Interés ambiental frente a interés social: La gestión de los conflictos socio-espaciales en los espacios naturales protegidos: los retos de la regularización urbanística de los asentamientos informales en Natal, RN. Brasil

Abstract

[spa] El crecimiento desordenado, la exclusión social y los problemas de deterioro medioambientales de las ciudades, se han convertido en algunas de las pautas más discutidas por la sociedad mundial, principalmente, en los últimos 40 años. En estos debates y acciones se ha puesto de relieve una comprensión común respecto a que dicha realidad es resultado, principalmente del modelo de crecimiento económico desigual y destructor de la naturaleza, cuyos efectos en el territorio se manifiestan en intensidades y fases distintas de desarrollo, ya sea en los países del norte o del sur. Tratándose de Brasil, desde la década de 1980, se ha puesto en marcha la construcción de nuevas estrategias de gestión urbana y medioambiental, que objetivan revertir los impactos de esa lógica, para promover la inclusión socio-espacial de los segmentos excluidos. Entre esas estrategias, cabe subrayar las que se reflejan en los cambios de las normativas urbanísticas, principalmente las que se han orientado hacia la democratización del acceso al suelo urbano y la gestión de la ciudad. En esto proceso, uno de los principales retos ha sido el desarrollo de acciones que puedan aplicarse a los conflictos socio-ambientales. Entre estos conflictos destacan los que se han generado en los espacios naturales protegidos, debido a la ocupación inadecuada del suelo, principalmente, para fines residenciales. Estos espacios se han producido, en su mayoría, de forma ilegal desde los ámbitos urbanístico y medioambiental, habiéndose originado a partir de las demandas de las poblaciones más pobres, que no pueden participar del mercado formal tierras. En el ámbito de la normativa el reto se establece, cuando se busca, en la línea de la justicia socio-ambiental, una conciliación entre la necesidad de protección del espacio clasificado como de interés ambiental y el interés social, que está en la raíz de los procesos de apropiación u ocupación del suelo referidos. Con este trabajo de investigación se hace un esfuerzo para comprender dichos procesos desde la perspectiva del planeamiento y de la regulación, destacando, sobretodo, las estrategias utilizadas por el Estado y la sociedad para poner en marcha los mecanismos de ordenación territorial y conservación medioambiental, aplicados al control de la ocupación del suelo de los asentamientos informales ubicados en los espacios naturales protegidos. En el caso de Natal, se intenta demonstrar que, aunque no exista un comportamiento tipo en el desarrollo de las acciones, algunas referencias se hacen presentes en diferentes etapas del planeamiento urbano y medioambiental del municipio, así como de la política de vivienda. Por otra parte, en lo que respecta a las nuevas estrategias de planeamiento e instrumentos de gestión, a pesar de los avances, las dificultades para llevarlas a cabo se mantienen. En esta perspectiva se toman como referencia los últimos Planes Directores (1994 y 2007) y se pone énfasis en los procesos de reglamentación de las Zonas de Protección Medio Ambiental [ZPAs] y de las Áreas Especiales de Interés Social [AEIS]. En los análisis de las áreas de conflictos se subrayan, también, las dificultades institucionales para llevar a cabo las acciones de regularización urbanística y de la tenencia de algunos asentamientos clasificados como AEIS en la categoría favela.[eng] ENVIRONMENTAL INTEREST X SOCIAL INTEREST. Social and environmental conflicts in protected areas: management and challenges of urban regularisations of informal settlements in Natal, Brazil. The disordered expansion and problems related to environmental degradation in cities was some of the major themes of debate engaged by world society, especially over the last forty years. Along such debates and correlated course of actions, there has been a common understanding that the present situation results mostly from a model of unequal economic growth that has destroyed nature and whose effects on the territory are manifest in different intensities and stages of progression, both in countries of the North as well as in those of the South. In Brazil, an effort to conceive and implement new strategies of urban and environmental management has been in place since the 1980s. Its purpose is to revert the impact of this logic, in such a way that social and spatial inclusion can reach those who are most hardly affected. Some of the most relevant strategies are the ones leading to the modification of urban norms, especially those which are oriented towards the democratisation of land access and urban management. Along this process, one major challenge lies on the development of actions which can be applied to social and environmental conflicts. Among several existing conflicts, those which take place in natural areas under protection are to be underlined. They are caused by inadequate occupation of land, mainly for residential use. The majority of these areas, built illegally from an urban and environmental standpoint, were originated by the demands of the impoverished strata of society, who are unable to take part in the formal market of land. As far is regulations are concerned, the great challenge, in the search for social and environment justice, has been to conciliate the need to protect areas which are classified as being of environmental interest and the social interest, which is the basic cause behind the processes of appropriation and occupation of land as mentioned above. In this investigation, we have attempted to understand these processes in the perspective of planning and of urban regulations, highlighting the strategies employed by State and society in order to make effective the mechanisms of territorial organisation and environmental conservation as applied to the control of land occupied by informal settlements and located in natural areas under protection. In the case of Natal, we tried to demonstrate that even though there is no pattern behaviour in the development of the actions which were analysed, some references are present in different phases of the municipality’s urban and environmental planning, as well as in the housing policy. On the other hand, as far as the new planning strategies and administration tools are concerned, there are difficulties for their implementation, in spite of the progress that has been made. In order to achieve our goals, we used the city’s most recent Master Plans (1994-2007), focusing on the processes for regularising the Zones of Environmental Protection (Zonas de Proteção Ambiental - ZPA) and the Special Areas of Social Interest (Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS). As regards the analysis of conflicts, an emphasis is put on the institutional difficulties involved in the procedures that are undertaken for urban and land regularisation of some settlements classified as AEIS but which fall also into the category of favel