Analiza el cumplimiento de la garantía normativa en la producción legislativa de la Asamblea Nacional en 2010. Aborda los aspectos generales del desarrollo legislativo, dando énfasis al análisis de las reformas penales y a la ley de participación; analiza otros actos normativos relevantes para los derechos humanos en materia de legislación, señalándose la importancia de que los jueces corrijan los defectos legislativos y de que las personas puedan impugnarlos o inobservar las leyes inconstitucionales

Benavides Llerena, Gina Morela

Ávila Santamaría, Ramiro Fernando

Repositorio UASB-DIGITAL

Las normas jurídicas no deben ser un impedimento u obstáculo para la re-alización de derechos fundamentales, sino más bien una de las formas de promoversu respeto y ejercicio. La Constitución de la República del Ecuador concibe al desa-rrollo normativo como una garantía de los derechos y determina un amplio campopara su ejercicio cuando señala “todo órgano con potestad normativa debe adecuarformal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstosen la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos”.1De esta forma, el desarrollo normativo –con distintos alcances– lo hacentodas las funciones del Estado. Este desarrollo es cotidiano, permanente y com-plejo. El seguimiento de toda la producción normativa es casi imposible realizary por ello nos restringiremos a las normas de carácter general expedidas por laAsamblea Nacional. Para ello, se analizan: 1. aspectos generales del desarrollo par-lamentario; 2. la iniciativa legislativa; 3. comentarios generales. El análisis es des-criptivo, no aborda las causas, ni explica las motivaciones políticas, y hace un abor-daje crítico desde los derechos fundamentales. Su principal fuente es la informa-ción proporcionada y generada por la Asamblea Nacional del Ecuador.21. La Asamblea Nacional, en el período entre enero y diciembre de 2011, ex-pidió 16 leyes; lo que significa un promedio de 1,6 leyes por mes. Si se toma en cuentaque entre enero de 2009 y diciembre de 2011 la Asamblea Nacional aprobó 69 nor-mas, la producción de 2011 apenas representa el 23,18%. Además, si dividimos elEl desarrollo normativocomo garantía de derechos. Balance 2011Ramiro Ávila Santamaría y Gina Benavides LlerenaNota del compilador: El presente estudio fue financiado por el Fondo de Investigaciones de la Uni -versidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador.50 Programa Andino de Derechos Humanos, compiladornúmero de leyes aprobadas por el número de asambleístas, resulta que cada asam-bleísta elaboró un 0,1% de leyes en un año.En cuanto a la extensión y la profundidad de las normas, estas varían con-siderablemente, lo que debe ser tomado en cuenta para dimensionar la labor le-gislativa. De las 16 leyes, 4 son derogatorias, 5 son reformas de leyes y 7 son leyesnuevas (5 orgánicas y 1 ordinaria). Las leyes derogatorias tienen 2 artículos cadauna, en total son 8 artículos, y las leyes nuevas, en promedio, tienen 95 artículos.En general, la producción legislativa puede considerarse baja.De las 16 leyes, todas tienen relación con los derechos. Si apreciamos losderechos regulados en función de la clasificación constitucional, constatamos que6 se relacionan con el derecho al buen vivir (37,50%); 5 con los derechos de pro-tección (31,25%); 4 con el derecho a la libertad (25%); 1 con el derecho a la par-ticipación (6,25%). Si enumeramos los derechos regulados son apenas 11 (salud,educación, seguridad social, libertad de empresa, producción, propiedad, debidoproceso, revocatoria de mandato, consulta popular, seguridad jurídica y vida) delos muchos derechos reconocidos en la Constitución de Montecristi. (ver artículo“Balance de la situación de derechos humanos 2011”, gráfico 6).Estas categorizaciones de las leyes por derechos no significan, necesariamente,que la Asamblea Nacional se inspiró en los derechos –como debería suceder en unEstado de derechos– para elaborar la legislación ni tampoco que sean consistentescon el contenido de los mismos establecidos en la Constitución y en los instrumen-tos internacionales de derechos humanos. En algunas leyes, como es el caso de la leyrelacionada con la educación intercultural, efectivamente, se desarrolla el derecho ala educación; pero pueden existir normas, dentro de este cuerpo normativo, que pue-dan ser cuestionadas constitucionalmente; como por ejemplo, la obligación que tie-nen los estudiantes de “fundamentar debidamente” sus opiniones (art. 8, lit. g de laley), que sugiere que no existe el derecho a la opinión si no está fundamentada.2. La iniciativa legislativa puede ser un indicador de la democracia parti-cipativa, en el sentido de mostrar si existe pluralidad en las propuestas sometidasal parlamento o si existe una tendencia dominante, que sería el reflejo típico deun sistema presidencialista fuerte. Efectivamente, de las 16 leyes aprobadas, 8 fueron tratadas por iniciativapresidencial (50%), 6 por iniciativas del legislativo y 2 por iniciativas mixtas (eje-cutivo, legislativo y ciudadanía) (ver artículo “Balance de la situación de derechoshumanos 2011”, gráfico 5). De las normas que tuvieron iniciativa legislativa, 6 tu-vieron relación directa con el Movimiento País (37,5%). Si sumamos las iniciati-vas del ejecutivo con las del bloque gobiernista, tenemos que 87,5% de las leyes apro-badas tienen relación con las propuestas gubernamentales. Esto nos puede indicartres hipótesis: la una, que solo el gobierno está impulsando el desarrollo norma-Informe sobre derechos humanos, Ecuador 2011 51tivo; la otra, que las iniciativas no gubernamentales no tienen posibilidad de ser de-sarrolladas; finalmente, que la oposición no tiene iniciativa para contribuir al de-sarrollo normativo del país. Apenas dos leyes de las aprobadas no tienen relacióncon la bancada legislativa afín al gobierno (una de ellas fue de una asambleísta exmiembro de Alianza País). Un hecho que llama la atención es la baja iniciativa dela ciudadanía; entre 2009 y 2011, este sector ha presentado apenas 3 proyectos deley, y tan solo uno de ellos fue aprobado en 2011, pese a que fue presentado en 2009.En cuanto al género en las leyes aprobadas, apenas 3 mujeres son propo-nentes (19%) y el resto son hombres (81%); 40 de los proyectos presentados en elaño, corresponden a mujeres (28,37%), pero de ellos apenas 4 (10%) fueron apro-bados por la Asamblea; una mujer es la asambleísta con el mayor número de pro-puestas formuladas en 2011, sin embargo, tan solo 1 de sus 7 proyectos fue apro-bado, lo que nos da un indicio de que la Asamblea es un espacio patriarcal.En relación a derechos humanos, de las 141 propuestas, aproximadamente35 (24,82%) tienen implicaciones en esta área; sin embargo, aunque en su mayo-ría fueron calificadas, no avanzaron en el trámite.Por otro lado, la iniciativa normativa permite valorar el trabajo efectivode la Asamblea. En el año 2011, se presentaron 141 proyectos de ley, de los cuales85 (60,27%) fueron calificados por el Consejo de Administración Legislativa (CAL);29 (20,57%) no calificaron, y 27 (19,15%) permanecieron sin calificación. Lo queda cuenta de que casi el 40% de la iniciativa legislativa es de baja calidad e im-productiva. Además, si se toma en cuenta que para el proceso de aprobación de2011 se retomaron 20 proyectos presentados en años anteriores (12 de 2009 y 8de 2010), se determina que la Asamblea en 2011 cubrió apenas 10,5% de la ini-ciativa calificada del año (85) y 15,23% de la iniciativa acumulada (105).Un hecho preocupante es que los 141 proyectos presentados en 2011 co-rresponden a la iniciativa de 61 de los 124 asambleístas en funciones; lo que evi-dencia que 63 asambleístas, es decir más de la mitad de los miembros de la AsambleaNacional, no presentaron ni siquiera un proyecto en el año.3. La producción normativa de 2011, si se toma en cuenta el período 2009-2011, ha disminuido en contenido sustancial. La gran mayoría de la producciónnormativa es derogatoria o reformatoria. Sin embargo, hay algunas pocas leyes enlas que efectivamente hay un esfuerzo enorme de adecuación normativa con lospostulados de la Constitución, como la ley sobre donación y transplante de órga-nos y la ley sobre educación intercultural. Si uno compara el programa legislativo en función de la parte dogmáticade la Constitución, la Asamblea Nacional sin duda alguna está en deuda con elEcuador. Aún están pendiente tres leyes que, según mandato constitucional, de-52 Programa Andino de Derechos Humanos, compiladorbieron haber sido aprobadas después del primer año de expedida la Carta Magna:Ley de Comunicación, Ley de Aguas y Ley de Cultura. En materia de derechos de grupos específicos, preocupa que el único pro-yecto de ley presentado para promover los derechos colectivos del pueblo afrodes-cendiente no fue calificado, pese a que la ONU declaró a 2011 como el año de estegrupo de población; el proyecto presentado para viabilizar el mecanismo nacionalde prevención de la tortura, tampoco fue calificado; la propuesta de igualdad de hom-bres y mujeres, que determina el funcionamiento de la institucionalidad de género,presentada el año pasado, de igual forma, no fue calificada. El proyecto contra el dis-crimen, acoso y violencia política en función del género no avanzó en el trámite. Elproyecto de jubilación de la mujer fue sometido a un amplio debate y no se lo aprobópor inviabilidad económica. De igual forma, aunque se presentaron proyectos parala protección de adultos mayores, niñez y adolescencia, juventud, personas con ca-pacidades especiales o enfermedades peligrosas, no avanzaron en su trámite.Los únicos proyectos sobre derechos de la naturaleza que fueron presen-tados (biodiversidad, protección del manglar, protección del cóndor ecuatoriano)tampoco fueron aprobados. Además, durante este año quedaron pendientes deaprobación: el proyecto de reparación a las víctimas de graves violaciones a los de-rechos humanos y delitos de lesa humanidad incluidos en el informe de la Comisiónde la Verdad, presentado por la DPE; el proyecto de ley de repetición; así como elproyecto de compatibilización y coordinación entre la justicia ordinaria y la jus-ticia indígena, presentados en 2010.Conviene seguir recordando que las garantías normativas son muy im-portantes para los derechos porque pueden facilitar su ejercicio o entorpecerlo, alestablecer mandatos, prohibiciones o permisiones. Sin embargo, estas garantías secomplementan con las de políticas públicas y las jurisdiccionales. Cuando el sis-tema legislativo falla, la competencia constitucional de los jueces tiene que ser ejer-cida para corregir, ampliar o eliminar los defectos legislativos en los casos concretoso, al tratase de la Corte Constitucional, en los casos que deban ser generalizables.Notas1. Constitución de la República del Ecuador, Título III, Garantías Constitucionales, Capítulo pri-mero, Garantías normativas, art. 84. 2. PADH, “Base de Desarrollo Normativo 2009-2011”, Quito, Universidad Andina Simón Bolívar,2011. Esta base de datos se construyó con las siguientes fuentes: Oficio SAN-2011-1246, de 16de diciembre de 2011, suscrito por Andrés Segovia, Secretario General de la Asamblea Nacionaldel Ecuador, en respuesta a petición de información del Programa Andino de Derechos Humanos,y Asamblea Nacional, ‹http://www.asambleanacional.gov.ec /tramite-de-las-leyes.html›.

El desarrollo normativo como garantía de derechos. Balance 2011

http://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/3646/1/DH-Inf-2011-Avila-El%20desarrollo.pdf

El desarrollo normativo como garantía de derechos. Balance 2011

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