Aguilar Villanueva sitúa como campo central de sus indagaciones y reflexiones el de la Administración Pública moderna, cuya problemática y universo de sentido es la gobernación, es decir "la (re)construcción de la capacidad de gobernar del gobierno y la fundación de los modos apropiados de gobernar en las condiciones sociales actuales de escasez, adversidad e incertidumbre".Departamento de Sociologí

Acosta Silva, Adrián

Cuestiones de sociología

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El Servicio de Difusión de la Creación Intelectual

El Leviathán postburocrático: una 
lectura de Gobernanza y gestión pública
de Luis. F. Aguilar Villanueva1
Adrián Acosta Silva2
 Si hay algo que debemos reconocer al Dr. Luis F. Aguilar es su consistencia 
y enorme vitalidad intelectual, académica y profesional. En estos tres ámbitos, 
el autor del libro que ahora comentamos ha destacado con todos los mereci-
mientos en el campo de las ciencias sociales en México y en América Latina. 
Desde sus dos volúmenes clásicos de Weber: la idea de ciencia social, hasta 
sus cuatro magníficos estudios introductorios a la monumental, Antología de 
Políticas Públicas, pasando por sus numerosas intervenciones en revistas y pe-
riódicos nacionales e internacionales, en aulas universitarias y en cátedras de 
postgrado, Don Luis se ha destacado por su rigor analítico, su escrupulosidad 
teórica y su meticulosidad técnico-metodológica, atributos infrecuentes entre 
los que se dedican a analizar los temas de ciencia social, administración pública 
o de la ciencia o filosofía política. 
Espero no simplificar demasiado su trayectoria intelectual al afirmar que el 
Dr. Aguilar Villanueva ha transitado desde la filosofía política al análisis de la 
acción del gobierno, y de ahí hacia la elaboración de propuestas de interven-
ción organizacional, es decir, del weberólogo brillante al contundente analista 
de políticas y de ahí al experto en governance y nueva gestión pública. Es un 
movimiento complejo que va del estudio de los principios y paradigmas clásicos 
de la acción política, la burocracia y la democracia, al experto en los problemas 
de la gestión, la gobernación tradicional y la nueva gobernanza de las sociedades 
complejas. Y en algún momento, estoy seguro que el Dr. Aguilar nos revelará 
–seguramente en su autobiografía–, las razones y motivaciones de esa aventura 
intelectual y profesional, aunque en buena parte de sus textos ofrece siempre 
1  Con algunas modificaciones menores, éste es el texto leído en la presentación del libro Go-
bernanza y gestión pública (FCE, México, 2006, p. 500), de Luis F. Aguilar Villanueva. Feria 
Internacional del Libro, 27 de noviembre de 2006, Guadalajara, México.
2  Profesor investigador de la Universidad de Guadalajara, México. Miembro del Sistema Nacional 
de Investigadores. Actualmente, es Jefe del Departamento de Políticas Públicas del CUCEA.
Cuestiones de Sociología, Nº 4, 2008, pp. 319-324.
El Leviatha´n postburocra´tico : Una lectura de Gobernanza y gestio´n pu´blica, de Luis F. Aguilar Villanueva
ACOSTA SILVA Adria´n
Cuestiones de Sociolog´ıa, 2007 (4). ISSN 2346-8904.
http://www.cuestionessociologia.fahce.unlp.edu.ar
Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacio´n
Departamento de Sociolog´ıa
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elementos para reconstruir esa interesante trayectoria vital. Su experiencia 
como asesor y consultor, como funcionario público y su trayectoria docente, 
su claridad y ordenamiento expositivo, explican también el tono de este libro, 
su capacidad en el tratamiento de conceptos pesados para transformarlos y 
utilizarlos como ágiles herramientas de soporte de sus argumentos. 
“Al comienzo del siglo –escribe Aguilar en el primer párrafo de su Introduc-
ción– la administración pública se encuentra a la mitad de un largo y sinuoso 
camino, con unos tramos en reparación y otros en construcción. No han conclui-
do todavía los trabajos de reforma institucional y administrativa para restaurar 
el desempeño eficaz del gobierno después de su desplome fiscal y político en 
las décadas finales del siglo XX y han debido ya emprenderse los trabajos de 
innovación institucional y gerencial que los gobiernos requieren para poder 
dar respuesta a las condiciones contemporáneas de la vida asociada, que se 
distinguen por la creciente diferenciación de la sociedad, la mayor autonomía 
de personas y sectores, la expansión de la economía global, la conectividad 
informática, la formación de regiones políticas y económicas, el terror y la per-
sistencia de la pobreza y desigualdad en muchos países” (p. 11).
En estas líneas se sintetiza en mucho la justificación del libro y su perspectiva 
intelectual y emocional. Á partir de la célebre metáfora beatle –la referencia a 
The Long and Widing Road, siempre agradecible por supuesto–, se anuncian las 
preocupaciones capitales que animan la escritura del texto, y revelan las moti-
vaciones intelectuales, éticas y políticas del Dr. Aguilar. El libro se divide en 4 
grandes apartados: “Gobernanza”, “Nueva Gestión Pública”, “Gestión Estratégi-
ca”, y “Gestión de calidad”, con un par de “Anexos” técnica y metodológicamente 
útiles para los interesados en desarrollar enfoques como se expone este libro ( 
“Gestión estratégica en el sector privado”, y “Gestión de calidad”). 
Luego de sintetizar desde las primeras páginas el origen y la trayectoria de 
este libro, Aguilar Villanueva sitúa como campo central de sus indagaciones 
y reflexiones el de la Administración Pública moderna, cuya problemática y 
universo de sentido es la gobernación, es decir “la (re)construcción de la ca-
pacidad de gobernar del gobierno y la fundación de los modos apropiados de 
gobernar en las condiciones sociales actuales de escasez, adversidad e incerti-
dumbre” (p. 13). A partir de ahí (aunque no sólo de ahí), la argumentación del 
Dr. Aguilar descansa, a mi juicio, en cuatros aspectos fundamentales: A) en el 
análisis de la capacidad de administrar públicamente con eficacia y eficiencia 
en un contexto de exigencias democratizadoras pero también de calidad de la 
gestión pública; b) el origen y significado del movimiento denominado “Nueve 
gerencia pública” (NGP), y sus relaciones con el análisis de las políticas y la re-
forma del Estado en la fase postburocrática; c) la importancia del pensamiento 
y la acción estratégica gubernamental en el contexto de la gobernanza; y d) las 
Cuestiones de Sociolog´ıa, 2007 (4). ISSN 2346-8904.
potencialidades conceptuales e instrumentales del enfoque de la NGP para el 
desempeño institucional y la coordinación de políticas. 
A) La capacidad de administrar lo complejo: la gobernanza 
En el primer capítulo del libro, el autor aborda los perfiles de la gobernación/
gobernanza en los últimos años, forjados en un contexto actual y tendencial 
de “democracia pluralista y competitiva, de gobierno de leyes, con exigencias 
irrenunciables de estado fiscal riguroso y finanzas públicas ordenadas, frente a 
sectores diferenciados e independientes, frecuentemente capaces de autorregu-
lación y hasta autosuficientes en varios campos de su vida personal y asociada” 
(p.36). A partir de esta intencionalidad, se construye en este capítulo un análisis 
puntual de la relación entre las palabras y las cosas que dio origen a conceptos 
como el de “gobernabilidad” de la democracia en los años setenta, y que luego 
dieron paso a la “invención” de una diferenciación conceptual importante con 
el término de gobernanza (governance). Y argumentará, y demostrará, cómo 
este último concepto integra y rebasa la antigua problemática de la (in)gober-
nabilidad, al colocar en el centro los problemas de la gestión y administración 
pública y no sólo del gobierno o del régimen político en general. 
A partir de ahí, se construye un proceso de argumentación que distingue la 
tendencia dual de la administración pública moderna: su “naturaleza pública” 
y la “capacidad administrativa”. Ambas están en el origen de la preocupación 
por el tema de la calidad de la administración pública (distinto al énfasis en la 
cantidad o en el tamaño que domina las visiones tradicionales), que tiene que 
ver con lo que el autor denomina las “dos ces”: “calidad institucional” y “calidad 
gerencial”. Este lenguaje tiene su origen en el sector privado, pero luego pasa a 
formar parte del lenguaje público-gubernamental, debido, entre otros factores, 
a la incorporación del enfoque de la gobernanza como marco de significación 
de la acción pública. 
“Gobernanza es un concepto bifronte. Por un lado, mira hacia el pasado 
oscuro de los gobiernos de la crisis y otras formas arcaicas de dirección social 
(caudillismo, patrimonialismo, intervencionismo), y marca su deslinde con 
esos modos gubernativos desastrosos. Por otro lado, mira hacia el futuro perfil 
de la sociedad, cuyo funcionamiento es modelado por la presencia de nuevos 
sujetos colectivos, más independientes e interdependientes en su actividades, 
e indica entonces el nuevo modo de gobernar que se ha ido configurando 
obligadamente en ese nuevo contexto social” (80). En este contexto, se sugiere 
que la coordinación por redes, más que la dirección por individuos o agencias, 
constituye el corazón del concepto de (nueva) gobernanza. Una coordinación 
descentralizada, con actores múltiples, con responsabilidades, costos, beneficios 
y riesgos compartidos. Ante el fracaso o la insuficiencia de la gobernación o el 
Cuestiones de Sociolog´ıa, 2007 (4). ISSN 2346-8904.
gobierno en solitario, hemos asistido a una (nueva) gobernación en colectivo, 
donde el estado, sus instituciones y agencias, deben interactuar con grupos de 
ciudadanos organizados, con franjas de privados interesados en temas especí-
ficos de la agenda pública.
B) La nueva gerencia pública.
Para el autor, la nueva gerencia pública –como concepto y movimiento teó-
rico y técnico– significa el reconocimiento de las insuficiencias que la reforma 
de la administración pública que surgió como respuesta a la crisis fiscal del 
estado de los años setenta y ochenta, concentradas fundamentalmente en la 
reducción de sus aparatos y capacidades. La NGP se concentró no en el pro-
blema del tamaño o en la cantidad de recursos y acciones del gobierno, sino 
en el de las cualidades de los problemas de la acción pública, determinando la 
necesidad de definir “las dimensiones institucionales y políticas de la acción 
gubernativa” (p. 145).
La reforma de la gestión pública significa “el cambio de las normas, las es-
tructuras organizacionales y los patrones directivos y operativos del gobierno, 
que por sus propósitos, modos o resultados reorienta hacia formas postburocrá-
ticas de organización dirección y operación, con el fin de elevar la eficiencia, la 
calidad y la responsabilidad de la acción pública” (p. 146).
Luego de hacer una revisión detallada del origen del movimiento de re-
forma administrativa que desarrolló cierta línea angloamericana hacia una 
reconceptualización de la teoría y la práctica de la gestión pública tradicional 
(lo que ocurrió desde finales de los 70 hasta entrados los años 80), en el texto 
se analizan varios momentos clave de la evolución del concepto y su adopción 
en varios de los países en desarrollo. Así, desde lo que denomina el “Consenso 
OCDE” (1995), en que se enfatizan los temas de desempeño y descentraliza-
ción, hasta el Consenso de Santa Cruz (2003), en que se destaca el tema de la 
generación de consensos políticos y sociales en torno al nuevo paradigma de 
gestión pública. En esta parte hay, me parece, un material imprescindible para 
entender la trascendencia del movimiento de la nueva gerencia pública, de sus 
determinaciones contextuales y de sus impulsos intelectuales y políticos, pero 
también se encuentran elementos valiosos para comprender la forma en que 
una comunidad de políticas configura una orientación de políticas públicas, 
con impactos internacionales, regionales y locales. 
C) La coordinación estratégica y la gobernanza.
Los problemas de coordinación y de cooperación que implican las tareas de 
gobierno han sido desde siempre intrínsecamente conflictivos. En la Antígona 
Cuestiones de Sociolog´ıa, 2007 (4). ISSN 2346-8904.
de Sófocles (una de sus Siete Tragedias Griegas), por ejemplo, hay un diálogo 
entre Creonte y Hemón en torno a las dificultades de gobernar la polis, en la 
que Hemón recrimina a Creonte: “Sólo en un desierto podrás gobernar per-
fectamente en solitario”.3 Esta frase, me parece, ilumina muy bien los dilemas 
que tanto los gobernantes antiguos como los modernos tienen para conducir y 
coordinar las acciones de sociedades conflictivas y complejas. Esas legendarias 
dificultades para gobernar son el punto de partida para el desarrollo de una 
argumentación sólida sobre la necesidad de pasar de formas tradicionales de 
gobierno basadas en la planificación y el control, hacia formas estratégicas de 
conducción y dirección gubernamental. 
“Gobernar –escribe Aguilar– comienza a dejar de ser equivalente a previsión, 
mando y control universal, a decisiones en las alturas, a controles verticales, y 
comienza también a admitir la necesidad y dificultad de formular propósitos 
claros de utilidad para su comunidad y a descubrir la conveniencia de construir 
avocaciones con actores sociales relevantes, ‘alianzas estratégicas’, para poder 
realizar las actividades de conducción que antes realizaban sin opugnaciones” 
(p. 241). 
En esas circunstancias, la gobernanza es un concepto asociado a la coordi-
nación estratégica (concepto descentralizado de la dirección social, señala Agui-
lar), y esos supone un esfuerzo por determinar actores y redes de coordinación 
sociopolítica, que permitan la formulación de nuevos arreglos institucionales 
que favorezcan la corresponsabilidad, la eficiencia y el impacto de las acciones 
públicas. 
D) La NGP, el desempeño institucional y la implementación de 
políticas.
El cuarto elemento que me parece se destaca en este libro es la vinculación 
entre los componentes de la Nueva Gestión Pública, el desempeño de las insti-
tuciones y la implementación de las políticas. Al colocar el acento en el tema de 
la calidad de la gestión y en el razonamiento estratégico de las organizaciones 
gubernamentales (típicos de la NGP), se señala su poder de transformación en 
los perfiles del desempeño institucional, es decir, en adecuación de las reglas 
y normas de funcionamiento de las agencias gubernamentales y sus variadas 
formas organizativas, con relación a las demandas ciudadanas que en primera y 
última instancia determinan el quehacer gubernamental. Si la gobernanza es el 
modo preferente y tendencialmente dominante de coordinación entre gobierno 
y sociedad en un contexto democrático, es lógico entonces suponer que tanto 
3  Citado por Bernard Crick, en En defensa de la política, (Tusquets, 2001, España), p. 21-22.
Cuestiones de Sociolog´ıa, 2007 (4). ISSN 2346-8904.
el diseño como la implementación de las políticas públicas tendrán en la NGP 
un nuevo marco de oportunidades y restricciones para verificar su consistencia 
técnica y su factibilidad política. 
Ello implica colocar el énfasis en la manera en que los gobiernos nacionales 
y subnacionales construyen capacidades institucionales específicas para el de-
sarrollo de nuevas formas de gestión de los problemas públicos, que van desde 
la definición de las agendas hasta la tramitación de los recursos, la organización 
e implementación de las acciones, y la evaluación de los resultados. Una “ges-
tión de calidad” de esos procesos es el argumento central del razonamiento, 
pero, en un contexto en que se vive “el imperialismo conceptual y profesional 
de la calidad… se exige asimilar la gestión de la calidad con corrección y con-
vencimiento y no incorporarla a la práctica administrativa por imposición o 
por precipitación de moda. “La calidad administrativa impuesta” –advierte el 
autor– “es un contrasentido” (319).
 ********
Gobernanza y Gestión Pública constituye un esfuerzo intelectual y académico 
por dotar de contenido teórico y práctico la discusión indudablemente actual 
sobre los problemas de la gestión gubernamental en contextos de reestructura-
ción política, económica y social. Para quienes desean profundizar y conocer la 
discusión estrictamente teórica sobre los fundamentos, paradigmas y enfoques 
que sustenta el concepto de gobernanza y sus implicaciones en el movimiento 
del New Public Management, en un contexto de tendencias democratizadoras 
pero también de riesgos involutivos, el texto de Aguilar Villanueva será de una 
enorme utilidad para orientar y ubicar buena parte de la literatura disponible al 
respecto. Para aquellos que, por el contrario, se interesan más por los aspectos 
prácticos, instrumentales, de las nuevas formas de gestión pública, el mismo 
texto proporciona claves, orientaciones y formas para diseñar estrategias y pro-
yectos para la transformación institucional. En todos los casos, la obra se cons-
tituirá, seguramente, no sólo como un referente ineludible para los estudiosos 
de los problemas de la administración pública mexicana o latinoamericana, 
sino también un texto de consulta obligada para los estudiantes universitarios 
de las disciplinas de ciencia política, administración, o economía. Este texto 
confirma a su autor como un referente obligado para entender una parte re-
levante de los problemas de la gobernabilidad y la gobernanza en el contexto 
mexicano, particularmente los que habitan esa zona de claroscuros dominada 
por las relaciones siempre complejas, siempre inestables, entre el gobierno, los 
ciudadanos y la democracia. 
Cuestiones de Sociolog´ıa, 2007 (4). ISSN 2346-8904.


El Leviathán postburocrático: una lectura de <i>Gobernanza y gestión pública</i>, de Luis F. Aguilar Villanueva

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El Leviathán postburocrático: una lectura de <i>Gobernanza y gestión pública</i>, de Luis F. Aguilar Villanueva

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