflikt med økonomiskeinteresser på kontinentet. Alligevel,som jeg dernæst diskuterer, så forsø-ger Sydafrika også i BRIKS-regi atfremme udvikling i Afrika på et høj-politisk plan og at bidrage til refor-mer af internationale organisatio-ner; sådanne aktiviteter sker dog påbekostning af andre vægtige værdiersom Sydafrika også bygger på.Økonomiske interesserSom nævnt har Sydafrika den størsteog mest stabile og forskelligartedeøkonomi i Afrika. Landet har enstor formel økonomisk sektor, et so-lidt juridisk og institutionelt system,og stærke service- og industri-sekto-71udenrigs 3 · 2013Sydafrika i BRIKS: Den lille efternølerrer. Selvom landet også har udfor-dringer, som kan bekymre investore-re såsom stærke fagforeninger, jævn-lige (og til tider voldelige) strejker,øgede lønninger, forholdsvis lav fag-lig dygtighed, øget korruption ogpolitisk populisme, så er landet påmange af disse områder stadig bed-re og mere stabilt end mange andreafrikanske lande af samme størrelse.Landet har også det bedst funge-rende og største bankvæsen, derrækker langt ind i kontinentet, oghar i stigende grad øget sin samhan-del og produktion i især det sydligeog østlige Afrika. Det er på den bag-grund, at Sydafrika kan opfattes somen nemmere mulighed for at startehandel og investeringer i Afrika.Sydafrika som business gateway toAfrica er dog mest teoretisk, da deandre BRIKS-lande, måske medundtagelse af Rusland, allerede eraktive i resten af Afrika og typisk fo-retrækker bilaterale arrangementerfor deres økonomiske (og politiske)interaktioner. Det er sigende, at BRIKS handlermere med Afrika end de handlermed hinanden. Kina står for næsten60 procent af BRIKS totale samhan-del med Afrika. Sydafrika tager 11procent af samhandlen med restenaf Afrika, hvilket er mere end, hvadder kunne forventes givet landetsstørrelse. Indien er også en stor han-delspartner i Afrika, mens Brasilienog især Rusland har relativ lille øko-nomisk aktivitet på kontinentet. Dethører også med til historien at hand -len mellem BRIKS og Afrika er mereend tidobblet i det sidste årti.Det er en realitet, at BRIKS-lande-ne stadig mest er konkurrenter i Af-rika, hvor landene hver især haroverlappende interesser i naturres-sourcer og investeringsmuligheder.Pessimister ser BRIKS-landenes in-teresse i Afrika som en ny Scramblefor Africa, hvor fattige, ressourcerigelande bliver udnyttet af rigere landetil at eksportere råvarer på bekost-ning af egen industriel udvikling. Et mere optimitisk syn er, atBRIKS’ øgede aktivitet på kontinen-tet kan give Afrika bedre mulighedfor at vælge samhandelspartnere ogogså sikre sig nyttige investeringer iog lån til udvikling af infrastruktur.Sydafrika har stærke økonomiskeinteresser i Afrika, og selvom sam-handel og investeringer kan være tilfælles fordel, så er Sydafrika også entypisk økonomisk storebror, der for-søger at beskytte egne industrier ogproduktionsmuligheder, hvilketnogle gange sker på beskostning afandre lande i regionen. Mens andreBRIKS-lande konkurrerer med Syd-afrika, så kan deres fællesskab iBRIKS-klubben også være en mulig-hed for at etablere fælles økonomi-ske strategier, eller i det mindste øgemulighederne for økonomisk inter-aktion mellem BRIKS og Afrika ogblandt BRIKS-landene. Det er såle-des interessant fra en sydafrikansksynsvinkel, at Sydafrika selv har øgetden totale samhandel med BRIK fra5 til 19 procent på ti år.72 udenrigs 3 · 2013TEMA: BAG OM BRIKSSolidaritet og en ny global ordenSiden 1994 med etableringen af detnye demokratiske Sydafrika, menisær under Mbekis regeringstid, harSydafrika opbygget en udenrigspoli-tisk profil, der både har haft Afri-kansk solidaritet og promovering afdemokrati og menneskerettighederi højsædet. Dette kommer til udtryk i MbekisAfrican Renaissance og hans etable-ring af NEPAD (New Economic Part-nership for Africa’s Development) andAfrican Peer Review Mechanisms, samtSydafrikas engagement i organisatio-ner som AU og SADC (Sou thern Afri-can Development Coorpo ra tion). Sydaf-rika har således været, og er fortsat,aktiv i at bidrage til løsninger påkon tinentets problemer, både øko-nomisk, sikkerhedsmæssigt og, om -end i stigende grad i mere svævendeforstand, politisk.Som nævnt har Sydafrikas priori-teter i første omgang været det afri-kanske kontinent og dernæst syd-sydsamarbejde. Sammen med Brasilienog Indien startede Sydafrika i 2003IBSA (India, Brazil, South Africa).Disse tre store demokratier fandtsammen i et normativt fællesskab,der bygger på at reformere globaleorganisationer såsom FN’s Sikker-hedsråd og Bretton Woods organisa-tioner samt at fremme demokrati,menneskerettigheder og bæredygtigudvikling.Med Sydafrikas indtræden iBRIKS er alle tre IBSA lande ogsårepræsenteret i denne organisation.Mens IBSA fra starten har haft etnormativt sigte og bygget på med-lemslandenes fælles værdisæt om-kring demokrati og en mere retfær-dig verdensorden, så har BRIKSendnu et mere uklart grundlag, ef-tersom landene mere fandt sammeni kraft af deres økonomiske status ogsom en modvægt til en vestlig domi-nans end på basis af et fælles værdi-grundlag. Som jeg uddyber nedenfor, så harSydafrika indtil videre været i standtil stadig at arbejde for dets AfricanAgenda og tillige sammen med deandre BRIKS-lande finde sammen iforsøg på at ændre den globalemagtbalance, derimod synes IBSAsprioritering af demokrati og menne-skerettigheder at blive undermine-ret.Ved BRIKS’ seneste topmøde iDurban, marts 2013, satte Sydafrikasom vært fokus på Afrika med tema-et BRICS and Africa: Partnership forDevelopment, Integration and Industri-alisation. Hermed forsøgte Sydafrikaat cementere dets (selvproklamere-de) rolle som leder af og fortaler forudvikling på det afrikanske konti-nent. Lederne af BRIKS-landene disku-terede Afrikas behov for og priorite-ring af infrastrukturelle investerin-ger inden for rammerne af NEPAD,og topmødet var også en mulighedfor øget interaktion mellem BRIKSog Afrika, eftersom Sydafrika havdeinviteret repræsentanter fra en ræk-73udenrigs 3 · 2013Sydafrika i BRIKS: Den lille efternølerke afrikanske institutioner og orga-nisationer. Givet BRIKS-landenestendens til bilaterale samarbejder iAfrika synes sådan et højpolitisk ar-rangement måske ikke at have me-gen vægt, men eftersom BRIKS sta-dig er en ung organisation, kan detpå den anden side heller ikke afvi-ses, at landene kan finde sammenom en mere fælles Afrikastrategi påsigt.Det synes at være nemmere forBRIKS-landene at finde fælles fod-slag i deres forsøg på at ændre denglobale orden. Godt nok må Indien,Brasilien og Sydafrika siges i højeregrad at have fælles interesser medhensyn til reform af FNs Sikkerheds-råd, hvor Rusland og Kina alleredehar fast medlemskab, men derimoder BRIKS-landene enige om, at fi-nansielle organisationer som ver-densbanken og IMF er for vestligtdominerede. BRIKS-landene er derfor i prin-cippet blevet enige om at skabe enfælles udviklingsbank, som kan væreet alternativ til de traditionelle orga-nisationer, og som dermed på sigtkan tippe den globale orden til bed-re at reflektere udviklingslandenesøkonomiske og befolkningsmæssigeposition.Ovenstående eksempler viser,hvordan Sydafrika i BRIKS-regi kanfremme vigtige prioriteter såsom Af-rikas udvikling og reform af globaleorganisationer. Men Sydafrika erogså ofte på slingrekurs og uklar isine prioriteter i internationale sam-menhænge – specielt hvad angår de-mokratiske og menneskerettigheds-værdier, som ellers er vigtige ele-menter i Sydafrikas indentitet. Deter velkendt, at Sydafrika ikke har væ-ret i stand til at irettesætte autokrati-ske despotter som Zimbabwes Ro-bert Mugabe, og at Sydafrika derforikke kan påstå reelt at holde den de-mokratiske fane højt i AU-sammen-hænge. Sydafrika har også været uforudsi-gelig i dets perioder i FN’s sikker-hedsråd, hvor landet ofte, og til ti-der efter at have ombestemt sig, erendt på samme side som ørnene irådet (Kina og Rusland – dets BRIKS-partnere), for eksempel i forbindel-se med beslutninger om interven-tion i Iran, Libyen og Syrien. DaDaila Lama skulle besøge Sydafrika i2012, var regeringen så selvmodsi-gende og tøvende, at Daila Lama tilsidst måtte aflyse sit besøg, hvilket ihøj grad blev tillagt Sydafrikas for-søg på at behage Kina.Det er symbolsk, at BRIKS som fæ-nomenen, og dermed dets dagsor-den, har overskygget IBSAs. Det sjet-te topmøde i IBSA skulle have fun-det sted nogle måneder efter BRIKS’topmøde i marts 2013. Men førstblev det aflyst, og jeg har nu i skri-vende stund ikke været i stand til atfinde ud af hvornår, eller om, dettemøde vil finde sted. Det er muligt,at IBSA og dets demokratiske og ret-tighedsbaserede dagsorden har mis-tet pusten i anstrengelserne for atvære med i BRIKS.74 udenrigs 3 · 2013TEMA: BAG OM BRIKSSydafrikas zig-zag-kurs Sydafrika har haft succes med at væremed i store og vigtige internationaleorganisationer og sammenhænge,og medlemskabet i BRIKS er endnusådan et eksempel. Det er dog mu-ligt, at Sydafrika forsøger at væremed i for meget og dermed misterfokus. Det er således blevet pointe-ret, at Sydafrikas udenrigspolitik erkarakteriseret ved uklare og til tidermodstridende strategier; det er a bitof this and a bit of that. På mange må-der ligner denne situation det nuvæ-rende indenrigspolitiske billede. Mens Mbeki var en principiel stra-teg og havde klare, omend til tiderkon troversielle, holdninger og prio-riteter, så er Zumas regeringstidpræget af mere kompromissøgendeog altfavnende strategier, der endermed at være uklare, fordi præsiden-ten sjældent gør det klart, hvordanregeringen ønsker at prioritere.Samtidig er regeringspartiet ANCudfordret fra adskillige sider. Udfor-dringen er både intern, hvor der erutilfredshed med Zuma, og hvorfagforeningerne, der ellers er tradi-tionelle partnere, truer med at bry-de alliancen. Og udfordringen erekstern, idet der er to nye partier,som potentielt kan true ANC’s stem-mebasis. Med det næste valg om hjørnet (iforåret eller forsommeren 2014) gårZuma, hans regering og ANC enhektisk tid i møde, og der blive næp-pe tid – eller overskud – til de storeudenrigspolitiske krumspring. Uan-set valgets udfald er det dog sand-synligt, at Sydafrika stadig vil seBRIKS som en nyttig partner i detsønske om at styrke samarbejdet isyd.Marianne S. Ulriksen er Senior ResearchFellow ved Centre for Social Developmentin Africa, University of Johannesburg,Sydafrika.75udenrigs 3 · 2013Sydafrika i BRIKS: Den lille efternøler

Sydafrika i BRIKS: Den lille efternøler

https://tidsskrift.dk/udenrigs/article/download/118553/166467

Sydafrika i BRIKS: Den lille efternøler

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Tidsskrift.dk (Det Kongelige Bibliotek)