Dans la région méditerranéenne, les décideurs et les gestionnaires d’espaces forestiers cherchent des instruments politiques afin de combler l’écart entre la rentabilité financière et la rentabilité économique dans la gestion forestière. L’article passe en revue ces instruments politiques en se concentrant sur les instruments fondés sur le marché et plus particulièrement sur les paiements pour services environnementaux (PSE). Il est question notamment des problèmes de mise en œuvre des systèmes de PSE, en reconsidérant les obstacles et les opportunités offertes à leur développement dans la région méditerranéenne

BROTTO, L.

PETTENELLA, D.

VIDALE, E.

I-Revues

305
Instruments politiques pour la
préservation ou la restauration
des espaces boisés
et l’amélioration
de la fourniture de biens
et services forestiers
par Davide PETTENELLA, Enrico VIDALE et Lucio BROTTO
Introduction
L’économie des zones boisées méditerranéennes est influencée par l’écart
croissant entre la rentabilité financière et la rentabilité économique de la ges-
tion forestière, c’est-à-dire entre la fourniture de produits marchands et celle
de services publics non marchands, comme la séquestration du carbone, la
conservation de la biodiversité, l’amélioration de la qualité de l’eau et l’accueil
du public en forêt (tourisme, loisirs). Afin de soutenir la fourniture de ces ser-
vices par la forêt, un ensemble d’instruments a été mis au point (Cf. Tab. I).
Une grande distinction peut être faite entre les instruments de régulation,
appelés aussi instruments réglementaires ou instruments passifs, qui ne sont
associés à aucune forme de compensation pour les propriétaires forestiers et les
gestionnaires, et les instruments actifs qui peuvent représenter de nouvelles
sources de revenus pour les différents opérateurs du secteur (OCDE, 2010).
Traditionnellement, les décideurs politiques méditerranéens ont donné la prio-
rité aux instruments réglementaires : ces derniers sont basés sur des coûts de
mise en œuvre relativement bas et ils permettent de renforcer le rôle des insti-
tutions publiques dans l’application de la loi. Ces instruments sont toutefois
associés à une approche descendante ou top-down et ils ne créent aucune inci-
tation financière pour les propriétaires et les gestionnaires forestiers à soutenir
activement la fourniture de services non marchands. Des ressources forestières
sur-réglementées peuvent facilement devenir non rentable, au risque d’être
finalement abandonnées ou mal gérées, avec des effets négatifs (échecs poli-
tiques) associés à une augmentation des risques de feux de forêt et un manque
de régénération.
Dans cet article, les auteurs
passent en revue les différents
outils permettant de prendre
en compte la valeur des biens
et services fournis par la forêt.
Des instruments réglementaires
«passifs» aux instruments «actifs»
permettant un revenu direct aux
opérateurs forestiers, les avan-
tages, inconvénients et incidences
de chacun sont analysés, et tout
particulièrement ceux des
Paiements pour services
environnementaux (PSE).
IIIe Semaine forestière méditerranéenne - Tlemcen
forêt méditerranéenne t. XXXIV, n° 4, décembre 2013
Instruments basés
sur le marché
Afin d’éviter les impacts négatifs des instru-
ments régulateurs, les outils «actifs» ont tendance
à être encouragés. Parmi eux, les instruments
fondés sur le marché (Market Based Instruments
ou MBI) visent à stimuler les comportements des
consommateurs et des fournisseurs à travers la
création de motivations financières pour gérer
correctement les ressources forestières. Comme
dans le cas des instruments régulateurs, les pou-
voirs publics peuvent avoir un rôle passif ou actif
afin de promouvoir les MBI, selon le type de ser-
vice, sa complexité, son ampleur et sa dimension.
Les services bien définis, à petite échelle, sont
plus faciles à mettre en place, tandis que les
situations contraires peuvent demander une par-
ticipation plus active des pouvoirs publics afin de
réduire certaines contraintes telles que les coûts
de transaction pour le regroupement de l’offre ou
de la demande, les protocoles de mesure et l’accès
du public à l’information. Dans tous les cas, les
gouvernements ont une responsabilité fondamen-
tale dans la mise en place et dans la garantie des
droits de propriété (par exemple dans le cas du
gibier, des champignons, des truffes, etc.).
Relativement nouveaux dans les pays du Sud de
la Méditerranée, les instruments basés sur le
marché (MBI) ont un avenir prometteur. Certains
auteurs (STAVINS, 2001 ; PANAYOTOU, 1994) suggè-
rent de distinguer trois sous-groupes de MBI
selon les catégories suivantes : (1) fondé sur les
prix ; (2) basé sur la quantité (qui pourrait être
l’évolution des instruments réglementaires), (3)
instruments de friction du marché.
1. Les instruments fondés sur les prix permet-
tent en général de stimuler la fourniture de ser-
vices, principalement grâce à des subventions, des
prêts bonifiés, des concessions, des ventes aux
enchères, etc. Ils ont un effet direct sur l’offre de
services.
2. Les instruments fondés sur la quantité per-
mettent de limiter les externalités négatives en
mettant en place des seuils de production maxi-
male sur une activité économique donnée. Chaque
agent économique peut produire une certaine
quantité d’externalités négatives selon les permis
achetés et, dans tous les cas, le montant total de
permis est limité selon un accord général entre les
agents économiques. Parmi les instruments fon-
dés sur la quantité les plus courants, les systèmes
de plafonnement et d’échange (c’est-à-dire où une
limite maximale est calculée selon un temps de
référence), le « hors-jeu » (ou système « pas d’im-
pact net ») et l’atténuation bancaire (achats et
échanges de crédits) ont été mis en œuvre en tant
qu’outils économiques pour l’atténuation des
effets du changement climatique (les deux pre-
miers instruments) et la conservation des zones
humides (le dernier instrument), dans laquelle
une tierce partie certifie généralement le respect
d’un ensemble de normes.
3. Enfin, les instruments de friction de marché
sont des outils pour la promotion ou même la
création d’un nouveau marché de services. Ces
outils varient de simples stratégies de marketing,
tels que la différenciation des produits et l’éco-éti-
quetage pour les produits moins impactant, à des
outils financiers plus complexes sur la base de
l’évaluation des risques pour l’environnement
d’une activité donnée. Les assurances conserva-
tion et les leviers d’éco-investissement en sont
deux exemples. Certains de ces outils sont simi-
laires aux produits financiers dérivés (par exem-
ple « échange dette-conservation »), où la réduc-
tion des ressources naturelles dans une région est
compensée par un autre investissement.
Cependant, ces dernières années, grâce à l’ana-
lyse de la demande, une pression plus importante
a été appliquée dans la création de contrats-paie-
ment et de marchés de service basés sur les sys-
tèmes de paiements pour services environnemen-
taux (PSE).
Les paiements pour services
environnementaux
Les PSE sont définis comme : une transaction
économique volontaire fondé sur un contrat entre
au moins deux parties, un fournisseur et un ache-
teur, qui échange un service défini dont la mise à
disposition est assurée par le fournisseur
(WUNDER, 2005). Alors qu’il est rare qu’un simple
contrat bilatéral entre acteurs privés soit mis en
œuvre, il est plus fréquent que des PSE soient
développés par des intermédiaires en raison du
nombre élevé de payeurs et de fournisseurs (Cf.
Fig. 2).
306
IIIe Semaine forestière méditerranéenne - Tlemcen
Tab. I :
Différents instruments
utilisés pour encourager
la fourniture de biens
publics
307
Biens et services fournis par les espaces boisés
Si l’un des cinq paramètres n’est pas remplit,
les PSE peuvent être appelés système type PSE
(WUNDER, 2008). C’est le cas (assez fréquent dans
la région méditerranéenne) lorsque l’acheteur et
le vendeur sont des institutions publiques ou s’il
n’y a pas de volontarisme et que le système est
imposé à l’une des deux parties. Cependant, les
deux pré-requis d’avoir un service bien défini et la
condition d’additionnalité doivent être respecté à
la fois dans sytèmes de PSE et type PSE. Un PSE
peut durer une ou plusieurs années, voire indéfi-
niment ; sa durée est strictement liée à la
demande de service.
Le mécanisme de financement d’un système de
PSE peut être expliqué par un graphique simple
(Cf. Fig. 3). Dans le scénario business as usual
(BAU), un propriétaire forestier gagne un certain
niveau de revenus par la vente de bois, tandis que
les autres parties prenantes du secteur forestier
ne reçoivent aucun bénéfice ; par exemple, un tail-
lis géré avec des coupes rases de grande ampleur
à courte rotation dans une zone de montagne.
Dans cet exemple, les avantages perdus pour la
société associés à ce mode de gestion peuvent être
un coût social lié à la protection des terres contre
les inondations et l’érosion des sols, ainsi que la
perte générale de l’activité de loisirs et la récolte
de produits forestiers non ligneux (PFNL). Un
changement de la gestion forestière basée sur la
mise en œuvre de contraintes légales, telles que la
réduction de la surface en coupe rase, peut
réduire les coûts sociaux (scénario «A») : le pro-
priétaire de la forêt doit réduire son chiffre d’af-
faires sur la production de bois, tandis que toutes
les autres parties prenantes bénéficient des avan-
tages liés à l’augmentation des externalités de la
forêt.
Les décideurs politiques peuvent envisager une
option basée sur une limitation des droits des pro-
priétaires forestiers, sans aucune compensation
(système gagnant-perdant) et une somme d’ar-
gent cohérente pour assurer l’application de la loi
et restaurer les terrains dégradés. Ces coûts
seront couverts par le système fiscal général. Une
alternative à cette politique se dirige vers un sys-
tème de PSE : les fournisseurs et les consomma-
teurs échangent leur utilité d’avoir un certain
niveau de bien et de services issus de la gestion
Utilisateurs de service
environnemental
Fournisseurs de service
environnemental
Fig. 1 :
Système direct de PSE
(Paiement pour services
environnementaux)
Fig. 2 :
Système de médiation
pour les PSE
Acheteur
Paiement
Service
environnemental
Fournisseur
Fournisseur A
Fournisseur B
Fournisseur N
Acheteur A
IntermédiaireAcheteur B
Acheteur N
Contrat
direct
co
nt
ra
ts
Paiement
Service environnemental
co
nt
ra
ts
Fig. 3 :
Mécanisme de finance-
ment d’un système de
PSE, basé sur la fourni-
ture de multiples services
environnementaux.
Source: Pagiola et Platais
(2007) modifié
NWPF : produits
forestiers non ligneux
des forêts en échange d’une transaction monétaire
pour couvrir le coût d’opportunité du propriétaire
forestier. Dans les scénarios «B» et «C», les deux
parties ont un gain net positif par rapport au scé-
nario BAU, à la fois en termes de fourniture de
services environnementaux et de l’équité entre les
bénéficiaires des services et le fournisseur. Les
PSE pourraient être construits pour des externa-
lités ciblées (scénario «B»), où les bénéficiaires
paient pour une gestion forestière spécifique qui
fournit des PFNL et les loisirs. Dans ce cas, les
récolteurs de PFNL et les utilisateurs de loisirs
seront les seuls bénéficiaires. En fait, le meilleur
scénario théorique est «C», où toutes les externali-
tés sont rémunérées au producteur par un ensem-
ble plus large de parties prenantes ; cependant les
systèmes de PSE sont généralement semblables
au scénario «B», où les coûts de transaction sont
plus faibles.
Conclusion
Les facteurs importants qui influent sur la
conception et la mise en œuvre des PSE sont les
caractéristiques physiques du service, la relation
entre l’offre et la demande, le contexte culturel et
le cadre institutionnel (par exemple, la réglemen-
tation des droits de propriété). Un énorme obsta-
cle à toute mise en œuvre des PSE est la fragmen-
tation des acheteurs ou des fournisseurs ; la
propriété foncière très morcelée et l’absence d’as-
sociations de propriétaires forestiers augmentent
les coûts de transaction. Dans ces conditions, le
rôle des gouvernements nationaux ou locaux est
fondamentale (YANDLE, 1999 ; HILL, 1997).
Dans la région méditerranéenne, les PSE liés à
l’eau sont plus fréquents que d’autres services
forestiers, car il est relativement facile de définir
les acheteurs et les fournisseurs du service dans
les zones de captage et de les rassembler autour
des questions de qualité ou de quantité d’eau. Des
exemples positifs sont souvent signalés sur des
marchés mono ou oligopsone 1, typiques des ser-
vices liés à l’eau où la présence d’un (par exemple
une autorité de l’eau) ou quelques acheteurs per-
met de réduire les coûts de négociation et d’at-
teindre le meilleur accord.
Le contexte culturel est également important
pour l’acceptabilité du PSE. Les gens peuvent
accepter la notion de monétisation d’un service,
mais dans d’autres cas ils peuvent voir les PSE
comme de trop fortes restrictions dans leur utili-
sation des terres. La commercialisation des droits
d’accès à des fins récréatives est un exemple. En
effet, les petits propriétaires forestiers ne sont
généralement pas prêts à vendre une partie de
leurs droits de propriété, effrayés par le fait que
les nouveaux utilisateurs peuvent endommager
leur forêt ou créer de nouveaux privilèges.
Les droits de propriété sont d’une importance
fondamentale pour la conception des PSE et l’ex-
clusivité claire est une condition sine qua non
pour la mise en œuvre des systèmes de PSE
(ENGEL et al., 2008). Cependant, les décideurs
politiques dans de nombreux cas sont réticents à
légiférer sur des questions très sensibles telles
que l’environnement et l’eau, où la société civile
est souvent opposée à tout processus de privatisa-
tion. Contrairement à une approche réglemen-
taire, les systèmes de PSE augmentent générale-
ment le prix des services pour les utilisateurs
finaux. Les utilisateurs locaux peuvent associer à
première vue un système de type PSE à une
forme de fiscalité environnementale.
D’autres aspects tels que l’efficacité, la symétrie
de l’information, l’invariance scalaire, la monoto-
nie de la fourniture en PSE, et d’autres éléments
reliés à la théorie du contrat peuvent jouer un
rôle important dans la conception des systèmes de
PSE.
A l’avenir, les systèmes de PSE ou type PSE
remplaceront probablement certains des méca-
nismes basés sur des subventions dans le dévelop-
pement d’un système plus efficace de fourniture
de services liées à la forêt. Sur l’aspect de la four-
niture, les associations de propriétaires fonciers
peuvent concrètement soutenir le développement
des PSE par une diminution des coûts de transac-
tion, mais à l’avenir, le rôle le plus important sera
joué par la prise de conscience des consomma-
teurs et la volonté de payer, de facto le véritable
moteur de l’économie verte.
D.P., E.V., L.B.
308
IIIe Semaine forestière méditerranéenne - Tlemcen
Résumé
Dans la région méditerranéenne, les décideurs et les gestionnaires d’espaces forestiers cherchent des
instruments politiques afin de combler l’écart entre la rentabilité financière et la rentabilité économique
dans la gestion forestière. L’article passe en revue ces instruments politiques en se concentrant sur les
iinstruments fondés sur le marché et plus particulièrement sur les paiements pour services environne-
mentaux (PSE). Il est question notamment des problèmes de mise en œuvre des systèmes de PSE, en
reconsidérant les obstacles et les opportunités offertes à leur développement dans la région méditerra-
néenne.
Davide PETTENELLA
Enrico VIDALE
Lucio BROTTO
Département
Territoires et sys-
tèmes agroforestiers
Agripolis - Université
de Padoue
Via dell'Università
16 - 35020 Legnaro PD
ITALIE
Email:
davide.pettenella@
produzione.agraria.
unipd.it
forêt méditerranéenne t. XXXIV, n° 4, décembre 2013
1 - NDLR : En économie,
un oligopsone est un
marché sur lequel il y a un
petit nombre de deman-
deurs pour un grand
nombre d’offreurs.


Instruments politiques pour la préservation ou la restauration des espaces boisés et l’amélioration de la fourniture de biens et services forestiers

Pettenella, D.

Vidale, E.

Brotto, L.

Hal-Diderot

http://documents.irevues.inist.fr/bitstream/2042/53609/3/FORET_MED_2013_4_305-308.pdf

Instruments politiques pour la préservation ou la restauration des espaces boisés et l’amélioration de la fourniture de biens et services forestiers

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