Knill, Christoph

der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy Recht und Management

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www.ssoar.infoDer Gebührenstaat: Latente und manifesteGebührenpolitik im Spannungsfeld rechtlicher undwirtschaftlicher RahmenbedingungenKnill, ChristophVeröffentlichungsversion / Published VersionZeitschriftenartikel / journal articleZur Verfügung gestellt in Kooperation mit / provided in cooperation with:Verlag Barbara BudrichEmpfohlene Zitierung / Suggested Citation:Knill, C. (2013). Der Gebührenstaat: Latente und manifeste Gebührenpolitik im Spannungsfeld rechtlicher undwirtschaftlicher Rahmenbedingungen. der moderne staat - dms: Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management,6(1), 127-129. https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0168-ssoar-59234-6Nutzungsbedingungen:Dieser Text wird unter einer CC BY-SA Lizenz (Namensnennung-Weitergabe unter gleichen Bedingungen) zur Verfügung gestellt.Nähere Auskünfte zu den CC-Lizenzen finden Sie hier:https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.deTerms of use:This document is made available under a CC BY-SA Licence(Attribution-ShareAlike). For more Information see:https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0Der Gebührenstaat ‒ Symposium  dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, 6. Jg., Heft 1/2013, S. 127-129 Christoph Knill Der Gebührenstaat: Latente und manifeste Gebührenpolitik im Spannungsfeld rechtlicher und wirtschaftlicher Rahmenbedingungen Die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen oder die Durchführung von Amtshandlungen stellt ein elementares Wesensmerkmal staatlichen Handelns dar. Gebühren prägen in vielerlei Hinsicht die alltäglichen Interaktionen zwi-schen dem Staat und seinen Bürgern. Sie stellen öffentlich-rechtliche Geldleistungen dar, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuld-ner einseitig auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Gebühren sind gewissermaßen eine Selbst-verständlichkeit im politischen und gesellschaftlichen Alltagsleben; weder ihre Rechtfer-tigung noch ihre Ausgestaltung sind, abgesehen von seltenen Fällen starker Politisierung, Gegenstand größerer politischer Auseinandersetzungen.  Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund nimmt es nicht Wunder, dass die Analyse von Gebühren aus einer genuin politikwissenschaftlichen Perspektive bislang weitgehend ver-nachlässigt wurde. Während das Thema im Hinblick auf seine ökonomischen und rechtli-chen Dimensionen bis in den hintersten Winkel ausgeleuchtet wurde, beschränkt sich die politikwissenschaftliche Befassung auf eine relativ oberflächlich geführte Diskussion im Zusammenhang mit unterschiedlichen Instrumenten politischer Steuerung. Gebühren wer-den hierbei als Teil einer Klasse sog. ökonomischer Instrumente verstanden, die von al-ternativen Steuerungsinstrumenten (hoheitliche und kommunikationsbasierter Instrumen-te) abgegrenzt werden. Im Kern steht dabei die Analyse der jeweiligen Stärken und Schwächen unterschiedlicher Steuerungsformen und die Identifikation von Kontextbedin-gungen, in denen die eine oder andere Steuerungsform als mehr oder weniger geeignet er-achtet werden kann.  Problematisch ist hierbei freilich, dass in der einschlägigen Literatur jenseits der ge-nannten holzschnittartigen Einteilung keine weitergehende differenzierte Betrachtung der jeweils unter eine Gruppe subsumierten Instrumente erfolgt. Gebühren sind dementspre-chend ein „ökonomisches“ Steuerungsinstrument, dessen Wirkungsweise, wie auch bei Steuern oder Subventionen, auf dem Setzen finanzieller Anreize für bestimmte Verhal-tensweisen basiert. Dass zwischen unterschiedlichen ökonomischen Instrumenten durch-aus darüber hinaus gehende Unterschiede bestehen, wird dabei ebenso wenig gewürdigt wie der Umstand, dass die Trennlinie zwischen hoheitlichen und ökonomischen Instru-menten keineswegs so trennscharf ist, wie häufig angenommen. So besteht etwa zwischen 128 Christoph Knill der Erhebung einer Gebühr für die Inanspruchnahme natürlicher Ressourcen oder einer hoheitlichen Steuerung über Gebote oder Verbote kein grundlegender Unterschied, solan-ge die Höhe der Gebühren einseitig von staatlicher Seite bestimmt und nicht dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage überlassen wird. Solange Gebühren also hoheitlich festgelegt werden, unterscheiden sie sich von anderen hoheitlichen Instrumenten allenfalls durch die Art der Verhaltenssteuerung und das Ausmaß staatlicher Zwangsausübung, nicht jedoch im Hinblick auf den Umstand, dass die Steuerung auf hierarchischen Vorga-ben basiert. Insgesamt ist daher festzuhalten, dass politikwissenschaftliche Forschung Ge-bühren bislang nur im Zusammenhang mit einer durch gewisse analytische Untiefen cha-rakterisierten Diskussion über unterschiedliche Formen politischer Steuerung thematisiert hat.  Damit verschließt sich jedoch der Blick auf eine politikwissenschaftlich wesentlich spannendere und bislang kaum thematisierte Frage nach der politischen Dimension von Gebühren oder, anders gesagt, staatlicher Gebührenpolitik. Konkret geht es hierbei um die Analyse politischer Prozesse und politisch definierter Zielvorgaben, welche die Ausge-staltung von Gebührenregimen jenseits rechtlicher und ökonomischer Rahmenbedingun-gen und Handlungsspielräume prägen. Wieviel Spielraum für politische Steuerungsüber-legungen besteht überhaupt und wie wird dieser genutzt? Wie lässt sich die Ausgestaltung von Gebührenregimen vor dem Hintergrund politischer und administrativer Interessen verstehen? Warum variieren Gebühren zwischen Gebietskörperschaften, obwohl sie für exakt identische öffentliche Leistungen erhoben werden? Dies sind nur einige politikwis-senschaftlich zentrale Fragestellungen, die bislang nur ansatzweise thematisiert worden sind. Im Hinblick auf politische Zielsetzungen, die mit der Ausgestaltung von Gebührenre-gimen verfolgt werden, kann allgemein zwischen vier Funktionen differenziert werden, namentlich Finanzierung, Regulierung, Umverteilung sowie symbolischer Steuerung (vgl. den Beitrag von Grohs/Knill/Tosun zu diesem Symposium). Sowohl in theoretischer als auch empirischer Hinsicht ist dabei die Frage von besonderem Interesse, in welchem Ausmaß tatsächlich Gebührenpolitik entlang dieser Dimensionen betrieben wird. Bislang sind diese Aspekte in der Politikwissenschaft jedoch kaum untersucht worden. Die in die-sem Symposium versammelten Beiträge verfolgen das Ziel, hierzu erste Antworten auf-zuzeigen.  Neben den politischen Funktionen von Gebühren stellt sich darüber hinaus die Frage nach den politischen Prozessmustern, welche staatliche Gebührenpolitik charakterisieren. Nur selten treten im gebührenpolitischen Alltag, wie Anfang des Jahres nach dem Inkraft-treten eines reformierten Rundfunkgebührenregimes der Fall, Konflikte über die Höhe und die Begründung von Gebühren offen zutage. Ausgeprägte Diskussionen über die mit Gebühren verfolgten politischen Ziele innerhalb des rechtlichen und finanzwirtschaftli-chen Spielraumes sind eher die Ausnahme als die Regel. Die politische Dimension des „Gebührenstaates“ offenbart sich daher eher latent als offen. Mit Gebühren verfolgte poli-tische Ziele werden selten explizit artikuliert. Selbst banale Verwaltungsgebühren, wie etwa Gebühren für Kirchenaustritte (Debus/Knill/Tosun in diesem Heft), können jedoch Gegenstand latenter Politisierung sein, etwa dahingehend, dass unterschiedliche Gebüh-renhöhen im Sinne einer symbolischen Steuerung verwendet werden, um eine bestimmte gesellschaftliche Verhaltensweise „politisch“ zu bewerten und damit in ihrer Eintritts-wahrscheinlichkeit zu beeinflussen. Der Umstand, dass solche Muster latenter politischer Steuerung bereits für Gebührenarten beobachtet werden können, für die man letztlich von Der Gebührenstaat: Latente und manifeste Gebührenpolitik  129 einer rein administrativ-technischen Prägung ausgeht, legt die Vermutung nahe, dass eine politisch motivierte Ausgestaltung von Gebührenregimen in anderen, per se stärker politi-sierten Bereichen wie etwa Kindergartengebühren noch umso deutlicher ausfallen sollte (siehe Goerres/Tepe in diesem Heft). Ein weiteres generelles Indiz für die politische Di-mension des Gebührenstaates ist nicht zuletzt in der beträchtlichen Varianz von Gebüh-renregimen für gleiche Leistungen zu sehen, die sich ungeachtet enger rechtlicher Gren-zen der Gebührenfestsetzung (siehe Winkler in diesem Heft) empirisch beobachten lässt.  Das Ziel der in diesem Symposium versammelten Beiträge ist es, den hier aufgewor-fenen Fragen nach der politischen Dimension des Gebührenstaates aus unterschiedlichen Perspektiven nachzugehen. Dabei steht weniger das Ziel einer umfassenden Synopse im Vordergrund (die angesichts des vergleichsweise dünnen Forschungsstandes in diesem Feld gar nicht zu leisten wäre), sondern die exemplarische Thematisierung theoretischer Fragen am Beispiel unterschiedlicher Gebührenregime und Politikfelder. In diesem Sinne ist das vorliegende Symposium vornehmlich als Impuls für die weitere Forschung zu ver-stehen.  Eine generelle Einführung in die politikwissenschaftliche Analyse des Gebührenstaa-tes bildet der Beitrag von Grohs/Knill/Tosun. Neben einer Klassifikation und Beschrei-bung unterschiedlicher Formen staatlicher Gebührenpolitik identifizieren die Autoren ver-schiedene Faktoren, mit denen die Varianz von Gebührenregimen theoretisch erklärt wer-den kann. Auch der Beitrag von Winkler thematisiert politische Spielräume des Gebüh-renstaates aus einer generellen Perspektive. Im Zentrum steht die Frage der Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Gebührenpolitik aus rechtswissenschaftlicher Sicht, die am Bei-spiel der Abfallgebühren näher illustriert wird. Der Beiträge von Goerres/Tepe und De-bus/Knill/Tosun fokussieren hingegen ausschließlich auf die theoretische und empirische Analyse spezifischer Gebührenregime, die sich im Hinblick auf die jeweils verfolgten po-litischen Funktionen stark unterscheiden, namentlich Kindergartengebühren und Kirchen-austrittsgebühren. Während im ersteren Fall politische Konflikte über die Gebührenausge-staltung anhand ihrer potentiellen gesellschaftlichen Verteilungswirkungen relativ deut-lich zutage treten, sind sie im Fall der Kirchenaustrittsgebühren als latente Form symboli-scher Steuerung beobachtbar.  

Der Gebührenstaat: Latente und manifeste Gebührenpolitik im Spannungsfeld rechtlicher und wirtschaftlicher Rahmenbedingungen

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