Contains fulltext :
                  86929.pdf (publisher's version ) (Open Access)6 p

Genugten, M.L. van

Ossewaarde, M.R.R.

Keuzevrijheid heeft een centrale rol gekregen als sturingsinstrument in het openbaar bestuur. Hiermee komt op veel beleidsterreinen de nadruk te liggen op consumenten-burgerschap en de inrichting van een keuzearchitectuur. Dit heeft belangrijke implicaties voor de burger. In dit artikel wordt één implicatie nader uitgediept. Deze betreft de in- en uitsluiting van categorieën burgers. Op basis hiervan worden in dit artikel drie dilemma's voor bestuur en de bestuurskunde opgeworpen. Deze hebben betrekking op de positie van professionals, de waarde van sociale rechtvaardigheid en de publieke verantwoordelijkheid van de overheid

Ossewaarde, Marinus R.R.

van Genugten, M.L.

University of Twente Research Information

THEMA BESTUURSKUNDE2010 – 252KEUZEVRIJHEID EN STURING: EEN SPANNINGSVELDKeuzevrijheid heeft een centrale rol gekregen als sturingsinstrument in het openbaar bestuur. Hiermee komt op veel beleidsterreinen de nadruk te liggen op consumenten-burgerschap en de inrichting van een keuzearchi-tectuur. Dit heeft belangrijke impli-caties voor de burger. In dit artikel wordt één implicatie nader uitgediept. Deze betreft de in- en uitsluiting van categorieën burgers. Op basis hiervan worden in dit artikel drie dilemma's voor bestuur en de bestuurskunde opgeworpen. Deze hebben betrekking op de positie van professionals, de waarde van sociale rechtvaardigheid en de publieke verantwoordelijkheid van de overheid.De bijdragen in dit themanummer leg-gen bloot hoe de ‘keuzearchitectuur’ wordt vormgegeven in verschillende beleidssectoren in Nederland. Keu-zevrijheid wordt daarbij ontmaskerd: aan de hand van keuzevrijheid worden allerlei bureaucratische categorieën gemaakt die fungeren om burgers be-leidsmatig in en uit te sluiten. Schinkel en Van Houdt en ook Bannink en Bos-selaar leveren een kritische analyse op dit mechanisme vanuit een zogenaamd ‘buitenperspectief’: zij nemen nadruk-kelijk afstand van het nieuwe, door keuzevrijheid ingegeven paternalisme. Zowel Prast en Thomas als Van Est en De Haan, daarentegen, bieden een ana-lyse vanuit een ‘binnenperspectief’: zij denken mee met de beleidsmakers en benadrukken het probleemoplossend vermogen van keuzevrijheid en de ef-fectiviteit van het nieuwe paternalisme om maatschappelijke problemen op te lossen. Deze analyse dient als uitgangs-punt voor de bespreking van een aantal dilemma’s voor bestuur en bestuurs-kunde.(1) De inrichting van de keuzearchitec-tuur Hoe wordt keuzevrijheid door de over-heid op verschillende beleidsterreinen Ringo Ossewaarde en Marieke van Genugten Dr M.R.R. Ossewaarde is als uni-versitair hoofddocent sociologie verbonden aan de Faculteit Management en Bestuur van de Universiteit Twente. Dr M.L. van Genugten is als uni-versitair docent bestuurskunde verbonden aan de Faculteit der Managementwetenschappen van de Radboud Universiteit Nijmegen.Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Universiteit TwenteTHEMA BESTUURSKUNDE2010 – 253vormgegeven en wat zijn de implicaties voor de burger? In de slotbijdrage van dit themanummer zullen we allereerst een antwoord geven op de centrale vraag die in de inleiding tot dit thema is gesteld. De bijdragen laten de reikwijdte van keuzevrijheid op verschillende beleids-terreinen in Nederland zien. Eerst en vooral is keuzevrijheid een voorwaarde om marktprincipes te introduceren in verzorgingsstatelijke sectoren. Dit zien we op de terreinen zorg en onderwijs, maar ook op het gebied van arbeidsac-tivering. Burgers worden in deze geval-len aangesproken om als consumen-ten-burger’ keuzes te maken tussen verschillende aanbieders. De overheid ontwerpt hiertoe een keuzearchitec-tuur die bestaat uit persoonsgebonden budgetten, prikkels, informatievoorzie-ning, transparantie en toezicht. Naast deze invulling van keuzevrijheid krijgt zij op de terreinen veiligheid en crimi-naliteit, integratie en jeugd en gezin een invulling in termen van gemeenschaps-vorming en verantwoordelijkheid van de burger. De keuzearchitectuur is hier gericht op het nemen van maatregelen om actief burgerschap te stimuleren, zoals inspraak, participatie, coproduc-tie en cursussen. Ten aanzien van leef-stijlkwesties, zoals de omgang met ge-zondheid en milieu, wordt getracht de keuzearchitectuur zo te ontwerpen dat de consument psychologisch en moreel gestuurd wordt de ‘juiste’ consumptie-keuzes te maken, op zodanige wijze dat middels die keuzes maatschappelijke problemen worden beheerst. (2) Een ontmaskering van keuzevrij-heidDe implicaties voor de burger zijn groot te noemen. We concentreren ons hier op één belangrijke implicatie die door alle beleidsterreinen zichtbaar wordt. In de kritische bijdrage van Schinkel en Van Houdt wordt keuzevrijheid als machtstechniek geïntroduceerd die on-derdeel uitmaakt van een bestuurlijke trend die zij als ‘neoliberaal communi-tarisme’ aanduiden. In deze bestuurlijke trend bouwt het openbaar bestuur een ‘gemeenschap’ als bureaucratisch con-struct of machtstechniek, dat beleids-doeleinden dient. Dit gemeenschaps-construct vestigt een breed scala aan bureaucratische categorieën waarmee insluiting (de vrije keuze voor deel-name in het construct) en uitsluiting (de vrije keuze tegen deelname in het construct) worden geregeld. Insluiting in de ‘gemeenschap’ betekent het vrij kiezen om te conformeren aan de do-minante normen, te kiezen om te inte-greren en een actief, welwillend en indi-vidueel verantwoordelijk burger te zijn. Een dergelijke keuze voor insluiting in het construct is ‘rationeel’. Uitsluiting van de ‘gemeenschap’ betekent het vrij kiezen om weerstand te bieden aan de dominante normen, te kiezen voor een deviante leefstijl of te kiezen om niet te integreren, niet mee te doen of mee te denken met de overheid. Vanuit de neoliberaal communitaire bestuurside-ologie wordt een dergelijke keuze ver-volgens als irrationeel, niet-welwillend, asociaal en onverantwoordelijk geëti-ketteerd en bovenal met ‘onvolwassen-heid’ geïdentifi ceerd. Schinkel en Van Vrije keuze voor deelname of uitsluitingDit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Universiteit TwenteTHEMA BESTUURSKUNDE2010 – 254Houdt merken op dat het vooral de jongeren zijn, en dan met name die van allochtone afkomst, die de verkeerde of irrationele keuzes maken en zichzelf daarmee uitsluiten. Daarmee vormen zij een risicogroep en een gevaar voor de ‘gemeenschap’. Aangezien het open-baar bestuur zichzelf presenteert als de beschermheer van de ‘gemeenschap’ worden beleidsinterventies op diegenen die vrij kiezen voor uitsluiting legitiem. Schinkel en Van Houdt stellen vast dat de groep ingeslotenen ‘op afstand’ wor-den bestuurd, terwijl bij de groep ‘uit-geslotenen’ zeer direct en intiem wordt geïntervenieerd. Hier hebben we te maken met een openbaar bestuur dat intervenieert in de levenssfeer, dat in woonkamers komt en in kledingkasten rondsnuffelt. Als het gaat om de vrije keuze voor uitsluiting komt de burger direct tegenover de overheid te staan, die in het lichaam, in het hoofd en in de wil intervenieert. Bannink en Bosselaar constateren een-zelfde patroon van in- en uitsluiting als het gaat om het beleid van arbeidsacti-vering in Nederland. Insluiting betreft op dit terrein cliënten die zich over-eenkomstig de doelen en wensen van de uitvoeringsorganisaties gedragen en bereid zijn een traject richting betaald werk te kiezen. Zij krijgen via het per-soonsgebonden re-integratiebudget vrij-heid en autonomie. Uitsluiting betreft hier de cliënten die afwijkende doelen hebben of van wie uitvoeringsorganisa-ties een afwijkende motivatie verwach-ten. Zij worden uitgesloten van een persoonsgebonden budget en worden in plaats daarvan in een sterk door de uitvoeringsorganisaties geregisseerd re-integratietraject geleid. Ook hier wordt de ingeslotene op afstand bestuurd. Dit uit zich in een persoonsgebonden bud-get waarbij de cliënt de vrijheid heeft, eventueel samen met de klantmanager, het re-integratietraject in te vullen. De uitgeslotene wordt juist van dichtbij gestuurd. Om die groep de arbeids-markt op te stuwen, wordt geïnterveni-eerd op normatieve herconditionering: cliënten worden gemaand bijvoorbeeld tanden te poetsen, haren te kammen en zich netjes te kleden bij een sollicita-tiegesprek. De werkloze beschikt hier niet over de vrije keuze om zich wel of niet te conformeren. De keuze om niet te werken is geen optie en deviant sol-licitatiegedrag vergroot de kans op af-wijzing. De werkloze beschikt over de vrije keuze voor of tegen conformisme en een re-integratietraject, waarbij ver-volgens de zelfbeschikking of regie om aan een baan te komen niet bij hem of haar ligt, maar bij de overheid.Prast en Thomas zien keuzevrijheid als een sturingsinstrument of machts-techniek van het libertair paternalisme. Zij stellen dat keuzevrijheid een waar-devol instrument is om hedendaagse maatschappelijke problemen op te lossen, bijvoorbeeld door het aanpak-ken van ‘wilskrachtproblemen’ of het doorbreken van routinematig gedrag, luiheid of uitstelgedrag. Op basis van inzichten uit de gedragseconomie stel-len Prast en Thomas vast dat insluiting niet afhankelijk is van de rede, kennis en informatie(verstrekking), maar van wilskracht. Het libertair paternalisme en de oplossingsgerichtheid van keu-zevrijheid zitten hem in de conditione-Directe interventie in levenssfeer uitgeslotenenDit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Universiteit TwenteTHEMA BESTUURSKUNDE2010 – 255ring van de wil van individuele burgers. De ‘ingeslotenen’ – in de woorden van Prast en Thomas de ‘rationele’ en ‘wils-krachtige’ burgers die de ‘juiste’ keuzes maken – worden hierbij vooraf gemo-delleerd. Zij worden gemodelleerd als burgers die vrijelijk kiezen om niet te roken of om geen overgewicht te krij-gen, hetgeen impliceert dat de overheid bij voorbaat weet wat de ingeslotene kiest. Rationaliteit wordt hierbij door de overheid gedefi nieerd. Op basis van het model van de ingeslotene – het bu-reaucratisch gemeenschapsconstruct – kan het openbaar bestuur interveniëren voordat de burger een eigen wil heeft of een keuze maakt. Libertair paternalis-me betekent dan ook dat een overheid wilskracht en rationaliteit organiseert en normaliseert, op een zodanige wijze dat zij door middel van de ‘vrije keuzes’ van de ‘ingeslotenen’ beleidsdoelstel-lingen kan effectueren. Het organiseren van vrije keuzes voor insluiting, door het vooraf modelleren van welke keuze ‘rationeel’, ‘verantwoordelijk’, ‘normaal’ of ‘gezond’ is en dus gemaakt behoort te worden, impliceert interventie op nor-men of standaarden. Het ‘benutten van normen’ is een middel om vrije keuzes te sturen en daarmee maatschappelijke problemen op te lossen. Bij libertair pa-ternalistisch beleid verworden gedrags-normen daardoor tot gereedschap, om het bureaucratisch gemeenschapscon-struct, als organisatie van rationaliteit en normaliteit, te bouwen, te bescher-men, te sluiten, of te pantseren, zonder dat de vrijheid om te kiezen voor dat construct verloren gaat. In de bijdrage van Van Est en De Haan wordt keuzevrijheid overigens niet zo-zeer begrepen als een sturingsinstru-ment, maar meer als een totem waar-omheen in het afgelopen decennium in diverse beleidssectoren diverse beleids-instrumenten zijn geïntroduceerd. De introductie van dergelijke instrumen-ten dient het beleidsdoel van vraagstu-ring (met kostenbeheersing en kwali-teitsverbetering in de dienstverlening) en wordt gelegitimeerd langs de lijn van keuzevrijheid (het vergroten van keuzemogelijkheden). Van Est en De Haan nemen waar dat de instrumen-ten worden ingezet om de positie van de consumenten-burger te versterken, marktprikkels in te voeren of informa-tie rondom het zorgaanbod transparant te maken. Uit hun inventarisatie van de instrumenten kan worden gecon-cludeerd dat interventies in de zorg en het onderwijs vooralsnog in beperkte mate als libertair paternalistisch zijn te kwalifi ceren. Via de instrumenten die zij classifi ceren, is in de afgelopen tien jaar nog niet zozeer op preferenties, wilskracht en normen geïntervenieerd, maar vooral op de rede, kennis en infor-matie ingegrepen. Dit betekent op het handelen of het cognitieve proces van keuzes maken. Ook op deze terreinen ligt in- en uitsluiting van groepen bur-gers op de loer, maar niet beleidsmatig zoals in de andere sectoren. Hier gaat het om insluiting van mondige en asser-tieve burgers die in staat zijn optimaal gebruik te maken van hun keuzevrij-heid en uitsluiting van de zwakkeren in de samenleving die daartoe veel min-der goed in staat zijn. In dat licht wordt een grote verantwoordelijkheid van de overheid wenselijk geacht.Overheid organiseert en normaliseert ‘vrije’ keuzeDit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Universiteit TwenteTHEMA BESTUURSKUNDE2010 – 256(3) Dilemma’s voor bestuur en bestuurs-kundeDe ontmaskering van het begrip keu-zevrijheid opent een nieuw perspec-tief op een openbaar bestuur dat in toenemende mate wordt gekenmerkt door een neoliberaal communitaire bestuursideologie en een libertair pa-ternalistische interventiedrang. Indien wordt geredeneerd van binnenuit de beleidskaders, dan is deze tendens toe te juichen. Zij komt het probleemop-lossend vermogen van het openbaar bestuur ten goede. Als de overheid, vooral in afwezigheid van intermediai-re instituties en subsidiaire gezagsdra-gers, is geroepen om maatschappelijke problemen op te lossen om iets wat lijkt op zinvol samenleven te hand-haven, dan lijkt het buitengewoon ef-fectief om een keuzearchitectuur zo in te richten dat burgers uit vrije wil hun eigen keuzes maken die problemen voorkomen of bijdragen aan oplossin-gen. Door normen en standaarden te veranderen kan de libertair paternalist burgers de constructieve keuze laten maken, nog voordat deze een eigen wil of preferentie heeft. Gedragseconomi-sche inzichten kunnen in dat opzicht het probleemoplossend vermogen van het openbaar bestuur versterken. Ech-ter, een dergelijk paternalisme blijft een vorm van despotisme. Auteurs als Neil Curtis (2004) hebben het inzet-ten van de consumptiekeuze in diverse beleidssectoren ook wel geïdentifi ceerd als de grootste vrijheidsbedreiging van vandaag, omdat van alle vrijheden ei-genlijk alleen nog de vrijheid om te consumeren overblijft. Dit brengt ons bij het problematische karakter van een dergelijke intelligente en subtiele ver-leiding tot het maken van ‘valse keuzes’ langs de lijn van keuzevrijheid. Hierna bespreken we enkele dilemma’s voor bestuur en bestuurskunde die hieruit voortvloeien. Een belangrijk dilemma is dat profes-sionals die handelen binnen de kaders van een libertair paternalistische keu-zearchitectuur in een gebonden en be-narde positie terechtkomen waarin hun professionaliteit wordt ondermijnd. Bij de inzet van keuzevrijheid dreigen pro-fessionele normen te worden onder-mijnd, aangezien de consumptiekeuzes van de burger in de plaats dreigen te komen van de kennis van de professio-nal. Hiermee wordt de aandacht sterk gericht op de vraagzijde, de kant van de cliënt, en niet op de kant van de pro-fessional en zijn relatie met de cliënt. Bij de introductie van vraagsturing en marktwerking is het daarom van belang oog te houden voor de balans tussen de professionele autonomie en de autono-mie van de consumenten-burger of de cliënt. Een voorbeeld waar deze balans lijkt gevonden is het terrein van de ar-beidsactivering waarbij professionals in sommige gemeenten hun autonomie kunnen inzetten om samen met hun cliënten naar een oplossing op maat te zoeken. Deze autonomie kan echter pas wor-den ingezet als instrument nadat de ‘juiste’ keuze is gemaakt en dat brengt ons bij een tweede dilemma. Namelijk dat van sociale rechtvaardigheid, net als keuzevrijheid een centrale christelijke, humanistische en liberale waarde. De-Sturen consumptiekeuze bedreigt vrijheidDit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Universiteit TwenteTHEMA BESTUURSKUNDE2010 – 257genen die niet de ‘rationele’ of ‘juiste’ keuze maken dreigen te worden uit-gesloten. Hiermee ontwikkelt zich een sterk normatieve overheid die de eigen veronderstellingen, eigen probleemde-fi nities en normen oplegt aan haar bur-gers. Het inzetten van keuzevrijheid en de inrichting van een keuzearchitectuur gaan steeds gepaard met het sleutelen aan sociale en morele normen. Derge-lijke normen worden ontdaan van hun inbedding in tradities en gerationali-seerd tot bureaucratische normen. Wat eerst normaal was wordt abnormaal ge-maakt, en wat abnormaal was normaal. Het uitdragen van waarden en normen verwordt hiermee, in de terminologie van Michel Foucault, tot een machts-techniek waarmee de wilskrachtpro-blemen van de ‘uitgeslotenen’ worden bevochten. Degenen die keuzes maken langs de lijnen die door de overheid zijn uitgezet genieten keuzevrijheid, degenen die dit niet doen, ervaren die keuzevrijheid juist niet. In algemene zin wordt keuzevrijheid daarmee on-dermijnd en gaat zij gepaard met pa-ternalistische dwang. De inzet van keuzevrijheid en de in-richting van een keuzearchitectuur lijken een sterke overheid te implice-ren, het laatste dilemma dat wij hier willen belichten. De ‘uitgeslotene’ in de nieuwe maatschappelijke orde of geconstrueerde gemeenschap krijgt te maken met een overheid die direct en van dichtbij stuurt. De vraag is in welke mate de overheid mag interveniëren, met name als het gaat om het ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer. In een an-der opzicht is die sterke overheid juist van belang als uitsluiting van burgers of andere ingezetenen dreigt omdat ze tot de zwakkeren in de samenleving beho-ren en daardoor onvoldoende gebruik kunnen maken van hun keuzevrijheid. In een democratische staat houdt de overheid een publieke verantwoorde-lijkheid om voor goede basisvoorzie-ningen voor alle ingezetenen te zorgen. Dit impliceert oog voor de perverse effecten van keuzevrijheid, vooral als het gaat om de dynamische verhouding tussen keuzevrijheid, democratie en so-ciale rechtvaardigheid. Deze dilemma’s zouden zowel door bestuur als de bestuurskunde moeten worden opgepakt. Zeker nu aan de hand van de bijdragen in dit thema-nummer kan worden geconstateerd dat de libertair paternalistische sturingsfi lo-sofi e en de inrichting van een keuzear-chitectuur zich door alle beleidssecto-ren heen ontwikkelen. Hierbij worden keuzevrijheid, eigen verantwoordelijk-heid en participatie van consumenten-burgers benadrukt, maar blijven de (on)bewuste sturing, het risico van manipu-latie, het verlies van individualiteit en de afbreuk van sociale rechtvaardigheid veelal onderbelicht.LiteratuurCurtis, N., Nihilism, liberalism and terror, in: Theory, Culture & Society, 21(3), 2004, pp. 141-157.Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor Universiteit Twente

Keuzevrijheid en sturing: een spanningsveld

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

University of Twente Research Information

NARCIS

NARCIS

Radboud Repository