Almenn greinNýskipan í opinberum rekstri er hugmyndafræði og safn verkfæra sem á rætur sínar að rekja til Bretlands en er þó einnig vel merkjanleg stefna í alþjóðlegu samhengi síðustu árin. Í þessari grein er leitast við að líta til þessara strauma í opinberum rekstri, reynt að meta hvaða áherslur eru framundan og þannig skapa umræðu um þróun og framtíð íslenskrar stjórnsýslu

Arnar Jónsson

Arnar Pálsson

Icelandic Review of Politics & Administration

Peter Osborne og Ted Gaebler lýstu því yfir snemma á tíunda áratug síðustu aldar að rekstur hins opinbera hefði breyst og festu það seinna í prent með ágætri líkingu; að hlutverk stjórnvalda væri að þróast í átt þess að stýra vagninum í stað þess að draga hann (Osborne and Gaebler 1992, 25). Þannig var því sjónarmiði gert hærra undir höfði að stjórnvöld ættu ekki sjálf að veita almenningi þjónustu heldur væri hlutverk ríkisins að sjá til þess að þjónusta væri veitt. Segja má að opinber stjórnsýsla hafi þar með vikið fyrir því sem oft hefur verið nefnt nýskipan í opinberum rekstri

Directory of Open Access Journals

Stofnun stjórnsýslufræða og stjórnmála, Odda v/Sturlugötu 101 R. Sími 525-4928 http://www.stjornsyslustofnun.hi.isEr enn stefnt að nýskipaní opinberum rekstri?Arnar Jónsson og Arnar Pálssonstjórnsýsluráðgjafar hjá ParX– viðskiptaráðgjöf IBM2. tbl. 3. árg. 2007Erindi og greinarNýskipan í opinberum rekstri er hugmyndafræði og safn verkfæra sem á rætursínar að rekja til Bretlands en er þó einnig vel merkjanleg stefna í alþjóðlegu sam-hengi síðustu árin. Í þessari grein er leitast við að líta til þessara strauma íopinberum rekstri, reynt að meta hvaða áherslur eru framundan og þannig skapaumræðu um þróun og framtíð íslenskrar stjórnsýslu.Opinber stjórnsýsla í sögulegu samhengiGreina má ákveðna þróun í opinberri stjórnsýslu á Bretlandi og víðar í Evrópu ásíðustu öld. Upp úr seinni heimsstyrjöld er einkennandi miðstýrt stjórnsýslukerfiþar sem regluverk er mikið og ríkisvaldið rekur þjónustu á grundvelli pólitískrarstefnumótunar.Önnur sérstök einkenni:• Lög og reglugerðir helsta stjórntæki þjónustu.• Miðstýrt skrifstofuveldi og forræði kjörinna fulltrúa.• Stigvaxandi fjármagn til þjónustu.Í þessu fyrirkomulagi eru embættismenn nálægt kjörnum fulltrúum sem gerir þaðað verkum að erfiðara er fyrir þá að sinna óháðu eftirliti. Þetta eru sömu aðilar ogvinna að pólitískri stefnumótun og fjárlagagerð og en ekki er æskilegt að þeir takibeinan þátt í rekstri á þjónustu. Á síðustu áratugum hefur þetta breyst umtalsvert samhliða þróun í opinberristjórnsýslu. Í skýrslunni „Six Trends Transforming Government“ frá IBM Centerfor The Business of Government er fjallað um helstu þróunareinkenni í opinberumrekstri í alþjóðlegu samhengi. Þessi stofnun IBM hefur frá árinu 1998 veitt 200styrki til fræðimanna og sjálfstæðra stofnana og gefið út um 150 rannsóknar-niðurstöður. Í skýrslunni eru dregnar saman meginatriði þessa rannsóknagrunns ogniðurstaðan er að greina megi sex þróunareinkenni:• Breyttar reglur – aukin áhersla á að laga þjónustuna að einstaklings-bundnum þörfum, aukið vald stjórnenda til að leggja mat á þarfir í staðþess að einblína á réttindi, aukin áhersla á rétt almennings til að áfrýjaúrskurðum og áhersla á að notendur geti átt val.• Árangursstjórnun – til að skilgreina kaupenda- og seljendasambandmilli ráðuneyta og stofnana og færa áherslur í starfseminni á árangur ogáhrif af henni frekar en að einblína á framlög.• Samkeppni, valfrelsi og hvatar – notkun markaðstækja (e. market-type-mechanism) er ein af þeim leiðum sem stjórnvöld beita í auknum mæli til aðbæta nýtingu opinberra fjármuna, dæmi eru hófleg þjónustugjöld til aðhafa áhrif á notkun og val um skóla hjá sveitarfélögum með því að beitaávísunum (e. voucher).• Þjónusta eftir þörfum – felst ekki aðeins í að nýta tæknilega möguleikasem felast í rafrænni stjórnsýslu og þjónustu heldur einnig að mætaEr enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri? 267kröfum notenda um skjóta, sveigjanlega og arðsama stjórnsýslu. Annarþátturinn er tæknilegur en hinn er félagslegur og stafar m.a. af því aðalmenningur gerir í auknum mæli sambærilegar kröfur til opinberra aðilaog fyrirtækja á markaði um skjóta og góða þjónustu.• Þátttaka almennings – notendur opinberrar þjónustu eru ekki lengur„skjólstæðingar“ heldur viðskiptavinir og þar með þátttakendur við mótunþjónustunnar. Í auknum mæli er almenningi tryggður aðgangur að margskonar upplýsingum, þjónustu, stofnunum, starfsfólki og kjörnumfulltrúum og um leið ólíkum hagsmunaeiningum. Aðgengi eykst aðpólitískum verkferlum kjörinna fulltrúa og íbúum gefst þar með kostur áað koma athugasemdum á framfæri um mál sem snerta almenning.• Samskiptanet og samstarf – nauðsyn á skilvirku samstarfi milli stofnanahefur aukist m.a. vegna alþjóðavæðingar og alþjóðlegra skuldbindinga.Þannig fjölgar þeim tilvikum að opinberir aðilar þurfi að starfa samanþvert á stofnanaskil, skiptingu málaflokka milli ráðuneyta og skiptingumilli stjórnstiga.Nýskipan ríkisrekstriPeter Osborne og Ted Gaebler lýstu því yfir snemma á tíunda áratug síðustu aldarað rekstur hins opinbera hefði breyst og festu það seinna í prent með ágætri líkingu;að hlutverk stjórnvalda væri að þróast í átt þess að stýra vagninum í stað þess aðdraga hann (Osborne and Gaebler 1992, 25). Þannig var því sjónarmiði gert hærraundir höfði að stjórnvöld ættu ekki sjálf að veita almenningi þjónustu heldur værihlutverk ríkisins að sjá til þess að þjónusta væri veitt. Segja má að opinberstjórnsýsla hafi þar með vikið fyrir því sem oft hefur verið nefnt nýskipan íopinberum rekstri.Í bókinni Reinventing Government (1992) fjalla Peter Osborne og Ted Gaeblerum ýmsar breytingar á fyrirkomulagi ríkisrekstrar. Einkennin voru fyrst og fremsttengd hagkvæmni og gæðum; þjónustu á vegum ríkisins átti að nálgast á hreinumrekstrar- og markaðsforsendum, með áherslu á fyrirmyndir á sviði einkarekstrar.Þannig var tekið upp á því, sérstaklega í Bretlandi á níunda og tíunda áratugsíðustu aldar, að bjóða út þjónustu á vegum hins opinberra til einkaaðila,annaðhvort sjálfseignastofnana eða fyrirtækja í landinu.Ef stofnanir voru áfram rekstraraðilar þjónustu var í auknum mæli gerð krafaum árangur í gegnum sérstaka þjónustusamninga. Þannig var lögð aukin áhersla ágæði og árangur jafnvel þótt ríkið veitti sjálft þjónustuna.Önnur einkenni nýskipanar í ríkissrekstri:• Árangursstjórnun.• Stjórnun í gegnum þjónustusamninga.• Aukin samkeppni.• Forgangsröðun verkefna.Stjórnmál og stjórnsýsla veftímarit (Erindi og greinar)Er enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri? 268Með nýskipan í ríkisrekstri er ábyrgð embættismanna á rekstri aukin og kjörnirfulltrúar auka að sama skapi áherslu sína á pólitíska stefnumótun og samskipti viðalmenning. Þessara breytinga varð vart hér á Íslandi snemma á tíunda áratugsíðustu aldar og formlega árið 1995 þegar ríkisstjórnin samþykkir opinberlegastefnu um nýskipan í ríkisrekstri.Nýskipan í ríkissrekstri á ÍslandiÁhrif þessara strauma í ríkisrekstri hafa haft mikil áhrif á íslenska stjórnsýslusíðustu tíu árin. Á tíunda áratug síðustu aldar var þessi umræða einkennandi hjáráðherrum og alþingismönnum. Í ræðu þáverandi fjármálaráðherra, Frikriks Sophussonar, á ráðstefnu um ný-skipan í ríkisrekstri sem haldin var í nóvember 1996, má vel greina að ríkis-stjórnin hafði ákveðið að nálgast þessar breytingar með markvissum aðgerðum. Íræðu ráðherra kom fram að hlutverk stjórnmálamanna ætti fyrst og fremst að veraað skapa fyrirtækjum góð rekstrarskilyrði því „atvinnulífið fremur en ríkissjóður[...] markar velferð þjóðar. Sterk fyrirtæki, fjölbreytt atvinnulíf, arðbær atvinna, velmenntað starfsfólk og góð framleiðni eru þær stoðir sem einar megna að haldauppi þaki velmegunar“ (Friðrik Sophusson 1996). Í kjölfarið voru settar nýjar reglur um útboð vegna framkvæmda og um kaupríkisins á vörum og þjónustu. Sjálfsákvörðunarréttur sveitarfélaga var markvisstaukinn ásamt því að verkefni voru flutt til sveitarfélaganna, t.d. reksturgrunnskóla. Ríkið dró skipulega úr umsvifum sínum og samdi við aðra aðila umrekstur á þjónustu fyrir almenning í landinu.Viðbætur voru gerðar við áðurnefnda stefnu í desember 2006 þegar ríkisstjórn-in gaf út stefnu um árangursríkan ríkisrekstur. Þar var sérstaklega kveðið á um aðmarkmið eldri stefnu væru í fullu gildi en ný nálgun átti að undirstrika ennfremur þá áherslu að leita „nýrra leiða til að bæta reksturinn og kanna möguleika áað fela öðrum að sinna tilteknum verkefnum ríkisins“ (Fjármálaráðuneytið 2006).Fyrr á árinu 2006 hafði útvistunarstefna ríkisins verið gefin út og þar má greinasamhljóm með því sem á undan hafði gengið, tilmælum var beint til ráðuneyta ogríkisstofnana um að þau færu skipulega yfir hagkvæmni og árangurrekstrarverkefna sem ríkið annast með beinum hætti eða hafa þegar verið falinaðilum á markaði. Við framkvæmd stefnunnar bar hverju ráðuneyti fyrir sig aðsetja sér sína eigin útvistunarstefnu. Verkefnum var skipt í þrjá flokka: A) verkefnisem eru hæf til útvistunar, B) mögulega hæf verkefni til útvistunar og C) verkefnisem ekki teljast hæf til útvistunar. Sé tekin ákvörðun um að útvista ekki verkefnisem almennt er talið hæft til útvistunar ber viðkomandi ráðuneyti eða stofnun aðgera grein fyrir ástæðum þess.Útvistun er markviss stefna stjórnvalda en einnig hefur orðið vart við aukiðsamstarf milli vinnumarkaðarins og hins opinbera. Fræðslumiðstöð atvinnu-lífsins er skýrt dæmi um slíkt samstarf. Í beinu samstarfi við AlþýðusambandÍslands og Samtök atvinnulífsins beitir ríkisstjórnin sér fyrir endurskipulagningu áStjórnmál og stjórnsýsla veftímarit (Erindi og greinar)Er enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri? 269starfsfræðslu í atvinnulífinu (Forsætisráðuneytið 2001). Fræðslumiðstöðin var settá laggirnar í desember 2002 og er vettvangur um bætta menntun og möguleikafyrir einstaklinga á vinnumarkaði með litla grunnmenntun, innflytjendur ogsambærilega hópa.Frá rekstri til opinberrar stjórnunarNýskipun í ríkissrekstri felur í sér miklar áskoranir til lengri tíma, ekki eingöngufyrir stjórnvöld heldur samfélagið í heild sinni. Þetta eru áskoranir sem lúta aðábyrgð, stjórnun og eftirfylgni. Stjórnunarleg ábyrgð stjórnvalda eykst og af þeimsökum hafa margir fræðimenn notast við orðið opinberir stjórnhættir (e. publicgovernance) fremur en ríkisrekstur.IBM greinir aukna þörf fyrir skilvirkt samstarf á milli stofnana vegna alþjóða-væðingar og ýmissa alþjóðlegra skuldbindinga. Þannig fjölgar þeim tilvikum aðopinberir aðilar þurfi að starfa saman þvert á stofnanir, skiptingu málaflokka milliráðuneyta og skiptingu milli stjórnstiga.Þessi breyting er ekki eingöngu drifin af aukinni alþjóðavæðingu heldur al-menningi í landinu. Krafa um einfalt stjórnkerfi er rík og ríkisstjórnin kemurmeðal annars til móts við þessa kröfu með notkun upplýsingatækni, þar sem stefnter að víðtæku samstarfi um samfellt net upplýsinga og þjónustuvefja á vegum hinsopinbera. Það er verkefnið Ísland.is þar sem notendur eiga að geta ferðast um ánþess að verða varir við stofnanaskil og verkaskiptingu ráðuneyta, stofnana ogsveitarfélaga.Þessi stefna gerir enn frekari kröfur um aukið samstarf ráðuneyta, stofnana ogsveitarfélaga en það einskorðast þó ekki við stjórnsýsluna á þann veg sem hér hefurverið lýst. Teikn eru á lofti um enn frekari breytingar á ríkisrekstrinum þegar litiðer til næstu tíu ára og við nánari athugun má raunverulega velta fyrir sér hvort„opinber rekstur“ sé í raun að víkja fyrir nýjum straumum í ríkissrekstri – í áttinaað „opinberri stjórnun“ en hugtakið hefur verið í umræðunni síðustu ár afýmsum fræðimönnum (OECD 2007; European Commission 2001).Við lok síðustu aldar voru ákvarðanir um stjórnskipulag fyrirtækja og stofnanaoft byggðar á mati stjórnenda og hagsmunum þeirra (Buchanan og Huczynski 2004,543). Síðustu ár hefur þetta breyst í þá átt að hver skipulagseining þarf að aðlagastumhverfi sínu og misjafnt er hvaða skipulagsform hentar. Á síðustu árum hafasveitarfélög á Norðurlöndunum í auknum mæli nýtt sér flatt skipulag (AnnaGuðrún Björnsdóttir 2004, 1). Sú þróun er vel hugsanleg í víðu samhengi innanstjórnsýslunnar.Í ljósi þessa má spyrja hvernig stuðla megi að bættum rekstri hins opinbera íheild sinni. Nýskipan í ríkisrekstri fjallar um breyttan ríkisrekstur – inn á við.Opinber stjórnun felur í sér að auka möguleika ríkisins til að ná fram markmiðumsínum í gegnum tengsl, tengslanet og með því að vinna traust hagsmunaaðila meðmarkvissum aðgerðum (European Commission 2001).Aðrar áhugaverðar þreifingar eiga sér þó einnig stað um þessar mundir. ÍStjórnmál og stjórnsýsla veftímarit (Erindi og greinar)Er enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri? 270þingsályktunartillögu um störf án staðsetningar á vegum ríkisins ályktaði Alþingiað fela ríkisstjórninni að skilgreina öll störf á vegum ríkisins sem unnt er að vinnaað mestu eða öllu leyti óháð staðsetningu. Iðnaðarnefnd hefur fjallað um þessatillögu og samþykkt á Alþingi 17. mars 2007 að fela ríkisstjórninni að skilgreinaslík störf á vegum stofnana ríkisins og er t.d. lagt til að þessi störf verði íframtíðinni auðkennd sérstaklega í starfsauglýsingum ríkisins.Í þingsályktunartillögunni kemur fram megintilgangur viðfangsefnisins ogeftirfarandi samantekt í fjórum liðum er ætlað að ná yfir þau viðfangsefni:• Jafna tækifæri og aðstöðu starfsmanna á landsbyggðinni sem vilja vinnahjá ríkinu. • Breikka hóp hæfra starfsmanna sem ríkið á kost á að ráða.• Minnka kostnað af dýru skrifstofuhúsnæði í höfuðborginni.• Auka skilvirkni og draga úr kostnaði almennt.Stjórnunarleg ábyrgð á starfsmönnum ríkisins á eftir að aukast gríðarlega á næstuárum í ljósi þessa viðfangsefnis. Hugleiðing um framtíðarþróun í opinberri stjórnunNýskipan í ríkisrekstri hefur vafalítið breytt opinberri stjórnsýslu á Íslandi um-talsvert eins og hér hefur komið fram. Þó er vert að spyrja hvaða straumar séuframundan og hvert sé stefnt með nýskipan í ríkisrekstri á Íslandi? Stefna stjórn-valda um nýskipun í ríkisrekstri er yfir tíu ára gömul og nauðsynlegt að skýr ogheildstæð stefna sé til staðar hverju sinni.Nýskipan í ríkisrekstri er einkennandi fyrir opinbera stjórnsýslu á Íslandisíðasta áratug. Þó eru uppi vísbendingar um að aukin alþjóðavæðing eigi eftir aðgera það að verkum að íslensk stjórnsýsla þurfi að breytast enn frekar. Íslenskstjórnsýsla þarf að vera í stakk búin til að taka við auknum alþjóðlegumskuldbindingum. Ekki verður annað séð en að þetta þróunareinkenni eigi við áÍslandi sem annars staðar og í því geta falist tækifæri til að hugsa opinber störfmeð öðrum hætti en fyrr.Nýir straumar og stefnur:• Skilvirkt samstarf milli stofnana.• Teymisvinna eykst milli embættismanna og fulltrúa úr atvinnulífinuog/eða hagsmunahópa.• Mikilvægi tengslanets embættismanna eykst.• Ríkisvaldið situr við sama borð og fulltrúar einkamarkaðar.• Ákvarðanir verða í auknum mæli „ad-hoc“.• Markviss hagsmunaaðilagreining í tengslum við ákvarðanir og lagasetn-ingu.Þessari framtíðarmynd sem dregin er upp af síbreytilegu umhverfi stjórnvaldaStjórnmál og stjórnsýsla veftímarit (Erindi og greinar)Er enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri? 271fylgja miklar stjórnunarlegar áskoranir. Það er áskorun fyrir stjórnvöld að fletja útnúverandi skipulag embættismannakerfisins. Í nýju fyrirkomulagi má sjáembættismenn bera sjálfstæða faglega ábyrgð á verkefnum sínum auk þess að eigaþverfaglega samvinnu innan og milli stofnana eftir þörfum. Í þessu fyrirkomulagieru ákvarðanir teknar hratt en það má þó ekki gera algjörlega eftirlitslaust.Skilvirkt eftirlit þarf að vera til staðar í sveigjanlegu stjórnsýslukerfi ogábyrgðarmörk einstaklinga rækilega skilgreind.HeimildirAnna Guðrún Björnsdóttir 2004. Nýjar leiðir í stjórnun sveitarfélaga. [Minnisblað.]Samband íslenskra sveitarfélaga, Reykjavík.Alþingi 2007. Tillaga til þingsályktunar um störf án staðsetningar á vegum ríkisins.Alþingi, Reykjavík.Abramsons, M.A., Breul, J.D., og Kamensky, J.M. 2006. Six Trends TransformingGovernment. IBM Center for The Business of Government, Washington.Buchanan, B., og Huczynski, A. 2004. Organizational Behaviour. Prentice Hall, Essex.European Commission 2001. European Governance. European Commission, Brussel.Friðrik Sophusson 1996. „Nýskipan í ríkisrekstri – árangur og markmið til aldamóta.“ Ráðstefna fjármálaráðherra í Súlnasal Hótel Sögu, þriðjudaginn 26. nóvember 1996.Forsætisráðuneytið 2005. Yfirlýsing ríkisstjórnarinnar vegna áframhaldandi gildikjarasamninga. Forsætisráðuneytið, Reykjavík.Fjármálaráðuneytið 2006. Stefna um árangursríkan ríkisrekstur. Fjármálaráðuneytið,Reykjavík.Geir H. Haarde 2005. Setningarávarp á ráðstefnu fjármálaráðuneytis, Félagsforstöðumanna ríkisstofnana og Stofnun stjórnsýslufræða og stjórnmála við HáskólaÍslands um arðsemi opinberrar stjórnsýslu 9. mars 2005 á Grand Hóteli, Reykjavík.OECD 2007. Public Governance and Management. Gagnagrunnur OECD, París.Osborne, D., og Gaebler, D. 1992. Reinventing Government. Addison Wesley, New York.Osborne, S., og McLaughlin, K. 2002. „The New Public Management in context.“ Í S.Osborne o.fl., ritstj., The New Public Management, bls. 7-14. Routledge, Oxan.Stjórnmál og stjórnsýsla veftímarit (Erindi og greinar)Er enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri? 272

Er enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri?

Skemman (Island)

http://doaj.org/search?source=%7B%22query%22%3A%7B%22bool%22%3A%7B%22must%22%3A%5B%7B%22term%22%3A%7B%22id%22%3A%22656ad2c13022446f8189f7cf9f85bfcf%22%7D%7D%5D%7D%7D%7D

Er enn stefnt að nýskipan í opinberum rekstri?

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Directory of Open Access Journals

Skemman (Island)