In de afgelopen jaren hebben veel gemeenten de weg naar het internet weten te vinden. Ging dit aanvankelijk in voorzichtige stapjes, nu wordt het nieuwe medium steeds ambitieuzer ingezet om de burger te bereiken. Op speciale internetsites1 wordt bijgehouden welke gemeente het verst is. Maar wat we zien is slechts de voorkant; achter de façade van de website gaat een organisatie schuil. Iedere gemeente heeft op haar eigen manier deze organisatie opgetuigd en vormgegeven. Toch zijn er ook overeenkomsten en gemeenschappelijke werkwijzen te ontdekken die ook als richtlijn kunnen dienen voor andere gemeenten

Hoogwout, Marcel

Hoogwout, M.

NARCIS 

De wereld achter de website van grote gemeenten kent nog nauwelijks samenhang en beleid

University of Twente Research Information

1 1Om de wereld achter de websi-tes te ontdekken, heeft PwC-Consulting2 onderzoek gedaanbij twaalf grote gemeenten.3 Dit artikelbeschrijft de resultaten van het onder-zoek. Wij maken daarbij onderscheidtussen de aspecten beleid, organisatie,techniek en de belangrijkste succesfac-toren bij de invoering. Hieruit hebbenwij uiteindelijk een groeimodel voorgemeentelijke websites afgeleid.Voorafgaand aan de interviews is eenanalyse gemaakt van de openbaar toe-gankelijke beleidsstukken van de ge-meenten, zoals begrotingen en colle-geprogramma’s. Dit is gebeurd om tebepalen in hoeverre er een verband be-staat tussen de beleidsdoelstellingenvan een gemeente en het gebruik vanhet internetkanaal. Over het algemeenzijn verwijzingen naar dienstverlenings-verbetering door het gebruik van in-ternet slechts op zeer bescheiden schaalterug te vinden in de beleidsstukkenvan de gemeenten. Ook de samenhangtussen verschillende beleidsonderde-len was meestal niet vanzelfsprekend.Integratie van of logische koppelingentussen het ICT-beleid, het dienstverle-ningsbeleid en het internet- of E-government-beleid konden niet uit destukken worden opgemaakt. In de in-terviews werd dit beeld door de meestegemeenten bevestigd. Het in samen-hang nadenken over het gebruik vaninternet in relatie tot andere beleidsge-bieden van de gemeente is, op enkelepositieve uitzonderingen na, maar zeerbeperkt ontwikkeld. Voor veel ge-meenten is het realiseren van de inter-netsite nog steeds een doel op zichzelf. Slechts twee van de twaalf bezochtegemeenten hebben een aparte porte-feuillehouder Dienstverlening. Op-vallend is ook dat de portefeuille ICTin slechts weinig gemeenten als eenbegerenswaardige wethoudersporte-feuille wordt beschouwd. Internet enICT hebben blijkbaar nog steeds nieteen voor politici aantrekkelijk imago.Verscheidene gemeenten hebben geëx-perimenteerd met interactieve beleids-vorming via internet, bijvoorbeeld inde vorm van chatboxen (o.a. Tilburgen Enschede) en discussieplatforms(o.a. Zaanstad). Bij al deze gemeentenwaren de resultaten teleurstellend. Al-hoewel de hoeveelheid reacties overhet algemeen nog wel meevalt, wor-stelt iedereen met de status van dezeinformatie. De interactieve beleids-vormings-experimenten moeten in-tensief worden begeleid en wekkenverwachtingen op die achteraf door degemeente meestal niet kunnen wor-den waargemaakt. De groep die re-ageert, is niet representatief voor de ge-meentelijke samenleving, terwijl juistbelangengroepen die de weg naar degemeente toch al weten te vinden, in-ternet als een extra kanaal zien om huntoch al bekende mening nog eens extraover het voetlicht te brengen. Veel ge-meenten hebben de ambities op hetgebied van E-democracy dan ook in-middels voorlopig in de wacht gezet.Organisatie veelal in handenvan afdelingen Voorlichtingen CommunicatieBij de meeste geïnterviewde gemeen-ten ligt de verantwoordelijkheid voorde internetsite bij de afdeling Voor-lichting of Communicatie. Daarnaastis er vaak een redactieraad actief metdeelnemers uit de verschillende lijnaf-delingen en een ICT-afdeling. In demeeste gevallen heeft deze redactie-raad alleen bevoegdheden op het vlakvan het periodiek verversen van de in-houd op de site. In sommige gevallenB & G  F E B R U A R I 2 0 0 2In de afgelopen jaren hebben veel gemeenten de weg naar het internet weten te vinden. Ging ditaanvankelijk in voorzichtige stapjes, nu wordt het nieuwe medium steeds ambitieuzer ingezetom de burger te bereiken. Op speciale internetsites1 wordt bijgehouden welke gemeente hetverst is. Maar wat we zien is slechts de voorkant; achter de façade van de website gaat eenorganisatie schuil. Iedere gemeente heeft op haar eigen manier deze organisatie opgetuigd envormgegeven. Toch zijn er ook overeenkomsten en gemeenschappelijke werkwijzen teontdekken die ook als richtlijn kunnen dienen voor andere gemeenten. MARCEL HOOGWOUTSenior consultant adviesgroep BinnenlandsBestuur van PwC-Consulting, tevens doethij promotieonderzoek naarorganisatiemodellen voor elektronischeoverheidsdienstverlening aan deUniversiteit TwenteDe wereld achter de website vangrote gemeenten kent nognauwelijks samenhang en beleidI N F O R M A T I E V O O R Z I E N I N G1 2is de redactieraad ook het coördinerendplatform voor beslissingen over nieu-we functionaliteiten en investeringenin de site. De meeste onderzochte ge-meenten experimenteren met manie-ren om het vullen van de pagina’s metinformatie van de vakafdelingen bijdie afdelingen zelf neer te leggen. Vrij-wel iedereen is inmiddels overgegaanop een zogenaamde database gestuur-de site. Hierbij kunnen pagina’s in eendatabase vanuit verschillende puntenin de organisatie worden gevuld, ter-wijl de lay out en samenhang centraalkan worden beheerd. Sommige ge-meenten hebben de lijnmedewerkersformeel getraind op de zowel techni-sche als communicatieve kant van hetwebpagina schrijven voordat zij de be-voegdheid kregen mutaties op de data-base met webpagina’s uit te voeren.Het was daarom opvallend dat bij eenaanzienlijk deel van de gemeentenhiervoor structureels niets was geregeld. Een specifiek aandachtspunt in de ge-sprekken was de afhandeling van bin-nenkomende e-mails. Alle gemeentenhebben hiervoor inmiddels procedu-res afgesproken, alhoewel de inhoudvan deze procedures sterk verschilt. Bijgeen van de onderzochte gemeentenworden op de site persoonsgebondene-mailadressen gebruikt (met uitzon-dering van enkele wethouder- enraadsledenadressen). Enkele gemeen-ten laten de e-mail binnenkomen bijde afdeling Postregistratie, zodat de e-mail hetzelfde traject kan doorlopenals elk ander poststuk. Anderen makengebruik van groepsadressen per dienstof afdeling. De diensten of afdelingenmoeten dan zelf zorgen voor opnamein het postregistratiesysteem. In som-mige gevallen wordt centraal gecon-troleerd op het regelmatig legen van degroepspostbussen. De ervaringen bijde gemeenten leert dat zelfs deze rela-tief eenvoudige vorm van interactiemet klanten via het internet al eengroot stuk discipline en een aan pro-ces-herontwerp grenzend ingrijpen inde organisatie vraagt. Dit voorspeltdes te grotere veranderingen in de or-ganisatie als de gemeenten online echtinteractief willen gaan.Wat de techniek betreft, verschillen degemeenten vooral in de mate van uit-besteding. Daarbij komen zowel vor-men voor waar de site op de server vaneen externe internet service provider(ISP) is gestationeerd, als vormenwaarbij de gemeente zelf een internetserver heeft draaien met een eigen con-tinue lijn naar het internet. Er konvooralsnog geen verband worden afge-leid tussen ontwikkelingsfase van desite en het gebruik van externe provi-ders. De voordelen van database ge-stuurde sites boven platte HTML-sitesworden bij de in het onderzoek be-trokken gemeenten breed onderkend,ondanks de hogere initiële investerin-gen.Belangrijkste succesfactorenDe totale ontstaansgeschiedenis vande internetsite overziend, hebben degemeenten de volgende aspecten hetmeest genoemd als essentiële factorvoor hun succes:• Een kleine enthousiaste groep ambte-naren : de meeste sites zijn opgeko-men op initiatief en door het en-thousiasme van een klein groepjeambtenaren of, zoals één gemeentehet uitdrukte ‘een stelletje mafke-zen’ die meer uit hobby, dan uit be-leidsoverwegingen aan de slag zijngegaan. Enkele gemeenten warenzich zeer bewust van de kwetsbaarheidvan de website door de afhankelijk-heid van deze enthousiastelingen enhebben daarop in de organisatie-vorm zo goed mogelijk geantici-peerd. • Het kunnen laten zien van resultaten:de demonstratiefunctie van eerdereversies van de eigen website blijktzeer effectief te hebben gewerkt omook andere partijen in de gemeente-lijke organisatie betrokken te krij-gen bij het internetproject.• Bestuurlijk draagvlak: het hebbenvan een betrokken wethouder werddoor enkele gemeenten als een zeerbelangrijke steun in de rug ervaren.Opvallend is dat dit overwegendspeelde in een latere ontwikkelings-fase van de site en nauwelijks bij hetvoor het eerst online gaan.• Het kunnen aanhaken bij een andereorganisatorische ontwikkeling: voor-al in de latere ontwikkelingsfasen ishet essentieel gebleken om de ont-wikkeling van de internetsite te kop-pelen aan een ander traject waaraanin beginsel meer politieke aandachten prioriteit wordt gegeven. Mar-kante genoemde voorbeelden wa-B & G  F E B R U A R I 2 0 0 21 3ren in dit verband de verhuizing naareen nieuw gemeentehuis, een her-indeling of de ontwikkeling en im-plementatie van een nieuw dienst-verleningsconcept. Vaak kondenalleen door de koppeling voldoendemiddelen worden verkregen omook daadwerkelijk een sprong voor-waarts te maken in functionaliteitvan de site.Opvallend is ook hetgeen niet is ge-noemd als kritieke succesfactor ofknelpunt, zoals het betrekken van deburger bij de ontwikkeling van de siteen de omvang van de benodigde inves-teringen. De ontwikkelingsgeschiede-nissen van de gemeentelijke websiteslijken voornamelijk zoektochten naardraagvlak, enthousiasme en begripbinnen de eigen organisatie. Geld ende resultaten voor de burger wordenmeer gezien als resultanten van dezezoektocht.Groeimodel gemeentelijkeinternetsitesUit de gesprekken met de onderzochtegemeenten over de ontwikkeling vanhun internet site kon een patroon wor-den afgeleid. Hieruit blijkt dat de ont-wikkeling van de internetsites niet ge-leidelijk (evolutionair) verloopt, maarveeleer een revolutionair karakter kent.Na een periode van relatieve stabiliteit,wordt de oude site volledig aan de kantgeschoven en wordt op de tekentafeleen volledig nieuwe site met achterlig-gende visie en organisatie ontwikkeld.Daarbij is duidelijk een indeling inontwikkelstadia van de site te herken-nen, die hierna wordt aangeduid alsgeneraties. Grofweg kunnen daarbijde volgende vier generaties wordenonderscheiden:1 Eerste generatie Dit betreft meest-al een platte HTML-site, opgerichtdoor een klein aantal enthousiasteamateurs uit de ambtelijke organisa-tie. Deze enthousiaste medewerkerskomen doorgaans uit de technische(ICT) hoek van de organisatie. De sitekent vooral statische informatie dieniet al te vaak ververst hoeft te worden(de gemeentegids online). In deze ge-neratie bestaat er nog geen beleid ophet gebied van internet; de politiekebetrokkenheid is erg laag. Gelukkiggeldt dit ook voor de met de site ge-moeide kosten, die meestal de omvangvan het ontwerpen en drukken vaneen brochure niet overstijgen (enkeletienduizenden euro’s).2 Tweede generatie Nadat de eerstegeneratie-site de organisatie heeft wak-ker geschud, komt er een beweging opom de internet-site toch een centralereplaats in de organisatie te geven. De af-delingen voorlichting/communicatienemen de fakkel over en passen dedoelstellingen rond de site binnen dekaders van het communicatiebeleid.De internetsite wordt een project meteen projectleider en een budget van in-middels enkele tonnen. De inhoudblijft nog steeds steken op het niveauvan informeren, al wordt de informa-tie dynamischer en vaker ververst (vgl.lokale weekblad). De HTML-tech-niek voor de platte internetsite wordtlosgelaten ten gunste van een databasegestuurde site. Onder meer via een re-dactieraad krijgen de vakafdelingen ookde mogelijkheid een bijdrage te leve-ren aan de inhoud van de site. De be-trokkenheid van de politiek neemttoe, al was het slechts vanwege de goed-keuring van de investeringen, maar isnog niet echt een cruciale succesfactor.3 Derde generatie De vakafdelin-gen beginnen het internetkanaal teontdekken voor het realiseren van huneigen primaire doelstellingen. Interac-tieve en transactieve diensten moeteneen plaats krijgen binnen de site. Ermoeten daarvoor koppelingen wordengelegd met de primaire administratie-ve systemen in de back-office. Aan dedatabase standaard worden verscheide-ne andere technische standaards ge-koppeld. De complexiteit neemt toeen daarmee ook de kosten die inmid-dels in de miljoenen euro’s kunnenlopen. Het internetkanaal krijgt eenduidelijke plaats in het beleid op deprimaire beleidsgebieden van de ge-meente. Het internetproject krijgt eenstructurele plaats in de organisatie inde vorm van één of meer permanenteafdelingen onder een verantwoordelij-ke directeur en portefeuillehouder. Depolitieke aandacht is dan ook nave-nant. De overgang van tweede naarderde generatiesite wordt gekenmerktdoor de ingrijpende gevolgen voor dewerkprocessen in de lijnafdelingen.Vrijwel altijd moeten primaire proces-sen en werkwijzen worden aangepastB & G  F E B R U A R I 2 0 0 21 4om de diensten interactief via het in-ternet te kunnen aanbieden. De inter-netsite is inmiddels van zelfstandigdoel een middel/instrument gewor-den voor het realiseren van de anderegemeentelijke doelen.De meeste van de in het onderzoek be-trokken grote gemeenten bevindenzich in fase twee. Enkele gemeentenwerken aan de overstap naar fase drie.De onderzoekers hebben aan dit groei-model zelf nog een vierde generatietoegevoegd. Alhoewel geen enkele on-derzochte gemeente zich in deze vierdefase bevindt, menen zij mede op basisvan signalen en ontwikkelingen in depraktijk en bij de rijksoverheid, dat de-ze laatste fase een reële vertaling is vande denkbeelden die er in het veld be-staan over de kant die het met e-gover-nment op zou moeten en kunnengaan.44 Vierde generatie In de vierde ge-neratie wordt het concept van de ge-meentelijke internet site als ingangvoor alle gemeentelijke diensten losge-laten ten gunste van een concept waar-in de diensten worden aangeboden opsites en plekken die vanuit het per-spectief van de burger logischer zijn.De huursubsidie kan ook op de inter-netsite van de woningcorporatie wor-den aangevraagd of op de site van hetcentrum voor werk en inkomen. Hetpaspoort wordt bijvoorbeeld centraalaangevraagd op een landelijke sitewww.paspoorten.nl. De overgang naareen vierde generatie vraagt grote ver-anderingen binnen de gemeentelijkeorganisatie. Het betekent het aangaanvan intensieve samenwerkingsrelatiesmet andere loketdienstenaanbiedersen het delen van autonomie. De kniptussen front en back-office wordt cru-ciaal. De gemeentelijke internetdien-sten worden tot modules omgevormd,die door andere loketaanbieders in deinternetsite of frontoffice kunnenworden geïntegreerd.In onderstaand schema worden de ge-neraties als volgt samengevat.Ofschoon er voorbeelden zijn van ge-meenten die fase één hebben overge-slagen, bestaat er op basis van het on-derzoek sterk de indruk dat iederegemeente op een of andere manier bijde ontwikkeling van haar internetsiteal deze generaties moet doorleven. Hetoverslaan van een generatie verkleintde kansen op succes van de site in devolgende generatie. De overgang van de ene naar de an-dere generatie is daarbij steeds de uit-daging en het struikelblok binnen degemeenten. Lessen uit het onderzoekUit het onderzoek kan een aantal con-clusies worden getrokken die van be-lang kunnen zijn bij het ontwikkelenen implementeren van internetsitesdoor gemeenten.B & G  F E B R U A R I 2 0 0 2Generatie 1 Generatie 2 Generatie 3 Generatie 4Kenmerk Ontwikkeling site is Site is zelfstandig doel binnen Site is middel/ instrument Eigen-siteconcept zelfstandig doel de communicatiemix voor realisatie andere doelen wordt losgelaten ten gunste van aanbiedenmodules op sites waar hetvoor de burger het meestlogisch isInhoud site Statische informatie Dynamische informatie Informatie, Interactie en Informatie, Interactie en (gemeentegids) (lokale weekblad) transactie transactieTechniek site HTML Database Database plus modules Modules die ook opinterfaces backoffice andere sites (kunnen)systemen worden aangebodenBeleid Zeer beperkt Met name communicatie- Geïntegreerd met primair Vanuit klantperspectief beleid beleid versnipperd over meerderepartnersPolitieke Zeer beperkt Groeiend maar nog niet Zeer groot, wordt aparte Zeer groot i.v.m. aangaan betrokken- cruciaal. Is onderdeel van  wethoudersportefeuille van samenwerkingsrelatiesheid ICT portefeuille en delen autonomieOrganisatie Enthousiaste hobbyisten Projectorganisatie getrokken Lijnafdeling Uitvoering mede doordoor voorlichting/- meerdere externe partnerscommunicatieBudgethouder Geen apart budget:  Budget beheerd bij centrale Budget beheerd bij lijn- Bij lijnafdelingen die voor middelen worden  afdeling afdelingen die voor het geld het geld centrale of externe bijeengesprokkeld uit centrale ondersteuning  ondersteuning inhurenbestaande budgetposten inhurenKosten/- Vgl. maken brochure: Enkele tonnen Meerdere miljoenen Meerdere miljoenen, maar investeringen (€ 5.000 - €30.000) gedeeld met meerderepartners1 5De belangrijkste daarvan zijn:• E-government komt niet uit delucht vallen. Iedere gemeente dieonline gaat zal een groeiprocesmoeten doorleven. Met name hetgereed krijgen en laten wennen vande rest van de organisatie voor devolgende fase kost daarbij tijd. Hetoverslaan van één of meer groeista-dia verkleint de kans op succes. Ac-cepteer daarom de verschillendestadia en baseer implementatietra-jecten hier ook op.• Indien een gemeente nog geen web-site heeft, besteedt dan niet te veeltijd aan het nadenken over eenblauwdruk voor de ideale site en hetcreëren van een draagvlak bij ma-nagement en bestuur. Het onlinegaan op zich zelf is de beste manierom partijen betrokken te krijgen enduidelijk te krijgen wat men wel enniet wenselijk vindt. Het afbreukri-sico blijkt met name bij eerste-ge-neratiesites beperkt te zijn. Dit ter-wijl, mede gezien de beperkte kos-ten van deze sites, het politiekedraagvlak ook nog niet doorslagge-vend hoeft te zijn.• Vooral bij de overgang van eerstenaar tweede generatiesite en vantweede naar derde generatiesite ishet cruciaal om aansluiting te zoe-ken bij andere vaak op zichzelfstaande organisatieprojecten, zoalsverbouwingen/verhuizingen, her-indelingen en andere reorganisa-ties.• Het gebruik van internet voor E-de-mocracy-achtige toepassingen stuitnog op te veel fundamentele enpraktische problemen. Indien eengemeente het internet wil gebrui-ken voor het betrekken van burgersbij politieke discussies, dan is hetmisschien verstandiger de daarvoorbeschikbare middelen niet in de ei-gen site te investeren, maar te ge-bruiken voor subsidies aan belan-gengroepen. Deze belangengroepenzijn vaak effectiever om achterban-nen te mobiliseren met behulp vaninternet dan de gemeente ooit kanzijn. De gemeente krijgt een helde-re en vaak goed doordachte meningvan een kant waarvan zij de repre-sentativiteit veel beter kan inschat-ten dan van mensen die direct viainternet reageren. Daarnaast hoeftde gemeente zich niet bij voorbaatte committeren aan de uitkomsten.Via de eigen site zijn immers geenverwachtingen gewekt, die suggere-ren dat de bijdragen ook daadwer-kelijk worden overgenomen.• Gezien de hoge investeringen diezijn gemoeid met de overgang vaneen tweede- naar een derde-genera-tiesite, zouden gemeenten veel meerde onderlinge samenwerking moe-ten zoeken en gemeenschappelijkfunctionaliteiten moeten (laten)ontwikkelen die hun backofficesys-temen kunnen ontsluiten.Al met al uitdagingen genoeg voor degemeente met E-government ambi-ties. Bij iedere overgang naar een vol-gende generatie van de website zalmen creativiteit en uithoudingsver-mogen nodig hebben. Maar wie weet,misschien lukt het dan ook uw ge-meente om van de website niet alleeneen doel op zich zelf te maken, maaruit te breiden tot een nuttig hulpmid-del voor het realiseren van de doelenwaar de gemeente werkelijk voor be-staat.Noten1 Zie onder andere www.webdam.nl2 PwC-Consulting is sinds 1-12-2001 de nieuwenaam van management consultancypoot van Price-waterhouseCoopers N.V.3 De in het onderzoek betrokken gemeenten zijnAlmere, Arnhem, Breda, Den Bosch, Eindhoven,Enschede, Groningen, Hengelo, Leeuwarden,Tilburg, Zaanstad en Zwolle4 Zie bijvoorbeeld het interview met minister VanBoxtel in het NRC-Handelsblad van 22 november2000. Zie ook de ontwikkelingen rond het onlineaanbieden van de huursubsidie in het EOS-pro-ject van VROM. B & G  F E B R U A R I 2 0 0 2

Dutch

https://ris.utwente.nl/ws/files/6501528/200202_Hoogwout11-15.pdf

De wereld achter de website van grote gemeenten kent nog nauwelijks samenhang en beleid

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

NARCIS

University of Twente Research Information