“Inmigración, extranjería y fronteras en la Unión Europea. Cinco problemas conceptuales”,
LIBRO Fronteras exteriores de la UE e inmigración a España: Relaciones internacionales y derecho,
coord. por Joaquim Joan Forner i Delaygua, Ministerio de Asuntos Exteriores-
Cuadernos de la Escuela Diplomática, vol. 33,
Editorial Tirant lo Blanch, 2007, Valencia, pp. 43-80.Nacionalidad, Extranjería, Fronteras e Inmigración, sin duda materias
tradicionalmente consideradas como pertenecientes al núcleo
duro de la soberanía estatal. El telón de fondo europeo de las problemáticas
actuales de estos temas es la integración económica, que ha
puesto en marcha un impresionante proceso de reordenación del poder
público en el territorio europeo, haciendo emerger una incipiente entidad
política; esto ha llevado a que algunos elementos de las materias
referidas sean también regulados por la Comunidad Europea / Unión
Europea (CEIUE), aunque de manera fragmentaria y sin una concepción
política y jurídica de conjunto.
Lo primero que hay que indicar es que el sistema jurídico de la UE
carece de autonomía teórica y conceptual en materia de inmigración o
fronteras. Como veremos, al no existir un arquetipo propio e independiente
europeo para concebir, definir y regular lo que en definitiva son
materias de Extranjería y Fronteras, la UE se encuentra fatalmente lastrada en su acción, tanto por el obsoleto diseño e instrumental jurídico de Derecho Internacional, como por la omnipresente competencia
estatal en la materia.
y es que los temas de inmigración y de fronteras en la Unión vienen
preconfigurados por una serie de condicionantes históricos, conceptuales,
jurídicos e institucionales determinados, que explican las carencias
y lagunas del actual tratamiento europeo de estos temas, así como
las posibilidades de acción futura.
En efecto, por una parte, los temas de inmigración, extranjería y
fronteras, en su conjunto, está profundamente determinado en su origen
por el marco jurídico internacional. Este marco estipula que las
competencias e instrumentos básicos para regular estas materias sean
principalmente privativos de los Estados, quedando éstos en sus ordenamientos
internos como responsables de la regulación del estatuto de
los no nacionales que accedan o se encuentren en su territorio. En este
sentido, las normas internacionales generales o convencionales sobre
inmigración y extranjería condicionan o complementan una originaria
y determinante fuerte competencia estatal de base. De esta forma, los
conceptos y herramientas teóricas de partida con los que se cuenta
para llevar a cabo una construcción europea propia de inmigración y
fronteras son los tradicionales y decimonónicos conceptos de base estatal
que han fundamentado la Extranjería en los Derechos estatales. El
problema de fondo, en definitiva, es la coexistencia o la superación por
la UE de las originarias reglas de juego básicas de la Sociedad Internacional,
donde desde hace siglos, la competencia territorial y personal
es de base estatal.
Por otra parte, los temas de inmigración y fronteras se conducen en
Europa por unos parámetros muy particulares, vinculados a la originalidad
de la integración europea y de la especificidad de su proceso
evolutivo. Evolución que lleva a que, si en efecto la Unión se configura
progresivamente como una entidad política emergente, junto a los
Estados, entonces hay aspectos esenciales de toda comunidad política
que la UE se ve abocada a regular junto a éstos, como son los de Ciudadanía
y Extranjería. La tendencia, marcada por el Tratado por el
que se establece una Constitución para Europa-, es claramente la de
una mayor regulación y reforzamiento de la competencia comunitaria
y de la Unión en estas materias; de forma que la Unión está abocada a establecer progresivamente unas políticas propias en materias de
Extranjería, Ciudadanía, Inmigración y Fronteras.
En cualquier caso, la suma de estos fundamentos de partida internacionales
y europeos determinan que existan unos problemas teóricos
de principio para que la Unión elabore políticas y normativas comunes
en estas materias.
Precisamente en la presente contribución apuntaremos algunos de
los problemas conceptuales y teóricos básicos que se plantean en la VE
para llevar a cabo una coherente política de inmigración, de extranjería
y fronteras. Problemas que van referidos a la particular naturaleza
del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (11); a la noción de Frontera
y de controles de frontera en la novedosa experiencia del territorio
común de libre circulación (111); a los conceptos de Ciudadano, Extranjero,
Inmigrante legal e inmigrante irregular o clandestino (IV); a la
especial figura de Asilo y refugio y sus actuales problemáticas (V); y a
la viabilidad de una política de inmigración propia de la VE (VI). Finalizaremos
con unas personales valoraciones y perspectivas (VII).
CONCLUSIONES
De la situación actual de desarrollo de la normativa europea sobre
Inmigración y Fronteras, y ante lo que hemos observado como obstáculos
teórico-conceptuales de principio para su desarrollo -lo que
tiene una gran incidencia práctica cotidiana- podemos plantear como
Perspectivas de futuro:
1.- Los instrumentos jurídicos y conceptos existentes en el marco
jurídico internacional son objetivamente un enorme obstáculo para
construir un derecho propio de Extranjería e Inmigración de la UE, en
todas sus facetas y dimensiones (marco jurídico regulador, control de
fronteras, asilo y refugio, extranjería, inmigración legal, inmigración
clandestina, nacionalidad/ciudadanía, política de inmigración, repatriaciones..
J. Estos problemas teóricos y conceptuales, al ser estructurales,
tiene vocación de permanencia y entorpecen el surgimiento de
conceptos autónomos de Derecho comunitario. El marco jurídico europeo
del Tratados en vigor también es un obstáculo objetivo, al no haber
previsto competencias globales al respecto.
2.- Pero, a pesar de estas enormes dificultades teóricas e instrumentales,
la integración europea ha llegado a un punto de desarrollo
en el que, por razones económicas (particularmente la consolidación
del Mercado interior), funcionales, de seguridad jurídica, pero también
por motivos puramente políticos -y que van referidos al espacio público
en construcción y a la necesidad de un formato político adecuado
al nivel de integración económico/social-, necesita articular, si no cohesionadamente,
sí coordinada o coherentemente un Derecho propio
de Extranjería y una Política de Inmigración, con todas sus implicaciones
-salvo quizás en materia de inmigración clandestina, que plantea
problemas específicos-
3.- Una primera tendencia que se detecta con fuerza es la del desarrollo
de la normativa europea sobre Fronteras Exteriores, principalmente
encaminada a su refuerzo, y donde los Estados la consideran de
tal prioridad que están dispuestos a que se gestione con patrones federales
la función de control de las fronteras exteriores. Hay dos razones
de peso por las que esta tendencia no debe extrañar: por una parte, por
las tremendas necesidades de seguridad interna que tiene los Estados;
pero también, porque se trata de una experiencia realmente histórica
la de suprimir los controles en las fronteras interiores entre los Estados
miembros, aunque necesitada de rodaje y perfeccionamiento.
4.- Una segunda tendencia es la de homogeneización del estatuto
de ciudadanos (nacionales de los Estados miembros) con el estatuto
de Extranjeros legalmente residentes, y en paralelo una simplificación
radical de los estatutos de los extranjeros en el territorio comunitario.
Esta nivelación tiene una razón funcional de simplificación en el mismo
territorio económico-político de los diferentes estatutos de derechos
de los Extranjeros, que hoy se determinan en función del territorio
estatal en el que residan. En mi opinión, la creciente nivelación de derechos
sólo tiene un límite, que es el estatuto superior de derechos que
deben tener por definición los ciudadanos de la Unión Europea.
5.- Una tercera tendencia sería la del surgimiento y conformación
progresiva, de {acto, de un planteamiento o "política" de inmigración
de la UE, con una cooperación acentuada ad intra y ad extra de los diversos
elementos que componen esta "política"; y ello con las salvedades
del no reconocimiento jurídico-formal de su existencia-a pesar de
la utilización formal de la etiqueta- y de la fuerte competencia estatal
en los diversos elementos que la integrarían. Pero sí parece detectarse
un discurso y una tendencia hacia una concepción global de los problemas
migratorios, a la progresiva coherencia de las medidas estatales, y
a la adopción cada vez más coordinada de medidas, impulsadas o gestionadas
por la UE, con objetivos, ciertos planteamientos estratégicos
y fines a medio plazo. A destacar dos riesgos que tiene esta naciente
"política" de inmigración: su escasa perspectiva de consolidación de
estrategias, objetivos y acciones por las carencias competenciales en
estas materias de profundo impacto en la identidad cultural y social
de las Estados europeos, en el marco de un objetivo político como es el
ELSJ y sujeta por tanto a fuertes componentes coyunturales y estructurales
de naturaleza política; y el riesgo también que esta tendencia
a la conformación de una "política" migratoria global contamine con su
perspectiva de gestión de flujos migratorios otros elementos del Espacio
de Libertad, Seguridad y Justicia.
Finalmente, nuestra Valoración de cierre es la de constatar la existencia
de una auténtica revolución en el tratamiento de las personas
en el continente por razón del territorio nacional, que ha dejado de
ser el criterio determinante para establecer el estatuto de derechos y
obligaciones de las personas, nacionales o extranjeras. En sólo quince
años se ha avanzado más en estos temas de Extranjería, Fronteras
e Inmigración que en doscientos de convenios bilaterales y multilaterales
entre los Estados europeos. La tendencia a la armonización
de los diferentes estatutos de las personas en el territorio europeo es un hecho. Con la importancia que esto tiene para la UE, ya que como
toda comunidad política necesita autoafirmarse políticamente con una
analogía de fronteras y territorio propio, y una concepción propia de la
Ciudadanía, Extranjería e Inmigración.-Ministerio de Asuntos Exteriores-
-Escuela Diplomática
-Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales
- Trabajo realizado en el marco del Proyecto Interuniversitario de Investigación de
Excelencia de la Junta de Andalucía SEJ-725
