Om gemeenten in staat te stellen te profiteren van de
efficiencyvoordelen van het uitbesteden van taken is in
2003 het BTW-compensatiefonds ingevoerd. De meeste
gemeenten vinden het fonds overbodig, ze zijn niet
meer gaan uitbesteden

Dijkgraaf, E. (Elbert)

Gradus, R.H.J.M. (Raymond)

Wassenaar, M.C.

Dijkgraaf, Elbert

Gradus, RHJM (Raymond)

Wassenaar, MC

EUR Research Repository

Gemeenten oordelen negatief over het BTW-compensatiefonds

Erasmus University Digital Repository

De empirische literatuur is eenduidig over de voordelen van het uitbesteden van de meeste gemeentelijke taken. Van oudsher gooit de btw echter roet in het eten. Uitbesteden aan private partijen levert een netto kostenvoordeel op terwijl de rekening nogal eens duurder uitvalt. Om deze ongelijkheid weg te nemen is in 2003 het BTW-compensatiefonds ingevoerd. In dit artikel analyseren we of dit fonds effectief is geweest en hoe gemeenten over dit fonds denken.De keuze tussen het zelf uitvoeren van overheidsactiviteiten of het uitbesteden daarvan wordt mede bepaald door de hogere btw-last die rust op uitbesteden (zie tekstbox). Met de invoe-ring van het BTW-compensatiefonds in 2003 is de verstorende werking van de btw geëlimineerd. Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden ontvangen uit het fonds compensatie voor betaalde btw voor een groot deel van hun overheidsactiviteiten (Wassenaar, 1999; Wassenaar & Gradus, 2004). Overheden kun-nen daardoor op een groot aantal terreinen kosten besparen door meer activiteiten uit te besteden. Veel onderzoek is verricht naar de mogelijke kostenbesparingen door de uitbesteding van de inzameling van huisvuil. Hierin worden besparingen geschat van twintig procent (Domberger & Jensen, 1997). Ook voor andere overheidsactiviteiten met een hoge toegevoegde waarde zijn dergelijke kostenbesparingen mogelijk.Bij de voorbereiding van de invoering van het fonds waren de sentimenten bij gemeenten en provincies overwegend negatief. Men was bevreesd voor aanzienlijke administratieve lasten. Daarnaast zouden keuzes rond het uitbesteden van acti-viteiten op andere dan budgettaire gronden worden gemaakt. Desondanks is besloten het wetsvoorstel wel aan de Kamer aan te bieden en is het fonds inmiddels ruim drie jaar in werking (Tweede Kamer, 2002). Het Ministerie van Financiën is conform de toezegging in het wetstraject onlangs een evaluatie gestart. Het plan van aanpak laat zien dat de evaluatie louter gericht is op de wijze van invoering (de hoogte en de verdeling van de uit-name uit het gemeente- en provinciefonds, die nodig was om het compensatiefonds te bekostigen) en de administratieve lasten. Op een later moment zal de effectiviteit van het fonds pas onder-zocht worden (Ministerie van Financiën, 2005).Negatief oordeelOm de vraag naar de effectiviteit van het fonds te kunnen beantwoorden is door ons begin 2006 een enquête uitgezet onder alle gemeenten, gericht aan de wethouder van financiën. Deze bevatte een aantal vragen rond het uitbestedingsgedrag van gemeenten en de waardering en de effectiviteit van het BTW-compensatiefonds. Van de 458 gemeenten heeft 44 pro-cent gereageerd, in aantal inwoners gerekend gaat het om vijftig procent. Qua inwonertal en regionale spreiding gaat het hierbij om een representatieve steekproef.Figuur 1 laat voor een aantal activiteiten zien in welke mate deze voor de invoering van het BTW-compensatie-fonds in 2003 werden uitbesteed aan private ondernemingen. Schoonmaakdiensten, de aanleg van infrastructuur en de taxatie van onroerend goed werden voor de invoering van het fonds al relatief vaak uitbesteed. Voor andere activiteiten zoals kantine-diensten, automatisering en sociaal beleid is dat veel minderVerstorende werking van de btwEen gemeente maakt bij de inzameling van huishoudelijk afval een keuze tussen het zelf uitvoeren en het uitbesteden daarvan aan een private ondernemer. Stel, de gemeente kan deze taak uitvoeren voor een miljoen euro, bestaande uit 0,8 miljoen euro personeelslasten en 0,2 miljoen euro inkoop van goederen. Inclusief de lasten van de btw over de inkoop van goederen (19 procent van 0,2 miljoen euro) komen de totale kosten op 1,04 miljoen euro. Over de eigen personeelslasten betaalt de gemeente immers geen btw. Zelfs als een private ondernemer dezelfde taak goedkoper kan uitvoeren, kunnen de kosten na de heffing van btw toch hoger uitvallen. Stel, de ondernemer kan de taak uitvoeren voor een bedrag van 0,9 mil-joen euro. Na de heffing van btw komt dit bedrag op 1,07 miljoen euro (0,9 miljoen euro * 1,19). Hoewel de netto kosten van de private ondernemer een ton lager zijn, komt de uiteindelijke rekening voor de gemeente ruim 30.000 euro hoger uit. Door het BTW-compensatiefonds maakt de gemeente de afweging op basis van de netto kosten, waardoor zij in staat is een ton kos-tenvoordeel van de private ondernemer te incasseren.1	 Eenzelfde	effect	–	met	minder	administratieve	complicaties	-	zou	optreden	wan-neer	overheidsactiviteiten	onder	hetzelfde	BTW-regime	gebracht	zouden	worden	als	ondernemersactiviteiten.	Dit	is	vanwege	Europese	regelgeving	niet	mogelijk.	ESB 19-5-2006 229beleidGemeenten	oordelen	negatief	over	het	BTW-compensatiefondsOm	gemeenten	in	staat	te	stellen	te	profiteren	van	de	efficiencyvoordelen	van	het	uitbesteden	van	taken	is	in	2003	het	BTW-compensatiefonds	ingevoerd.	De	meeste	gemeenten	vinden	het	fonds	overbodig,	ze	zijn	niet	meer	gaan	uitbesteden.E.	Dijkgraaf,	M.C.	Wassenaar	en	R.H.J.M.	GradusDijkgraaf is onderzoeker bij SEOR-ECRi (Erasmus Universiteit Rotterdam). Wassenaar is werkzaam bij de directie FEZ van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Gradus is hoogleraar bestuur en economie van de publieke sector en non-profitorganisaties aan de Vrije Universiteit en directeur FEZ van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De auteurs danken Eelke Freerkstra voor commentaar op een eerdere versie.dijkgraaf@few.eur.nl230ESB 19-5-2006 beleidhet geval. Bijna zeventig procent van de onderzochte gemeenten besteedde de inzameling van huishoudelijk afval uit.Per 1 januari 2003 is het BTW-compensatiefonds ingevoerd. Vooral in het eerste jaar hebben gemeenten de aandacht moeten richten op de technische invoering van het fonds. Verwacht mag worden dat inmiddels in gemeenten is nagedacht over de benut-ting van dit fonds. Toch blijkt in 95 procent van de gemeenten de invoering nog niet geleid te hebben tot een bestuurlijke discussie over de mogelijkheden om opnieuw afwegingen te maken rond het zelf uitvoeren of uitbesteden van activiteiten. Hiermee is consistent dat van alle gemeenten 92 procent in de enquête aangeeft dat in het verleden de btw geen belemmerende factor is geweest bij de keuze uit te besteden. Dat is opvallend, omdat het effect van de btw-heffing forse invloed kon hebben op het prijsverschil tussen zelf doen en uitbesteden. Blijkbaar maken gemeenten op andere dan budgettaire gronden de keuze tot uitbesteding. Onderzoek van Dijkgraaf et al. toonde al aan dat ook andere aspecten een rol spelen bij de keuze om de inza-meling van huisvuil uit te besteden, zoals de gemeentegrootte, de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds en de lokale werkloosheid (Dijkgraaf et al., 2003). Dit wordt bevestigd door veel gemeenten, die aangeven dat de invloed van het compensa-tiefonds gering is geweest op de vraag of al dan niet uitbesteed wordt. Men noemt als belangrijkste argumenten voor deze keuze de kwaliteit en capaciteiten van het eigen ambtelijk appa-raat en de zorg om werkgelegenheid in de gemeente. Opvallend is het grote aantal gemeenten dat stelt dat budgettaire voordelen niet of nauwelijks een rol spelen in de afweging om taken uit te besteden. Tot slot stelt een aantal gemeenten de aandacht vooral gericht te hebben op de aanpassing van de administratieve systemen die noodzakelijk waren bij de invoering van het fonds.Van alle gemeenten geeft 96 procent aan dat na de invoering van het fonds niet besloten is tot het uitbesteden van activitei-ten. Voor de komende jaren voorziet slechts dertien procent van de gemeenten dat taken voor het eerst uitbesteed worden aan de private sector, mede als gevolg van de invoering van het BTW-compensatiefonds. Dit is in lijn met de mening van de meeste gemeenten dat budgettaire aspecten geen rol spelen bij de keuze activiteiten al dan niet uit te besteden. Voor de huisvuilinzame-ling door gemeenten is over de afgelopen jaren bekend voor welke vorm gekozen werd. Ook hier is zichtbaar dat na de invoering van het fonds er geen toename heeft plaatsgevonden van het aantal gemeenten dat er voor kiest de inzameling van huishoudelijk afval uit te besteden aan een private onderneming (Dijkgraaf & Gradus, 2006).Op de vragen naar de mening over de invoering van het BTW-compensatiefonds antwoordt slechts zeven procent dit fonds nuttig te vinden. Deze opinie blijkt vaak samen te hangen met een budgettair voordeel uit het fonds. Van deze gemeenten geeft ook een aantal de praktische complexiteit aan als tegen-argument. Het overgrote deel van de gemeenten vindt het fonds overbodig (71 procent) en het restant beziet het neutraal. De mening over het BTW-compensatiefonds is bij het overgrote deel van de gemeenten negatief.2 Uit de toelichting komen als voornaamste argumenten naar voren de administratieve complexiteit, de onduidelijkheid over de financiële effecten en het afwezig zijn van de wens om taken uit te besteden.3 Een argument dat tevens vaak gegeven wordt, is dat gemeenten via een verlaging van de gemeentefondsuitkering zelf opdraaien voor hogere uitkeringen uit het BTW-compensatiefonds die het gevolg zouden zijn van een toename in het uitbestedingsgedrag. Het zou per saldo allemaal weinig uitmaken. Hier is sprake van een misverstand. Een hogere uitkering uit het fonds wordt gedekt uit hogere btw-ontvangsten voor het Rijk en niet door een verlaging van de gemeentefondsuitkering (Tweede Kamer, 2002).4 Terwijl op gemeentelijk niveau wel degelijk sprake kan zijn van aanzienlijke voordelen, zien veel gemeenten de hele operatie als het rondpompen van geld. Onderzocht is nog in welke mate de antwoorden op de verschillende vragen en het eindoordeel een verband laten zien met politieke en andere factoren.5 Die relatie blijkt er vrijwel niet te zijn. Blijkbaar is de negatieve opinie over het BTW-compensatiefonds een generiek verschijnsel.ConclusieHoewel de invoering van het BTW-compensatiefonds voor gemeenten onmiskenbaar voordelen geeft, zijn gemeenten nog steeds negatief. Ook is het fonds tot nu toe weinig effectief; er wordt amper meer uitbesteed. Nu het fonds wordt geëvalueerd, is dit beeld uiterst relevant. De Minister van Financiën heeft in zijn weblog eerder al aangegeven open te staan voor afschaf-fing van het fonds. Toch is het de vraag of dat de beste route is. Een argument daarbij is dat het belangrijkste leed al geleden is. De invoeringskosten (aanpassing van de administratie) waren wellicht hoog, maar de structurele lasten liggen beduidend lager (Boog et al., 2006). Bovendien zou afschaffing opnieuw tot een stelselwijziging en dus kosten leiden. Belangrijker is dat gemeenten blijkbaar nog niet altijd de budgettaire noodzaak 2	 Opvallend	is	dat	zelfs	een	groot	deel	van	de	gemeenten	die	aangeven	dat	de	komende	jaren,	mede	door	het	BTW-compensatiefonds,	meer	taken	zullen	worden	uitbesteed,	negatief	(50	procent)	of	neutraal	gestemd	is		(3	procent).3	 Wat	betreft	de	administratieve	lasten	kan	het	beeld	verstoord	zijn	omdat	de	invoeringskosten	beduidend	hoger	zijn	dan	de	structurele	lasten	(Boog	et	al.,	2006).	 Dit	misverstand	komt	waarschijnlijk	door	het	feit	dat	de	initiële	vulling	van	het	BTW-compensatiefonds	wèl	voortkomt	uit	verlaging	van	het	gemeentefonds.	Dit	was	noodzakelijk	om	budgettaire	neutraliteit	te	waarborgen.	De	margi-nale	prikkel	tot	meer	uitbesteden	blijft	hierdoor	echter	onaangetast	omdat	de	groei	van	aanspraken	op	het	BTW-compensatiefonds	als	gevolg	van	extra	uitbesteding	gevuld	wordt	door	de	toename	van	de	daarmee	samenhangende	BTW-inkomsten.5	 Onderzocht	zijn	de	correlaties	met	de	variabelen:	inwoners,	omgevings-adressendichtheid,	besteedbaar	inkomen,	gemeentefondsuitkering	per	inwoner,	hoogte	gemeentelijke	heffingen,	OZB	per	inwoner,	en	stemmenpercentages	voor	VVD,	D66,	CDA,	PvdA,	SP	bij	de	laatstgehouden	gemeenteraadsverkiezing.0204060801001. schoon-maakdiensten2. kantinediensten3. beveiliging4. salarisadministratie5. automatisering6. sociaal beleid7. inzameling afval8. aanleg infrastructuur9. taxatie onroerend goedFiguur 1. Percentage uitbestede activiteitenBron: eigen berekening. ESB 19-5-2006 231beleidvoelen kritisch te kijken naar de mate waarin zij taken uitbeste-den aan private partijen, terwijl de literatuur aangetoond heeft dat de uiteindelijke voordelen groot kunnen zijn. Gegeven de forse inperking van het gemeentelijke belastinggebied door de afschaffing en maximering van de OZB zal de noodzaak tot kostenreductie de komende jaren toenemen. In dat geval is het van belang dat btw geen verstorende factor bij het uitbesteden van activiteiten is. Gezien de enquêteresultaten is het wel zaak kritisch te kijken naar de administratieve complexiteit van het geheel. Daarnaast moet voor gemeenten duidelijk zijn dat zij ook daadwerkelijk erop vooruitgaan en niet achteraf via het gemeentefonds alsnog gekort worden. Hopelijk leidt dit tot een effectiever BTW-compensatiefonds. nElbert Dijkgraaf, Mattheus Wassenaar  en Raymond GradusLiteratuurBoog,	J.,	A.	Nijsen,	S.	Oudmaijer	&	G.	Regter	(2006)	Evaluatie beleving  en omvang administratieve lasten BTW-compensatiefonds en mogelijke  reductievoorstellen.	Zoetermeer:	EIM.Dijkgraaf,	E.	R.H.J.M.	Gradus	&	B.	Melenberg	(2003)	Contracting	out	refuse	collection.	Empirical Economics	28,	553	–	570.Dijkgraaf,	E.	&	R.H.J.M.	Gradus	(2006)	Institutional developments in the Dutch waste collection market.	Rotterdam:	EUR/ECRi.Domberger,	S.	&	P.	Jensen	(997)	Contracting	out	by	the	public	sector:	theory,	evidence	and	prospects.	Oxford Review of Economic Policy	,	67-78.Tweede	Kamer	(2002)	Wet	op	het	BTW-compensatiefonds,	Brief	van	de	Minister	van	Financiën,	Tweede	Kamer,	vergaderjaar	200-2002,	27293,		nr.	2,	23	mei.Ministerie	van	Financiën	(2005)	Plan	van	aanpak	evaluatie	BTW-compensatie-fonds.	Den	Haag:	Ministerie	van	Financiën.Wassenaar,	M.C.	(999)	BTW-compensatiefonds	maakt	uitbesteden	aantrek-kelijker.	ESB,		oktober,	709-7.Wassenaar,	M.C.	&	R.H.J.M.	Gradus	(200)	Contracting	out:	The	importance	of	a	solution	for	the	VAT	distortion.	CESifo Economic Studies	50,	377	–	396.Erasmus AcademieOpfrisprogramma Econometrieseptember – december 2006Bent u als econometrist werkzaam en al enige tijd afgestudeerd?Binnen tien colleges wordt u op de hoogte gebracht van de meest actuele ontwikkelingen binnen uw vakgebied.De colleges worden verzorgd door o.a. prof.dr. Ph.H.B.F Franses, prof.dr. P.J.F. Groenen en prof.dr. A.P.M. WagelmansVoor meer informatie en het aanvragen van de brochure: Erasmus AcademieTelefoon (010) 408 18 39E-mail info@erasmusacademie.nlWebsite www.erasmusacademie.nl

Gemeenten oordelen negatief over het BTW-compensatiefonds

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

EUR Research Repository

EUR Research Repository

Erasmus University Digital Repository