Baumann, Renato

Portuguese

Fundação de Economia e Estatística: Revistas Eletrônicas FEE - SEPLAG (Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão)

A INTEGRAÇÃO DO CONE SUL: MITO OU 
REALIDADE? 
Renato Baumann* 
Há várias óticas para se analisarem os recentes esforços de integração entre as 
economias ao sul da América Latina. 
De um ponto de vista histórico, não há como negar que se trata de um movimento 
de intensidade sem precedentes, envolvendo, inclusive, a quebra de mitos geopolíticos 
que faziam com que esses países identificassem nos seus vizinhos os principais riscos 
de conflitos. A convivência pacífica e cooperativa das respectivas Forças Armadas 
poderia ser apontada por si só como um ganho inestimável. 
Numa segunda perspectiva, a experiência de integração no Cone Sul poderia ser 
visualizada como mais um exercício entre tantos outros que têm caracterizado a 
América Latina nos últimos anos. A segunda metade dos anos 80 e sobretudo este 
início de década têm testemunhado uma multiplicidade de experiências no sentido de 
formalizar e consolidar áreas de livre comércio entre grupos de países da região, 
freqüentemente com o compromisso de se constituírem mercados comuns por volta 
de 1995. Vejam-se, por exemplo, as negociações entre os países do Mercado Comum 
Centro-Americano, os países do Caribe e os do Pacto Andino, além dos esforços 
mexicanos para integrar uma área de livre comércio com a América do Norte. 
Não há como negar a simultaneidade desses movimentos, mas a avaliação do 
processo de integração do Cone Sul — e, portanto, a definição do processo negociador— 
não deveria restringir-se a caracterizar esse exercício apenas como um acompanhamento 
das principais tendências do momento. 
A nosso ver, a experiência de integrar algumasdas principais economiasda região 
deve ser encarada com a seriedade devida, e isso implica, se considerarmos a situação 
atual das relações entre esses países em comparação com o momento inicial (1985), 
quando tiveram lugar as primeiras negociações entre o Brasil e a Argentina, avaliar a 
possibilidade de avançar talvez bem mais do que era o previsível até então. Os mitos 
(alimentados por décadas de retórica integracionista na região) foram aos poucos se 
concretizando em fatos reais, graças à vontade política e, sobretudo, à forma cautelosa 
em que o processo negociador foi se desenvolvendo. 
Em outras palavras, com relação a diversos aspectos, a questão que dá título a 
este artigo simplesmente não procede. Algum grau não desprezível de integração já 
foi alcançado, em particular entre o Brasil e a Argentina. Mas esses aspectos são 
certamente pouco numerosos, em vista do conjunto de ações que um processo de 
integração pressupõe, e a preocupação, da maneira como é colocada habitualmente. 
* Economista do IPEA e Professor da Universidade de Brasília; atualmente na CEPAL. 
poderia ser reapresentada como algo do tipo: será que algum dia chegaremos a um 
grau de integração como o que hoje se observa na Europa? 
Aqui é onde achamos que deveria concentrar-se a essência do debate sobre o 
tema. 
Em primeiro lugar, há que se ter bem claro que essa discussão tende a ser muito 
influenciada em sua forma pelo modo como foi assumido o compromisso entre os 
mandatários dos quatro países envolvidos. Falar de um mercado comum sub-regional 
em 1994 parece ambicioso para todos. Não cremos que alguém tenha hoje bem nítida 
a expectativa de que por essa época estaremos vivendo num esquema comercial do 
tipo definido em livro-texto, com comércio fluido entre os países-membros e tarifa 
externa comum para todos os itens comercializados. As dificuldades não são peque-
nas e incluem desde a compatibilização das nomenclaturas de produtos nos diversos 
países até a própria sincronia macroeconômica. Parece mais razoável apostar em 
que, na data-limite, boa parte desses problemas estará equacionada, mas é sensato 
imaginar que, para alguns setores mais sensíveis, é possível que a solução requeira 
um pouco mais de tempo e ajuste. 
Em outras palavras, não há que se deixar influenciar — quer em otimismo 
excessivo, quer em pessimismo "a priori" — pelos diversos aspectos embutidos na 
expressão mercado comum. Algum grau de integração regional já foi efetivamente 
conseguido — em proporções sem precedentes — e, se não ocorrerem mudanças de 
orientação política (totalmente inesperadas a esta altura), bem mais deverá ser 
concretizado nos próximos anos. Um maior grau de interação entre as quatro econo-
mias envolvidas é inevitável, atê porque a tendência da orientação econômica tem sido 
no sentido de maior liberdade comercial. Se essa interação trará embutido um trata-
mento diferenciado em relação a terceiros países é o que cabe discutir. 
Aqui existe, a nosso ver, uma condição básica para a definição dos rumos do 
processo e para o seu sucesso. Trata-se da identificação, de nossa parte, do que é 
pretendido com essa experiência. 
Boa parte do ceticismo com que nos acostumamos a pensar uma experiência do 
tipo da formação do MERCOSUL tem a ver não apenas com o registro de várias 
décadas de retórica apologética do sonho de integrar as economias da região — com 
os mais diversos propósitos —, mas também com os limitados esforços oficiais e 
resultados concretos menores ainda. O ceticismo — e em alguns casos o desprezo 
pelo tema — tem a ver ainda com as dimensões relativas das economias envolvidas e 
com a importância dos fluxos de comércio bilateral no passado recente. Apenas para 
dar um exemplo de um aspecto central ao tema, é ilusório pensar que a política cambial 
do Brasil e da Argentina passe a ser, a curto prazo, determinada pelos interesses do 
processo de integração, dada a importância relativa do mercado regional para o total 
dos fluxos de comércio externo de cada um desses países. Mas daí tampouco se deve 
inferir que o desequilíbrio macroeconômico das economias envolvidas seja uma 
dificuldade incontomável que torne impossível um avanço no processo de integração. 
Outro aspecto do ceticismo por parte de diversos agentes está relacionado à idéia 
de que, embora seja claro que a consolidação do MERCOSUL possibilitaria aos 
argentinos, uruguaios e paraguaios um acesso preferencial a um mercado de dimensão 
várias vezes superior ao mercado interno desses países, para os brasileiros o ganho 
seria muito limitado e localizado em termos regionais e setoriais. 
Isso tem levado, evidentemente, a que o tema não mereça, do lado brasileiro, 
tanta consideração quanto nos demais países envolvidos. Se a isso agregamos a 
constatação de que medidas econôm icas cruciais têm sido adotadas no período recente 
pelos quatro governos de forma totalmente independente, chegamos a um conjunto de 
argumentos bastante fortes de apoio a uma postura cética. 
Há vários indicadores que sugerem diferenças nas posturas adotadas pelos 
brasileiros em comparação com os demais parceiros do MERCOSUL. Pelos argumen-
tos expostos acima, parece razoável imaginar que isso se deve, em boa medida, â 
percepção de que haveria ganhos diferenciados com a concretização do processo. O 
simples acesso em condições diferenciadas a um mercado significativamente ampliado 
leva â crença de ganhos potenciais expressivos em termos de maior eficiência asso-
ciada à maior escala de produção. 
Do lado brasileiro, por outra parte, a percepção geral é pouco clara, até mesmo 
para boa parcela dos setores que poderiam ser diretamente afetados pelo processo. 
Em artigo recente, publicado na Folha de São Pauto (29.12.91), procuramos sintetizar 
em quatro as posturas encontradas do lado de cá da fronteira com relação ao MERCOSUL 
otimismo bolivariano, ceticismo, desconhecimento e "oportunismo histórico". 
A primeira dessas posturas está associada aos antigos ideais de homogeneizar 
as diversas culturas da América Latina e tem embasado boa parte da retórica oficial 
sobre o tema. O problema com essa postura — além de sua ingenuidade — é que, no 
cenário atual e no que se pode prever a curto prazo, há que se definir como seriam as 
relações com a América do Norte, e isso não está de forma alguma claro. 
A postura cética foi objeto de consideração nos parágrafos anteriores, e é ela que 
dá origem a questões do tipo "mito ou realidade", que consideramos ter abordado em 
linhas gerais. 
Isso nos deixa com as questões que julgamos mais básicas: a do desconhecimen-
to e a do "oportunismo". 
Um processo de integração regional por definição envolve concessões que 
guardam retaçâo com a própria noção de soberania nacional. Não há ganhos em 
participar de um processo de integração se não houver concessões, à semelhança do 
que ocorre em toda relação bem-sucedida entre dois indivíduos. 
Entretanto não está nada evidente que hoje exista no nosso País uma idéia 
aproximada do que isso significa. Em particular, mesmo aqueles agentes mais direta-
mente envolvidos no processo negociador ou aqueles que conseguiram antever nesse 
processo uma perspectiva de virem a ser afetados — de forma voluntária ou não — 
aparentemente não têm clara a extensão completa dos efeitos desse processo. 
Por um lado, existe a percepção — parcialmente justificada — de que os efeitos 
tenderão a ser mais fortes sobre alguns setores e para algumas regiões do País. De fato, 
dada a estrutura produtiva e de comércto que se observa hoje, é de se supor que os efeitos 
de criação e de desvio de comércto tenderão — peto menos nos primeiros momentos—a 
estar mais concentrados nos estados do Sul—Sudeste do Brasil. Mas nada impede que, 
por exemplo, empreendimentos conjuntos de investidores de outros países-membros do 
MERCOSUL possam ter impacto expressivo sobre a economia de outras regiões do País. 
Para sermos mais explícitos, não é apenas o triticultor do Rio Grande do Sul ou o 
plantador de maçã de Santa Catarina que serão forçados a pensar em termos de mercado 
regional com oferta competitiva. Os agentes da indústria química e petroquímica de São 
Pauto ou da Bahia, o setor de alimentos em boa parte do País, os produtores de bens de 
capital, o setor de autopeças, etc. serão afetados de alguma forma. 
Daí segue um primeiro ponto a enfatizar. A decisão política de estreitar laços com 
outros países certamente pressupõe a necessidade de que se faça — de forma 
Simultânea ao processo negociador e diretamente proporcional a sua intensificação — 
algum tipo de campanha de esclarecimento e de con^ iant ização dos diversos agentes 
da economia. Afinai de contas, é razoável prever como ficaria perplexo ainda hoje algum 
administrador público, digamos da Região Norte, se fosse procurado por um argentino 
propondo a criação de um empreendimento conjunto. As pessoas tendem a enfatizar, 
em suas análises, o lado regionalista dos efeitos da integração, freqüentemente se 
esquecendo de que esse é um processo que envolve necessariamente concessões 
que afetam a todos os agentes da economia. 
Cabe considerar, por último, a questão do "oportunismo histórico". Ela é central a 
todo o processo e condiciona inclusive a realização de eventuais campanhas de 
esclarecimento, como a postulada acima. Em sua essência, trata-se de procurar 
responder à questão que, a nosso ver, continua não respondida, ou respondida deforma 
insuficiente: o que se pretende com o MERCOSUL? 
A postura que chamamos de "oportunista" em termos históricos tem algumas 
variantes. 
A primeira delas manifestou-se nos primeiros momentos da negociação dos acordos 
entre o Brasil e a Argentina. Alguns agentes supunham que esses acordos seriam uma 
forma de viabilizar o intercâmbio de manufaturas (sobretudo bens de produção) brasileiras 
por alimentos produzidos na Argentina, aparentemente se esquecendo da forte tradição 
latino-americana (e com fortes raízes na experiência argentina — ver a obra de Raul 
Petbisch) que recomenda evitar esse tipo de comércio, sob pena de concretizar perdas nas 
relações de troca. A experiência desde 1986 mostra, entretanto, que a penetração de 
produtos argentinos no mercado brasileiro tem sido particulannente expressiva em alguns 
segmentos do setor de bens de capital. 
Uma segunda variante desse tipo de reação vê as diversas experiências de 
integração sub-regional como etapas factíveis de um processo mais amplo de abertura 
econômica. Assim, num cenário de liberalização comercial geral, isso seria um primeiro 
passo para a abertura multilateral; na hipótese de fracasso das negociações da Rodada 
Uruguai e com a consolidação de blocos econôm icos, o MERCOSUL seria parte de um 
bloco americano, no espírito da proposta "Iniciativa para as Américas". Numa ou noutra 
hipótese, a consolidação dos vínculos regionais seria uma forma pragmática de se 
precaver contra cenários futuros indesejáveis. 
Uma terceira variante nessa mesma linha questiona os supostos básicos subja-
centes ao que foi dito no parágrafo acima. O peso relativo do mercado norte-americano 
é marcadamente inferior para os países do MERCOSUL do que para o restante dos 
países da América Latina (embora não desprezível). Além disso, a maior interação com 
os Estados Unidos da América não é garantia de acesso a progresso técnico — tão 
necessário para modernizar os parques produtivos dos países do Cone S u l — , uma vez 
que até os EUA têm se ressentido de perda de competitividade em alguns setores 
básicos de sua economia. Desse modo, segundo essa linha de argumentação, não 
parece fazer muito sentido apostar na formação do MERCOSUL como um passo para 
a consolidação de um bloco americano. Ao contrário, o mercado comum seria uma 
oportunidade para se procurar atrair empreendimentos de investidores externos para a 
região (presumivelmente asiáticos), como forma de viabilizar o salto tecnológico reque-
rido para modernizar os setores produtivos nacionais. 
Esses pontos, evidentemente, suscitam uma grande quantidade de questões, 
para boa parte das quais talvez nem haja resposta desde já. Mas, a nosso ver, eles 
tocam no ponto básico da discussão com respeito â integração do Cone Sul. 
Como é sabido, esse processo teve inicio — em sua nova fase — com as 
negociações entre o Brasil e a Argentina, sendo adotada como metodologia de 
negociação a pré-seleção dos setores e produtos a serem afetados a cada momento. 
Isso pressupunhaumacapacidadetécnicaedecisões políticas nem sempredisponíveis 
ou factíveis ao ritmo da assinatura dos diversos protocolos. Numa segunda etapa, o 
processo negociador foi totalmente modificado, substituindo-se a perspectiva de iden-
tificação "a priori" de setores pela negociação de medidas abrangentes que contribuís-
sem para a fluidez do comércio entre os dois (e depois quatro) países. 
Isso implicou (pelo menos) um ganho e (pelo menos) um custo. Um dos aspectos 
positivos foi, sem dúvida, a maior agilidade do processo. Mas tal fato teve como 
contrapartida a perda de uma perspectiva setorial que pode ser importante. Talvez 
possa ser dito que foi substituída uma perspectiva intervencionista por uma postura 
mais liberal. 
O ponto que nos parece central ê que — pelo exposto acima — boa parte da 
discussão recente a respeito do processo tem se centrado na questão da fo rma do 
processo negociador, e isso se apresenta especialmente mal colocado no caso do 
Brasil. Tem sido freqüente, inclusive, a referência a que jâ seria um grande benefício 
conseguir implantar — por força das negociações -~ reformas econômicas a serem 
sancionadas em nível supranacional, o que reduziria a margem para modificações 
ditadas por interesses intemos localizados. 
Entretanto, parece que estamos frente a uma oportunidade cujos resultados 
podem ser bem mais frutíferos do que a simples disciplina da política econômica. Para 
tanto, deveriam ser priorizadas, na agenda das discussões com relação ao MERCO-
SUL, as questões de substânc ia, até porque a formalização dos compromissos entre 
os quatro mandatários e o aprofundamento das negociações em sua nova etapa têm 
levado a diversas iniciativas espontâneas por parte de agentes privados, tomando ainda 
mais redundantes - - sob certos aspectos — as questões sobre o "mito" da integração. 
O ponto que procuramos enfatizar aqui é o de que não faz sentido defender um 
grau de intervencionismo no processo como o experimentado na primeira etapa 
negociadora. A experiência fala por si só. Mas daí deve resultar a idéia equivocada de 
que o processo não necessite de alguma forma de orientação. Existe uma oportunidade 
de promover a complementação entre quatro economias de forma a torná-las compe-
titivas e atraentes para investimento, e isso só se faz com um mínimo de consciência 
sobre o que é pretendido. 
Aqui vale mais urna vez o exemplo da Comunidade Econômica Européia. Desde 
o início, o processo de integraçãosempre teve uma lógica própria e, mais recentemente, 
com o Projeto-92, sempre esteve claro para todos os agentes que a questão básica era 
estimular a competitividade internacional dos produtos da Comunidade. Isso, por si só, 
dá margem a uma sinergia e à convergência de esforços numa mesma direção. Já o 
processo de criação do mercado comum do Cone Sul permanece em busca de um 
objetivo, com tudo o que isso implica em termos de custos administrativos, de centra-
lização de informações e outros. 
Não há rnais que questionar se a integração é um mito ou uma realidade. Um 
longo caminho já foi percorrido. O que cabe fazer agora é substituir essa questão pelo 
amadurecimento da reflexão básica que ainda falta: devemos identificar o que exata-
mente está sendo pretendido com o MERCOSUL. 


A integração do Cone Sul: Mito ou realidade?

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A integração do Cone Sul: Mito ou realidade?

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