Aborda el uso del estado de excepción y su adecuación constitucional y a los estándares de protección de derechos humanos, desde el retorno a la democracia, con particular énfasis en el período del actual gobierno, develando una tendencia a la institucionalización de esta facultad que se ha incorporado a la gestión ordinaria del Estado, pasando de excepción a regla, sin que los mecanismos de control político y jurisdiccional interno ejerzan un control efectivo formal y material de la expedición de estados de excepción. Propone un proceso de adecuación constitucional a nivel normativo, institucional y de políticas públicas

Benavides Llerena, Gina Morela

Repositorio UASB-DIGITAL

En una palabra, la perennizacion y la sofisticación de los regímenes deexcepción, no son sino el anverso y el reverso de una misma moneda. En uno, la excepción es la regla, en el otro, lo ordinario es excepcional.Leandro DespouyLa nueva Constitución presenta avances importantes en materia de dere-chos humanos, y entre ellos, uno que resulta fundamental, por las tensiones quehistóricamente ha generado para su vigencia y garantía, es la regulación del estadode excepción.El marco constitucional vigente recoge los principales estándares de pro-tección de derechos humanos e inscribe los estados de excepción como una po-testad extraordinaria, claramente reglada, que debe ser utilizada con carácter es-trictamente limitado y controlado, y teniendo siempre como eje rector la garan-tía de los derechos.En el Ecuador la posibilidad de adoptar un régimen de excepción ha sidocontemplada, desde los inicios de su vida republicana, pero es a partir del retornoa la democracia, que se evidencia una mayor frecuencia en su uso. Una revisiónde los decretos ejecutivos publicados en el Registro Oficial (RO),1 permite deter-minar que entre agosto de 1979 y diciembre de 2011 se expidieron 316 decretosde declaratoria, reforma, ampliación o modificación de estados de emergencia y/oexcepción, y 21 decretos de terminación.Nota del compilador: La base de datos sobre estados de excepción que sustenta este artículo se cons-truyó con el trabajo voluntario de Claudia Cadena y David Arcentales como ayudante de investigación.La excepción como regla¿garantizalos derechos?Gina Benavides Llerena78 Programa Andino de Derechos Humanos, compiladorAnalizados por períodos de gobierno y tomando en consideración su fre-cuencia numérica, se distingue dos momentos: etapa uno, de baja frecuencia, en-tre 1979 y 1999, con un total de 73 decretos, cuyos mayores picos se registraronen los gobiernos de Febres Cordero (17) y Durán Ballén (14); y etapa dos, de altafrecuencia, entre 2000 y 2011, con un total de 243 decretos a partir del gobiernode Noboa (30), alcanzando su mayor utilización en el gobierno de Correa (131).(Ver Artículo “Balance de la situación de derechos humanos 2011”, gráfico 10).En los últimos 11 años de vida democrática, la utilización de los estadosde excepción prácticamente se ha triplicado respecto de los primeros 21 años deretorno democrático; se ha tornando sistemática en el gobierno de Correa, puesrepresenta el 54% de los sucedidos en estos 11 años. El período de gobierno conmayor utilización de los estados de excepción en la etapa 1, (Febres Cordero: 17),prácticamente se multiplicó por ocho, en relación con el período más alto de laetapa 2 (Correa: 131).En los cinco años de gobierno de Rafael Correa, se expidieron 134 decre-tos ejecutivos (131 declaratorias y 3 terminaciones), de los cuales el 57,3% co-rresponde a los dos primeros años de gobierno, con un promedio mensual de tresdeclaratorias y en los últimos tres años, de uno a dos decretos por mes.Los decretos emitidos utilizaron las figuras de declaratoria (80), renova-ción (42) y terminación (3), previstas por la Constitución, pero han incorporadootras no previstas como: reforma, modificación, ampliación, complementación (9).Durante 2011, se dictaron 19 decretos ejecutivos: 12 de declaratoria, cincode renovación, uno de complementación y uno de terminación. Las razones porlas que se adoptaron fueron: sobre la seguridad de las instalaciones de la AsambleaNacional (7) –por efectos no superados de la insubordinación policial del 30 deseptiembre de 2010–; riesgo de colapso del sistema nacional de salud por la tem-porada invernal (5); necesidad de medidas de mitigación y neutralización de la mi-nería ilegal (2); amenaza inminente de tsunami por el terremoto en Japón (2); in-toxicación por consumo de bebidas alcohólicas adulteradas (1), brote de virus derabia silvestre (1); situación angustiante de la Función Judicial (1). (Ver artículo“Balance de la situación de derechos humanos 2011”, gráfico 11).De estas situaciones, las que se enmarcaron como graves e imprevistas fue-ron las de amenaza inminente de tsunami, intoxicación por consumo de bebidasalcohólicas y las ocasionadas por el virus de rabia silvestre. Las otras, develan pro-blemas estructurales de gestión del Estado, sucesivos en el tiempo, predecibles yprevenibles por el régimen ordinario.Los derechos que se invocaron para declarar el régimen de excepción fue-ron: salud y derechos conexos (sistema de salud pública, intoxicación por consumoInforme sobre derechos humanos, Ecuador 2011 79de bebidas alcohólicas adulteradas y brote de virus de rabia silvestre); seguridadpública, paz, defensa del sistema democrático (instalaciones de la Asamblea Nacio -nal); de la naturaleza, medio ambiente sano, salud y paz, (minería ilegal); seguri-dad humana y protección de vida y patrimonio (amenaza inminente de tsunami);justicia y seguridad jurídica (Función Judicial).Todas las declaratorias de estado de excepción fueron dictadas por elPresidente de la República mediante decreto ejecutivo, respetando el principio delegalidad. Sin embargo, seis de estas declaratorias invocaron la figura de estado deexcepción sanitaria, contemplado en la Ley Orgánica de Salud. Además se expi-dieron seis declaratorias, que fundamentadas en legislación secundaria2 estable-cieron otros regímenes de excepción: un estado de emergencia dictada por una mi-nistra de Estado3 y cinco de zonas reservadas de seguridad, dictadas por el Presiden -te de la República,4 medida que de acuerdo a la Constitución, solo puede ser dic-tada a través de estado de excepción.El 84% de los decretos de estado de excepción se dictaron invocando doscausales no contempladas en la Constitución: se podría generar una grave con-moción interna (15) y grave intoxicación por bebidas alcohólicas adulteradas (1).La utilización de la primera devela una utilización del estado de excepción con ca-rácter preventivo,5 hecho que limita el principio de excepcionalidad por el cual elpeligro o amenaza debe ser grave, concreto, actual o inminente.El principio de temporalidad6 se vio alterado por una práctica de decla-raciones y renovaciones sucesivas, que ampliaron el plazo máximo de 90 días pre-visto en la Constitución. La situación más preocupante fue la de la AsambleaNacional, con siete decretos (tres declaratorias y cuatro renovaciones), por un to-tal de 330 días. A ella se sumó, los cinco decretos del sistema de salud pública (dosdeclaratorias, dos renovaciones y una complementación), por un total de 180 días.Los principios de necesidad y excepcionalidad evidenciaron límites. La ex-cepcionalidad extendida de las instalaciones de la Asamblea Nacional permitió man-tener a las Fuerzas Armadas a cargo de la Guardia Legislativa, bajo el argumentoreiterado, de que los efectos de la insubordinación ocurrida el 30 de septiembrede 2010, pese a varios esfuerzos realizados, no habían podido ser superados. Se in-vocó así una situación grave, pero superada y en ninguno de los decretos se deta-lló en que consistieron estos esfuerzos, evidenciando que la medida adoptada noresultaba razonable, proporcional, ni adecuada a la situación vigente; y que portanto pudo ser manejada por el régimen ordinario.Los estados de excepción en el sector de la salud pública y la justicia fue-ron utilizados como un mecanismo para solucionar problemas institucionales es-tructurales, que se venían arrastrando de tiempo atrás, generados por límites en80 Programa Andino de Derechos Humanos, compiladorla capacidad operativa y/o falta de eficiencia administrativa. Esta práctica preocupaporque conduce a asumir a la excepcionalidad como una forma ordinaria y válidade gobernar y administrar el Estado, a nombre de la rapidez y eficacia para cana-lizar recursos.Por su parte, la expedición de los decretos de excepción sobre minería ile-gal, se expidieron bajo el argumento de conocimiento público y evidente de los da-ños irreparables a los ecosistemas y la salud de los habitantes. Es decir, se sustentóen hechos que se venían produciendo; y que, por tanto, pudieron y debieron sercontrolados por las vías del ordenamiento jurídico ordinario y no del excepcional. En cuanto al ámbito de cobertura, siete decretos fueron nacionales (salud,justicia y consumo de bebidas alcohólicas adulteradas), tres cantonales (Eloy Alfaroy San Lorenzo por minería ilegal y Taisha por rabia silvestre), dos a nivel regional(Costa ecuatoriana y Galápagos por tsunami) y siete a nivel local/institucional(Quito, Asamblea Nacional).En este año se registraron serias limitaciones en los mecanismos de con-trol previstos por la Constitución. Si bien en el 90% de los decretos se establece lanotificación a la Asamblea Nacional y Corte Constitucional,7 ninguno de ellos prevé la notificación a los organismos internacionales de protección de derechoshumanos.La Asamblea Nacional no utilizó la facultad constitucional que tiene derevocar los estados de excepción; por el contrario exhortó en nueve ocasiones alEjecutivo para que dictara otros estados de excepción (sector lechero, provinciasy cantones afectadas por fenómenos naturales) o ampliara los ya dictados (sistemade salud pública).8 Por su parte, la Corte Constitucional declaró la constituciona-lidad formal y material de seis de los 19 decretos dictados: tres del sistema de sa-lud pública, uno por amenaza de tsunami, uno por intoxicación por consumo be-bidas alcohólicas adulteradas y el de la Función Judicial.9En cuanto al principio de intangibilidad de los derechos, durante este año,en ninguno de los decretos de estado de excepción se determinó la limitación osuspensión de derechos; sin embargo, en muchos de ellos se adoptaron medidasde: movilización militar (siete Asamblea Nacional y dos minería ilegal ); movili-zación de personal (seis sistema de salud pública y uno Función Judicial); ope-rativos de control de la policía y las Fuerzas Armadas (uno por tsunami); deco-miso de bienes, prohibición de consumo y comercialización, conducción de per-sonas y bienes ante autoridades (uno por consumo bebidas alcohólicas adultera-das); las cuales podrían colocar en situación de riesgo algunos derechos como tra-bajo, propiedad, libertad personal, desarrollo de actividades económicas, entreInforme sobre derechos humanos, Ecuador 2011 81otros. Un hecho preocupante es que el 53%, de las medidas adoptadas determi-naron la intervención de las Fuerzas Armadas.Por su parte, la Corte Constitucional justificó la ausencia de notificacióninternacional, por la omisión de suspensión o limitación de derechos en los de-cretos,10 pese a que la Constitución no establece condicionalidad alguna para di-cha notificación.El control y la rendición de cuentas se vio limitado por la no emisión dedecretos de terminación. En todo el año solo se expidió un decreto de este tipo(tsunami), pese a que la Constitución determina que se debe emitir cuando las cau-sas que lo motivaron desaparezcan y debe estar acompañado de un informe.A la par, todos los decretos de estado de excepción invocaron como fun-damento de legitimidad los derechos establecidos en la Constitución. Estas decla-raciones unidas al manejo que se hace de la omisión de limitación o suspensiónde derechos en los decretos, devela una instrumentalización de la lógica de dere-chos, para promover la discrecionalidad y evadir el control.En conclusión, la frecuencia en la utilización del estado de excepción, de-vela una tendencia a la institucionalización de esta facultad. En 2011, tres de las cinco funciones del Estado, y dos de ellas por perío-dos prolongados de tiempo, estuvieron bajo régimen de excepción; este hecho per-mite observar cómo esta facultad excepcional se ha incorporado a la gestión or-dinaria del Estado; pasando así de excepción a regla.Los límites en el cumplimiento de los principios constitucionales que re-gulan los estados de excepción ponen en evidencia las debilidades de su com-prensión y aplicación bajo un enfoque garantista y su instrumentalización comoun mecanismo para enfrentar problemas de gestión administrativa que deben en-contrar respuestas efectivas en el régimen ordinario.La frecuencia en su utilización deja traslucir un manejo político de estafacultad. Una demostración de poder discrecional a nombre de la seguridad y laeficiencia, que está legitimado sobre la base de la defensa de los derechos de lasmayorías. La invocación formal de los derechos como base de los estados de excep-ción debe compadecerse con un ejercicio material de los mismos, y debe tomarcomo eje a las personas, a los pueblos, a las comunidades y a la naturaleza, y no ala institución, al gobierno, a la sociedad o al Estado como un todo homogéneo ysuperior.Esto resulta preocupante cuando los mecanismos de control político yjurisdiccional interno no ejercen un efectivo y estricto control formal y mate-82 Programa Andino de Derechos Humanos, compiladorrial, y cuando además se utilizan argumentos formales para evadir el control in-ternacional. La tendencia a la injerencia de las Fuerzas Armadas a través de la activa-ción de este tipo de facultades debe alertar sobre los peligros de un proceso de mi-litarización de la sociedad, con el consiguiente debilitamiento que ello acarrea alsistema democrático.Así, por la forma en que vienen siendo utilizados y por la tendencia a suinstitucionalización e instrumentalización, se prevé que los estados de excepciónseguirán siendo utilizados en los siguientes años. Ello demanda de la sociedad y elEstado un urgente proceso de adecuación constitucional a nivel normativo, insti-tucional y de políticas públicas.Notas1. Revisión realizada en el Sistema Integrado de Legislación Ecuatoriana, Lexis, SILEC, 2012 yen el Sistema de Información para la Gobernabilidad, SIGOB, Decretos Ejecutivos 2007-2011.Las variables de búsqueda utilizadas fueron decretos ejecutivos de estados de emergencia y/oexcepción.2. Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública y Ley de Seguridad Pública y del Estado.3. Ministerio de Ambiente, Acuerdo Ministerial 212, Registro Oficial (RO) 366, 19 de enero de2011, declara en estado de emergencia al Islote el Palmar.4. DE 822, RO 500, 27 de julio de 2011 y DE 923, RO 575, 14 de noviembre de 2011, declara áreareservada de seguridad al proyecto Coca Codo Sinclair; DE 914, RO 569, 7 de noviembre de2011, declara área reservada de seguridad al proyecto “Propósito Múltiple Chone Fase I”; DE970, de 19 de diciembre de 2011, declara área reservada de seguridad a la Empresa NacionalMinera-ENAMI EP, y DE 993, de 29 de diciembre de 2011, declara área reservada de seguri-dad a la Refinería del Pacífico en la provincia de Manabí5. Comisión Andina de Juristas, “No se admite la prevención como justificación de la declara-toria de estado de emergencia”, en Comisión Andina de Juristas, edit., “Derechos humanos yestados de excepción”, en Red de Información Jurídica, Lima, ‹http://190.41.250.173/rij/bases/excep/alcan.htm›.6. Equipo Nizkor, “La enunciación de este principio [...], apunta fundamentalmente a señalar sunecesaria limitación en el tiempo y evitar así la indebida permanencia del mismo”, en ONU,“Informe del Relator Especial Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados deexcepción”, en Equipo Nizkor, Información derechos, ‹http://www.derechos.org/nizkor/excep/despouy97.html#A.Principio›.7. En los DE de declaración y terminación por amenaza de tsunami no se señala esta notificación.8. Oficio SAN-2011-1246 de 16 de diciembre de 2011, suscrito por Andrés Segovia, secretariogeneral de la Asamblea Nacional, mediante el cual remite informe sobre normas aprobadas,proyectos presentados y resoluciones adoptadas por la Asamblea Nacional durante 2011.9. Corte Constitucional del Ecuador, Dictámenes: 003-11-DEE-CC, de 3 de marzo de 2011; 004-11-DEE-CC, 005-11-DEE-CC, 006-DEE-CC; 007-DEE-CC, de 27 de julio de 2011, y 008-11-DEE-CC, de 29 de septiembre de 2011.10. Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 005-11-DEE-CC, de 27 de julio de 2011.

La excepción como regla ¿garantiza los derechos?

http://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/3649/1/DH-Inf-2011-Benavides-La%20excepcion.pdf

La excepción como regla ¿garantiza los derechos?

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Repositorio UASB-DIGITAL