Pedraja Chaparro, Francisco Manuel

Investigaciones Regionales - Journal of Regional Reserach

Spanish

e_Buah - Biblioteca Digital de la Universidad de Alcalá

© Investigaciones Regionales. 13 – Páginas 263 a 267Sección PANORAMA Y DEBATESAlgunas notas sobre el futuro de la financiación autonómicaLa lectura del excelente trabajo El sistema de financiación de las comunidades autó-nomas de régimen común: un análisis crítico y algunas propuestas de reforma, deÁngel de la Fuente y María Gundín, con cuyas conclusiones y recomendaciones es-toy esencialmente de acuerdo, me ha permitido realizar algunas reflexiones sobreciertas cuestiones, no exclusivamente técnicas, de la futura financiación autonómicaque presento a continuación.Los problemas del sistema de financiación actual han dado lugar a proponer unanueva revisión del mismo y ello a pesar de que el actual sistema se proclamara comodefinitivo. Además eso tendrá que pensarse y hacerse para una fase del ciclo econó-mico totalmente distinta de la expansiva en la que se concibió y ha venido aplicán-dose el actual sistema.Al margen de la descentralización del gasto, consecuencia directa del traspaso decompetencias, donde más se ha avanzado en los dos últimos Acuerdos ha sido en elprincipio de corresponsabilidad fiscal. Se cuentan con instrumentos y se han eliminadoalgunas restricciones para su ejercicio; quedan, sin embargo, otras importantes. Una ex-terna, derivada del proceso de armonización europeo, que limita el avance de la corres-ponsabilidad donde más se necesita, en la imposición indirecta. Otra interna, la ausen-cia de un sistema de nivelación estable que traduzca con claridad un criterio de equidad.Esta cuestión, relativa a la distribución de los recursos del sistema, se ha disfrazado enmuchas ocasiones con demandas retóricas de mayor autonomía. No cabe duda de queel establecimiento de un sistema estable de nivelación se ve dificultado por la presenciade un régimen foral que, a igualdad de competencias, produce unos resultados financie-ros muy favorables precisamente por su escaso compromiso solidario. La futura reforma del sistema de financiación ha de enmarcarse además en la delos reformados Estatutos de Autonomía. Los aprobados hasta la fecha, con el de Ca-taluña como referencia clave, introducen una serie de disposiciones que, en mayor omenor medida, van a orientar o, si se prefiere, condicionar el diseño del futuro sis-tema de financiación autonómico.En la explicación del funcionamiento del sistema de financiación ordinaria o enlos sucesivos Acuerdos de financiación es posible identificar, como acertadamente seexpone en el punto segundo del artículo de Ángel de la Fuente y María Gundín, unaestructura común. En primer lugar, se calculan las necesidades de gasto de todas lascompetencias transferidas de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) o la distribu-ción de la financiación garantizada total entre cada una de ellas. En segundo lugar,para financiar esas cantidades, las CC.AA. disponen de dos fuentes básicas que tratande garantizar la suficiencia, la recaudación normativa (como aproximación a la capa-cidad fiscal) por tributos cedidos y el Fondo de Suficiencia. Mientras que los prime-ros añaden, en algunos casos, a la suficiencia cierta capacidad normativa y/o de ges-26308c Algunas notas  11/11/08  16:50  Página 263tión y con ello una apuesta clara por el principio de autonomía, con el Fondo de Sufi-ciencia, una transferencia calculada como diferencia entre las necesidades y la recau-dación normativa por tributos cedidos, se consigue la suficiencia con una evidentefunción niveladora. Por último, desde una perspectiva dinámica, en los Acuerdos seincluyen una serie de reglas de evolución de los ingresos.En relación a los puntos anteriores el último Acuerdo tiene aspectos positivos ynegativos.Comenzando por los activos del Acuerdo, destaca, en primer lugar, la existencia(en términos estáticos) de un criterio de equidad. El Acuerdo se alcanza por unanimi-dad y, en consecuencia, el criterio de reparto de los fondos disponibles se acepta portodas las CC.AA. implicadas, lo que constituye un elemento positivo. Junto a lo ante-rior hay dos aspectos que pueden ser más discutibles pero que personalmente consi-dero también positivos. Por una parte, que la financiación garantizada se calcule,como ha sucedido hasta ahora, para la totalidad de los servicios transferidos. Por otra,que dicha financiación garantizada dependa exclusivamente de las necesidades degasto; es decir, no de factores de capacidad fiscal o de manera más general del nivelde renta. Otra cosa es que, como de hecho sucede y así debe ser, el ejercicio al alza oa la baja de la capacidad normativa por una determinada comunidad autónoma, enaquellos tributos cedidos en los que eso es posible, tenga consecuencias en sus pro-pios recursos.Frente a lo anterior, también merecen ser destacados algunos pasivos. El primeroes que a pesar de la existencia de Acuerdo, el procedimiento es sumamente complejoy poco transparente; baste recordar el conjunto de fondos adicionales y reglas especí-ficas necesarias para llegar al consenso. El segundo es una derivada de la propia com-plejidad y falta de transparencia; un Acuerdo de ese tipo impide tener una referenciaclara y precisa del criterio de equidad que lo haga operativo y estable en el tiempo, loque resulta fundamental para diseñar y aplicar los ajustes dinámicos. Dicho de otromodo, el tipo de Acuerdo impide aplicar los oportunos ajustes dinámicos al modelode financiación y todo ello al margen de los defectos de diseño del sistema actualdonde no existe correspondencia entre la evolución de las necesidades y las capacida-des fiscales de las distintas CC.AA. La conclusión resulta evidente, la determinación de las necesidades debería sim-plificarse tratando de reducir al mínimo ese conjunto de reglas adicionales al margende la selección de variables y de sus respectivas ponderaciones. También sería útil es-timar las necesidades de gasto para las funciones más importantes de manera que ladiscusión final se restringiera a cantidades menores. Además, convendría externalizarel proceso acentuando el componente técnico con las recomendaciones de un grupode expertos (donde sin lugar a dudas se incorporarían las señaladas por Ángel de laFuente y María Gundín, pp. 41 y 42), frente a la avalancha de variables propuestas enlos nuevos Estatutos en los que sencillamente se trata de reproducir y anticipar, poresa vía, la práctica habitual en los procesos de negociación del sistema de financia-ción donde cada comunidad autónoma, lógicamente, propone aquellas variables ofactores que les resultan más favorables. También parece evidente que para hacercompatible ese nuevo criterio de equidad con la regla del statu quo (que nadie pierdaen el proceso negociador) es imprescindible, como en su momento se hizo en el caso264 Pedraja, F.08c Algunas notas  11/11/08  16:50  Página 264de la sanidad, establecer un periodo transitorio lo suficientemente amplio como paraque ese nuevo criterio llegue a ser efectivo.El temor es que en vez de lo anterior, ante la dificultad de ese camino y la presiónde cerrar el Acuerdo en un breve plazo, se discuta sobre el margen repartiendo los po-sibles recursos adicionales puestos a disposición por la Hacienda central en función,como ya se hizo en la Segunda Conferencia de Presidentes, de los incrementos de po-blación, desaprovechándose una nueva oportunidad y dificultándose aún más un fu-turo Acuerdo razonable al desconectar el resultado que se obtenga del cálculo de lasnecesidades de gasto.En el ámbito de corresponsabilidad fiscal asociada a los tributos cedidos el sis-tema es mejorable y puede avanzarse, tanto en sus instrumentos como en las condi-ciones que permitan su ejercicio, pero seríamos injustos si no reconociésemos que lamayor parte del camino en lo referido a posibles instrumentos, especialmente en laimposición directa, ha sido ya recorrido.Donde más se necesita el avance de la corresponsabilidad fiscal es en la imposi-ción indirecta pero siempre a partir de formas evolucionadas de cesión, es decir, concapacidad normativa sobre tipos y no con meras participaciones territorializadas queno son más que transferencias con un distinto criterio de distribución (el territorial).En el caso del IVA podría avanzarse en una autonomía conjunta por parte de lasCC.AA. sobre tipos, siendo conscientes de que el avance es muy limitado y de que irmás allá (aprovechando el paso hacia un régimen definitivo) tiene pocas posibilida-des de éxito. En el resto de impuestos indirectos el camino ya ha sido abierto (tantoen los armonizados como en los no armonizados). Me queda la duda de que asumi-mos elevadas dosis de complejidad para un limitado efecto sobre la corresponsabili-dad fiscal tanto por la propia naturaleza de la imposición indirecta como por los ins-trumentos utilizados, pero considero que merece la pena insistir en esa dirección.Si es importante qué se cede y cómo, también lo es cuánto se cede. Con el importede la cesión se trataría de que la comunidad relativamente más rica cubriese sus necesi-dades al nivel que se determine con el conjunto de recursos transferidos (según su capa-cidad fiscal). Ello daría lugar a un desequilibrio fiscal vertical favorable a la Haciendacentral con el que atender a la importante función niveladora de la que es responsable.Otras posibles opciones, mediante esquemas de transferencias horizontales entreCC.AA. podrían llevar, en teoría, a un mismo resultado en términos de nivelación perocreo no equivocarme si pienso que son más difíciles de implementar en la práctica. Laexperiencia de las comunidades forales es sumamente reveladora en este sentido.La recaudación normativa por tributos cedidos es manifiestamente mejorable; bastacon recordar que ha venido identificándose con la real en el año de cesión y en los su-cesivos con la actualización de esas cantidades según la tasa de evolución correspon-diente a la participación en los ingresos del Estado; es decir, una misma tasa de evolu-ción para todas las CC.AA. y para impuestos muy diferentes. Ese procedimiento, juntocon el distinto peso de estos recursos así calculados en la financiación garantizada, hadado lugar a recursos adicionales muy distintos por CC.AA. al margen del ejercicio dela capacidad normativa. Alternativas del tipo Sistema fiscal representativo aplicadas enotros países (Canadá, por ejemplo), carecen de sentido en un sistema fiscal esencial-mente común como el español en el que difícilmente podrán justificarse esfuerzos fis-Algunas notas sobre el futuro de la financiación autonómica 26508c Algunas notas  11/11/08  16:50  Página 265cales diferentes aplicando una misma normativa. Tampoco la de identificar, como a ve-ces se ha pretendido, igual esfuerzo con igual recaudación por habitante y con ello, in-directamente, por la vía del esfuerzo, hacer depender el nivel de recursos garantizadosde la capacidad fiscal de la comunidad autónoma correspondiente. Una Agencia Inte-grada (profesional e independiente) donde estuvieran representadas el Estado y lasCC.AA. como la propuesta en el Libro Blanco sobre financiación autonómica (1995)facilitaría esta tarea como acertadamente proponen Ángel de la Fuente y María Gundín(p. 38), lo que ya se viene haciendo para el IRPF por la AEAT.El tema del modelo de gestión tributaria merece un análisis mucho más extensodel espacio que dispongo. De manera simplificada, desde el punto de vista econó-mico, por razones de eficacia y eficiencia, es claramente superior una gestión inte-grada del conjunto de los tributos estatales. Tenemos ejemplos dentro (agencias fora-les y estatal) y fuera (Alemania) de los problemas existentes con el fraccionamientode la gestión. Si una Agencia Integrada única no parece posible y una gestión fraccio-nada de todos los tributos estatales debe descartarse desde una perspectiva económicay cuenta con claras limitaciones jurídicas, debería avanzarse en una gestión lo másintegrada posible con la activa participación de las CC.AA. en aquellos casos en losque la naturaleza de los impuestos lo permita y las CC.AA. además de participar ensu recaudación, tengan capacidad normativa sobre ellos.Antes de pasar a la parte final de estas notas quisiera hacer una reflexión sobre lametodología o el procedimiento para llegar al futuro Acuerdo. No trato de resolver eltema de la superioridad o no de los Estatutos de Autonomía frente a la LOFCA en eldiseño de los elementos fundamentales del futuro sistema de financiación ya que setrata de una cuestión jurídica que va mucho más allá de mi especialización como eco-nomista. Simplemente quisiera poner de manifiesto el condicionamiento que introdu-cen los nuevos Estatutos de Autonomía en la futura LOFCA que habrá de ser refor-mada. Con independencia del carácter potestativo de esta Ley Orgánica según laConstitución, es una ley que en mi opinión resulta necesaria si queremos obtener algoparecido a un sistema que debe caracterizarse por su coherencia interna y una ciertaunidad; otra cosa es que eso pueda conseguirse si debemos atender a lo que establez-can los nuevos Estatutos sobre cuestiones clave de la financiación autonómica en losque es posible encontrar sobre ellas posiciones diferentes e incluso contradictorias.En definitiva, creo que si el sistema de financiación de las CCAA de régimen comúnafecta a todas esas Comunidades, su carácter multilateral impide que pueda regularseen un determinado Estatuto. En cualquier caso, el pronunciamiento del TribunalConstitucional sobre estas y otras cuestiones clave (por ejemplo, la compatibilidadentre la nivelación parcial de servicios limitada a los fundamentales con los princi-pios de solidaridad e igualdad) facilitaría el diseño del nuevo sistema de financiacióny en consecuencia, el contenido de la nueva LOFCA. Para concluir, un par de cuestiones finalesLa primera, ¿por qué no aprovechar la crisis económica como una oportunidad? Talvez haya llegado el momento de revitalizar la filosofía del presupuesto base cero en la266 Pedraja, F.08c Algunas notas  11/11/08  16:50  Página 266esfera de las CC.AA. ¿Tienen sentido y justificación todos los programas de gasto?,¿son necesarios los actuales niveles de prestación? Seguramente la crisis nos obligue afinanciar lo verdaderamente esencial y característico de un Estado de Bienestar de ma-nera que la discusión sobre la nivelación parcial (de servicios públicos fundamentales)o total quede desactivada porque lo que se garantiza (hasta cierto grado de prestación)y se financia con impuestos solo podrá ser lo fundamental. Esto nos debería llevar auna reflexión adicional sobre la sostenibilidad del sistema ante la continua reducción eincluso la supresión de impuestos a la que venimos asistiendo así como sobre la con-veniencia de que otro tipo de prestaciones o mayores niveles de prestación que las ga-rantizadas fueran financiados por otro tipo de instrumentos, tributarios o no, pero dis-tintos de los impuestos y más próximos al principio del beneficio.La segunda, desde un profundo respeto a la autonomía financiera de las CC.AA.deberíamos buscar equilibrios estables con los otros dos principios del 156.1 de laConstitución que deben regular la Hacienda autonómica, la coordinación con la Ha-cienda estatal y la solidaridad entre todos los españoles. Nada ayuda a esos equili-brios la continua reivindicación de deudas pendientes territoriales a la Hacienda cen-tral sean históricas o actuales en forma de desacuerdo con los saldos de las balanzasfiscales. Las históricas, que podrían haber tenido sentido en la primera fase del pro-ceso descentralizador por la forma en que éste se llevó a cabo al garantizarse el costeefectivo de lo transferido sin una pretensión niveladora, fue dejando de tenerlo a me-dida que el sistema de financiación iba madurando y, con el paso de los años, se po-nían en marcha sistemas de transferencias con evidentes elementos de compensación.Las pretendidas deudas actuales criticando los saldos de las balanzas fiscales, desco-nocen que, en su mayor parte, esos saldos son el reflejo territorial de una opción re-distributiva esencialmente personal. Discutamos la política de solidaridad en su ver-tiente personal (la fundamental) y territorial pero hagámoslo donde corresponde, enlas Cortes Generales, y no tratemos de mejorar el saldo de la balanza fiscal nego-ciando, bilateralmente, el sistema de financiación y/o la política de inversiones almargen del resto de CC.AA.Me permito finalizar con unos párrafos de los Escritos sobre y desde el TribunalConstitucional, de Francisco Tomás y Valiente en los que se muestra el modo de lo-grar esos equilibrios en una fase madura, como la actual, del Estado de las Autono-mías:“Sin lealtad constitucional, sin una predominante preocupación por la goberna-bilidad del Estado, el sistema puede romperse (…..) En momentos iniciales era com-prensible, y aún sana, una exigencia llamémosla egoísta de poder, estatal o autonó-mico, que por impreciso, requería de su titular un celo vigilante. Esa etapa pasó, y siahora no se sustituye el celo vigilante por la confianza, la reclamación constante porla constante voluntad de entendimiento, la lectura parcial de tal o cual precepto porla global lealtad constitucional, por la lealtad de una Constitución que es de todos,el sistema puede romperse”.Francisco Pedraja Chaparro Universidad de Extremadura.Algunas notas sobre el futuro de la financiación autonómica 26708c Algunas notas  11/11/08  16:50  Página 267

Algunas notas sobre el futuro de la financiación autonómica

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