Diagnóstico Socioeconômico e Ambiental da Mineração em Pequena Escala no Brasil (MPE). Relatório 8:Relatório Final

Abstract

A Assistência Técnica dos Setores de Energia e Mineral (META) do Ministério de Minas e Energia (MME), com apoio financeiro do Banco Mundial/BIRD, contratou a realização de um diagnóstico quantitativo e qualitativo sobre a Mineração em Pequena Escala com o objetivo obter um panorama atualizado da MPE. Para a execução do Projeto “Diagnóstico Socioeconômico e Ambiental da Mineração em Pequena Escala no Brasil” (Contrato 001/2016 SEDP/SE/MME), foi criado um consórcio constituído pelas empresas Projekt-Consult e RCS Global, que conta ainda com o suporte do Núcleo de Apoio à Pequena Mineração Responsável da Universidade de São Paulo (NAP.Mineração/USP). Conforme definido nos objetivos expressos no TdR n° 30: “...vem ao encontro à necessidade de atualizar o conhecimento sobre o universo da mineração em pequena escala, através de um amplo diagnóstico socioeconômico e ambiental, visando, com isso, fornecer subsídios para as políticas públicas e tomadores de decisão”. Nesse sentido, o objetivo do TdR n° 30 é “...a contratação de serviço de consultoria técnica com a finalidade de elaborar um diagnóstico da pequena mineração brasileira e um banco de dados georreferenciados desse diagnóstico, coadunando-se com as políticas de formalização, apoio e organização dessa atividade produtiva”. O diagnóstico foi organizado em 8 produtos: Produto 1: Identificação Preliminar das Fontes de Dados e Levantamento Bibliográfico e Documental. Produto 2: Relatório Jurídico-Institucional da Mineração em Pequena Escala. Produto 3: Relatório Socioeconômico e Ambiental da Mineração em Pequena Escala. Produto 4: Relatório do Inventário da Mineração em Pequena Escala dos Minerais Metálicos. Produto 5: Relatório do Inventário da Mineração em Pequena Escala das Gemas. Produto 6: Relatório do Inventário da Mineração em Pequena Escala dos Minerais Não Metálicos. Produto 7: Banco de Dados Georreferenciado. Produto 8: Relatório Final Integrado, contendo o Diagnóstico Socioeconômico e Ambiental da Mineração em Pequena Escala no Brasil. A primeira questão abordada foi a definição da expressão Mineração em Pequena Escala (MPE), objeto de estudo do Projeto META, para a qual não existe uma conceituação clara nos órgãos responsáveis pelo setor ou em estudos acadêmicos, no Brasil ou no mundo. Procurou-se uma definição que incorporasse indicadores e definições utilizadas nos principais órgãos nacionais responsáveis pela concessão e controle dos direitos minerários e ambientais, como a Agência Nacional de Mineração (ANM, ex-DNPM) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); pelas entidades de recenseamento oficial da indústria e do trabalho no país, como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); e pelos órgãos com políticas de financiamento, crédito e ações diversas de apoio e fomento como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES) e o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE). Assim, dentro do âmbito do presente diagnóstico, a MPE é definida como aquela empresa ou cooperativa de mineração que produz até um milhão de toneladas de minério (ROM, run of mine) por ano (micro, pequena, média e mineração artesanal), segundo critérios da ANM; possui até 499 trabalhadores, conforme critério do IBGE; e fatura anualmente até R$ 300 milhões, conforme critério do BNDES. Este relatório final visa apresentar uma síntese dos resultados obtidos no diagnóstico como um todo, proporcionando um panorama sucinto da MPE. Para tal, os seguintes aspectos foram abordados, conforme o TdR n° 30: levantamento bibliográfico e revisão de demais documentos arquivados em várias instituições governamentais e acadêmicas; avaliação dos planos, programas e projetos federais, estaduais e municipais mais importantes nos últimos 15 anos, buscando identificar os pontos positivos e negativos da experiência brasileira na administração, planejamento, apoio e fomento à MPE; avaliação jurídico-institucional, relatando as iniciativas governamentais e o processo de discussão sobre a legislação mineral do Brasil, ainda em andamento; estudo de caso em cinco regiões com intensa atuação da MPE, detalhando as condições sociais e culturais dos trabalhadores, as formas de organização do trabalho e de representatividade patronal e sindical, influência sobre a economia local, conflitos em relação ao uso do território e questões ambientais. Ainda, são relatados e analisados os inventários de substâncias minerais metálicas, de substâncias não metálicas e de diamante e demais gemas (Relatórios 4, 5 e 6), abordando temas técnicos referentes às formas de condução da lavra e do beneficiamento e a saúde e segurança dos trabalhadores da MPE. Ainda, este relatório inclui uma descrição das características da construção e organização de um banco de dados para registro, armazenamento e organização de todas as informações coletadas no decorrer do Projeto (Relatório 7). Este Diagnóstico da MPE, não envolve, de acordo com o seu TdR, a mineração informal. Entretanto, constatou-se que a informalidade, e até a ilegalidade, de alguns segmentos da mineração é expressiva, e que são necessárias ações que permitam solucionar os problemas advindos deste cenário. A análise baseada apenas em dados oficiais não é suficiente para uma caracterização realista da MPE no Brasil, pois as estatísticas oficiais disponíveis estão incompletas, parcialmente desatualizadas e dispersas em diferentes instituições do cenário administrativo brasileiro, além de abrangerem apenas a porção formalizada desse setor, no qual, como foi dito, a informalidade está presente. No contexto da concepção do Projeto foi feita uma pesquisa de campo que incluiu visitas técnicas a uma amostra significativa das operações de MPE (446 minas) nos segmentos de minerais metálicos, não metálicos, diamante e demais gemas, e um estudo antropológico, com 354 entrevistas, abrangendo cinco contextos diferentes e representativos do grupo de substâncias analisadas, a saber: i) substâncias metálicas: ouro (região do Tapajós, no Pará, e Reserva Garimpeira de Vale do Peixoto, em Mato Grosso); ii) substâncias não metálicas: argila (Polo Cerâmico de Santa Gertrudes, em São Paulo) e agregados minerais para a construção civil - areia (Região Metropolitana de Recife, em Pernambuco); e iii) gemas (região de Teófilo Otoni e vales do Jequitinhonha e do Mucuri, nordeste de Minas Gerais). Este relatório é baseado, portanto, na análise de dados provenientes de bancos de dados e documentos oficiais e bibliografia acadêmicas (fontes detalhadas no Relatório 1), acrescidos de dados primários obtidos em entrevistas com atores do setor e visitas de campo. O cenário jurídico-institucional e o desempenho das instituições com competência para atuar junto à MPE são descritos e avaliados no Relatório 2. Nesse contexto, foram avaliadas quanto aos seus objetivos e resultados as políticas e ações do MME para o setor mineral, geradas e desenvolvidas pela Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral (SGM), pela Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) e pela Agência Nacional de Mineração (ANM), incluindo-se aí os objetivos, programas e inciativas dos Planos Plurianuais (PPA), dentre outras ações. A análise das políticas públicas voltadas para a MPE, implementadas até o momento, mostrou que elas não conseguiram resolver os sérios problemas do segmento. A revisão de propostas, estratégias e resultados dos planos, projetos e ações revelou que a falta de integração entre os diferentes órgãos responsáveis pela geologia e mineração, constitui o principal obstáculo para a continuidade das ações. Programas importantes como o Plano Nacional de Extensionismo Mineral (PNEM), proposto e lançado pelo MME em 2008 com apoio da SGM, do DNPM e da CPRM, não conseguiram garantir a continuidade do fomento à MPE, por conta de dificuldades de coordenação e cooperação entre os agentes federais, estaduais e municipais. Da mesma forma, o Programa Nacional de Formalização (PRONAFOR) não teve continuidade em função da difícil articulação entre os órgãos governamentais responsáveis pelo estabelecimento da política pública e as entidades que garantem recursos financeiros e humanos para a sua execução. A dificuldade de articulação também afetou as iniciativas encaminhadas por outros ministérios, como a Rede de Arranjos Produtivos Minerais (Rede APL Mineral), que envolveu o MME e o Ministério da Ciência Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC). As Medidas Provisórias (MPs) nos 789, 790 e 791, publicadas em 26 de julho de 2017, aportaram um conjunto de mudanças legais que provocaram profundas alterações nos direitos minerários para a MPE. No Relatório 2 se discute de forma mais detalhada o significado dessas MPs para a MPE. A MP 790/2017 não foi aprovada no Congresso Nacional. As MPs nos 789 e 791/2017 foram aprovadas no Congresso Nacional e sancionadas pela Presidência da República. A MP n° 791 tornou-se a Lei n° 13.575/2017, que extingue o DNPM e cria a ANM, agência reguladora sujeita ao regime autárquico especial, como responsável pela normatização, fiscalização e resolução de conflitos do aproveitamento dos recursos minerais no País. A MP nº 789, referente à CFEM, foi aprovada como Lei n° 13.540/2017. Ainda em relação à legislação mineral, o Decreto 9.406 foi assinado 12 de junho de 2018 para atualizar o Código Mineral atual em relação a temas da relevância social e econômica da mineração, regulamentação da pesquisa mineral e de fechamento de mina, entre outros. De uma forma geral, foi possível constatar que existe uma grande variação nas formas de organização da MPE no Brasil e que o seu papel, em cada localidade, difere em termos sociais, culturais e econômicos. Constatou-se, também, que o grau de inserção no sistema econômico, no sistema jurídico, e nas relações capital-trabalho, presentes ao longo do processo de extração, é diferente para as diferentes substâncias minerais estudadas. A despeito dessa diversidade, as pessoas envolvidas na atividade compartilham várias características sociais e culturais comuns (Relatório 3). A maneira como a MPE contribui para o desenvolvimento local, de acordo com as análises feitas, depende dos fatores que definem o contexto da sua atuação como forma alternativa de geração de emprego e renda. Em regiões onde a MPE se constitui como principal atividade econômica, o fluxo contínuo de pessoas em busca de emprego assegura a disponibilidade de mão de obra para as minas. Por outro lado, a oferta garantida de mão de obra, sem qualificação, pode constituir um fator de adiamento à introdução de novas tecnologias no segmento. Investimentos em tecnologias e na qualificação da mão de obra se apresentam como um desafio para a MPE. A Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) observa que um investimento de nível compatível com a vida provável de uma mina requer recursos consideráveis, devendo incluir também os custos do gerenciamento ambiental e da recuperação das áreas mineradas. Quanto aos impactos ambientais decorrentes das atividades da MPE, estes têm origem na forma da organização do processo extrativo, sem planejamento de lavra, um quadro que se agrava devido à atuação ineficiente dos órgãos de controle ambiental. Tais impactos manifestam-se, principalmente, pelo uso inadequado de substâncias utilizadas nos seus processos como o uso de mercúrio, no caso do ouro, da produção de rejeitos, da poluição atmosférica, da supressão e alteração de vegetação, do assoreamento e alteração dos rios, do comprometimento da qualidade da água, entre outros. Outros problemas surgem após o término da operação de lavra, devido ao abandono da área minerada, sem a sua adequada recuperação. A informalidade e as complexas relações entre os atores envolvidos na extração (dono da outorga mineral, dono/posseiro da terra, dono de maquinário, atravessadores, etc.) dificultam a imposição de uma recuperação da área degradada. Na extração de ouro, a possibilidade de acessar depósitos subaquáticos fez com que os impactos ambientais, até então pontuais e situados em áreas remotas, se ampliassem para as bacias hidrográficas. Nesse caso, os impactos ambientais mais presentes são a modificação dos cursos de água e de suas características físicas, a destruição da flora e fauna aquática e a poluição dos rios com insumos da mineração, como óleo diesel, graxas, detergentes e, sobretudo, com mercúrio. As Organizações Estaduais de Meio Ambiente (OEMAS) não seguem um padrão único para definir quais atividades de mineração enquadram-se na categoria de geradoras de impacto ambiental local. Dezoito estados aprovaram legislações que permitem o licenciamento ambiental da extração mineral pelos municípios e oito estados não possuem legislações específicas para os municípios. A Norma Regulamentadora n° 22, do Ministério do Trabalho inclui os trabalhadores da Permissão de Lavra Garimpeira e de outros regimes da MPE em geral. Os resultados do Diagnóstico realizado mostram que as condições reais de trabalho e de segurança estão distantes do que é determinado pela lei. Por exemplo, foi constatado que pouco mais da metade das minas visitadas (57% de 446) usam pelo menos algum Equipamento de Proteção Individual (EPI). É notório que existem diferenças nos padrões de aderência às normas pelos atores da MPE. As observações feitas durante os trabalhos de campo permitem atribuir essas diferenças à atuação do Ministério Público do Trabalho, ao compromisso dos responsáveis pela operação/mina e aos processos extrativos específicos de cada substância mineral. Em relação ao uso e ocupação do território, considerando que a atividade minerária necessariamente só pode se estabelecer nos locais com jazimentos minerais que tenham economicidade para serem aproveitados, é esperado o conflito com outras formas de uso do território. No entanto, as decisões sobre o uso do território se deslocam cada vez mais da esfera do empreendedor para a esfera pública, cujos mecanismos de decisão não obedecem, necessariamente, uma lógica econômica. Um exemplo é a região do Tapajós, onde a mineração de ouro, que por seis décadas foi a força motriz da ocupação e da economia regional, vem sendo preterida diante de uma série de outros usos do território que atendem outros interesses econômicos, sociais e culturais, como a geração de energia, a demarcação de terras indígenas, de territórios quilombolas, e a criação de unidades de conservação. Os conflitos que envolvem a mineração em Unidades de Conservação (UC) advêm da impossibilidade legal de sua existência em várias dessas unidades e do fato do potencial mineral não ser considerado, em muitos casos, como fator determinante para a delimitação da área a ser preservada. Em regiões onde a mineração representa a principal fonte de emprego e renda, o impedimento da extração é interpretado pelos mineradores e entidades relacionadas ao setor mineral como uma ameaça ao desenvolvimento econômico. Os conflitos de uso territorial na mineração, sobretudo de minerais para uso imediato na construção civil, e outras formas de uso do território em áreas urbanas ou vizinhas a aglomerações humanas, resultam da ausência da atividade no ordenamento territorial dos municípios, com destaque para os planos diretores municipais. A inclusão da mineração no planejamento territorial ainda é exceção nos municípios brasileiros. Como já se mencionou, a despeito de não integrarem o TdR do Projeto, foi impossível não constatar a presença de operações informais. A informalidade que permeia o setor resulta, em geral, de decisões conscientes tomadas pelos mineradores. Diante do descrédito de muitas ações do governo e do emaranhado burocrático do processo de concessão minerária e do licenciamento ambiental, eles optam por não atender ou atender parcialmente às exigências da formalização, as quais não demonstram propiciar resultados benéficos. Assim, veem-se reduzidas as chances de que os atores do setor optem pela formalização de forma espontânea, sem as pressões da penalização. Ao final deste Relatório e com base nos resultados do Diagnóstico, são apresentadas conclusões e recomendações para uma política direcionada à promoção de melhorias no setor da MPE. Entre outras, são abordadas medidas que poderiam levar a um volume maior de formalizações e assim quebrar o ciclo de continuidade da informalidade. Com isso, a MPE pode tornar-se um setor responsável, sustentável em termos ambientais, econômicos e sociais. É preciso orientar os atores do universo MPE sobre as possibilidades de otimização da lavra, sobre as questões relativas à proteção ambiental, bem como sobre seus direitos e deveres decorrentes de regulamentações. Sair do ciclo de continuidade da informalidade deve fazer parte da estratégia nacional. Ademais, várias recomendações e sugestões do Projeto META MPE são formuladas no âmbito institucional, social-ambiental e técnico, com o objetivo de aprimoramento do setor da MPE. Para alcançar esta meta, é necessário o envolvimento de todos os stakeholders, em um processo participativo. Nesse sentido, propõe-se a criação de um grupo de trabalho do MME, sob a coordenação da SGM, para a organização e discussão do Plano Nacional da MPE. Propõe-se, ainda, que sejam discutidas políticas públicas para a MPE, tais como a revisão do Plano Nacional de Mineração 2030 e a discussão e definição do PPA 2020. Uma política de regras claras, com procedimentos transparentes quanto ao seu cumprimento, somente será possível se todo o setor público governamental (municípios, estados e União) tiver claros os ganhos que podem resultar destas mudanças. Colocar em prática essa política proativa requer mais do que uma mudança na percepção da importância da MPE. São necessárias medidas adicionais de apoio, como a qualificação do corpo técnico responsável pela implementação e pela fiscalização das políticas e o uso de novas tecnologias que tornem a fiscalização regular e de baixo custo. A implementação de um arcabouço legal e administrativo mais adequado para a formalização e potencialização das atividades da MPE devem levar em conta os instrumentos e processos já existentes nas administrações federal, estaduais e municipais, que contem com ampla aceitação, tanto nas esferas do poder público quanto entre os mineradores. O fomento às potencialidades da MPE é uma tarefa que não pode ser atribuída a um único órgão da administração pública. A complexidade da tarefa demanda intervenções caracterizadas pela cooperação entre agentes públicos e privados