Da Motta Veiga, P.

Latin American Trade Network

International Development Research Centre: IDRC Digital Library

Brief # 4•Abril 1999LATIN AMERICAN TRADE NETWORK (LATN)La Red Latinoamericana de Comercio Internacional apoyada por el IDRC (Canadá)BRASIL:  CAMBIOS DOMÉSTICOS Y LA AGENDA COMERCIALPEDRO DA MOTTA VEIGAFUNCEX, BRASILLos compromisos de Brasil en la OMC no han implicado una profundizaciónsustancial de la liberalización del mercado doméstico ya que la aperturaunilateral de comienzos de los 90 y la consolidación del proceso de inte-gración implicaron logros previos de mayor alcance en este campo. Su impacto ha sido mayor, sin embargo, en el diseño de la política comer-cial y en la definición de las estrategias de negociación comercial. Por en-de, si bien una posición defensiva sigue dominando la agenda oficial denegociaciones, el marco institucional y legal para el empleo de medidas dedefensa comercial ha sido redefinido. Se verifica una creciente heteroge-neidad de intereses inter e intrasectoriales sobre el contenido de las políticasy estrategias a implementar y un patrón novedoso de relacionespúblico-privadas alrededor de estas cuestiones.Programa de Estudiossobre InstitucionesEconómicas InternacionalesResearch Programon InternationalEconomic InstitutionsEL IMPACTO DE LA RONDAURUGUAYEn términos de la liberalización del mercado do-méstico, los compromisos multilaterales de Brasilhan tenido un impacto menor: Brasil había adoptadounilateralmente un programa de reducción genera-lizada de aranceles cuya implementación culminóen octubre de 1993. La reducción de las barreras alas importaciones está entonces relacionada a estadecisión unilateral y a la implementación del Mer-cosur desde 1990 en adelante. Por ende, la conso-lidación del esquema arancelario en su conjunto afines de la Ronda Uruguay (RU) implicó que losnuevos compromisos tuvieran escasos efectos encuanto a la exposición de los productores locales ala competencia internacional En términos sectoriales se verificaron algunos efectos máspotenciales que reales, particularmente en materia de ac-ceso a los mercados, en actividades tales como agricultu-ra y textiles, colocadas bajo las disciplinas del GATT comoresultado de la RU.En contraste, los compromisos de Brasil en la RU parecenhaber tenido un impacto más significativo sobre el diseñode la política comercial e industrial: el marco legal e institu-cional para la utilización de instrumentos de alivio comercialfue reformulado y el gobierno resistió por inconsistentescon las normas de la OMC las demandas de protección yde formulación de políticas industriales sectoriales prove-nientes de las asociaciones empresariales. Como enArgentina, la única excepción notable en este último senti-do es el régimen para el sector automotor.LOS FACTORES CONDICIONANTES DELA AGENDA COMERCIAL BRASILERAUn rasgo esencial de la economía brasilera -que impactafuertemente sobre la política comercial y las estrategiasde negociación del país- es la existencia de un patróndual de inserción comercial. Este patrón enfrenta a lossectores orientados a la exportación, concentrados en losproductos agrícolas y agroindustriales, con los sectoresque compiten con las importaciones sólo interesados enmateria exportadora en los mercados sudamericanos. Losprimeros tienen una agenda multilateral y enfatizan lascuestiones del acceso a los mercados; los segundos seconcentran en temas de defensa comercial y en las nego-ciaciones regionales.Los nuevos flujos de inversiones extranjeras y un procesodifundido de fusiones y adquisiciones están redefiniendo laestructura de muchos sectores industriales y las relacionesintersectoriales. En este contexto, las estrategias comercia-les de las empresas divergen ampliamente, produciendouna nueva dinámica de posicionamientos y de formaciónde coaliciones sobre temas de política comercial que sesuperpone con la dinámica propia de cada sector.SECTORSiderúrgicoAutomotrizElectrónicoTextilIndumentariaJugo de naranja concentradoCárnico (pollos)TEMA PRIORITARIODefensa comercial  Acceso a mercados: Mercosur y antidumping (EU)Eliminación de TRIMs (medidas sobre inversiones relacionadas al comercio) nacionalesNegociación de un régimen común en el MercosurDefensa comercialAcceso a mercados: MercosurDefensa comercial (valuación aduanera)Defensa comercialImportaciones ilegales en MercosurAcceso a mercadosSubsidios a las exportaciones en los países de la OCDE•••••••••••• • •••••TEMA SECUNDARIOComercio y medio ambienteAmenazas derivadas del ALCA (acceso al mercado doméstico)Amenazas derivadas del ALCA (acceso al mercado doméstico)ContrabandoRegímenes especiales en  el MercosurRegulaciones laboralesMedidas sanitarias y fitosanitariasLATN                Las prioridades gubernamentales apuntan a los secto-res que compiten con las importaciones debido avarias razones: (i) el supuesto mayor valor agregado de los bienes queproducen (sectores automotriz y electrónico); (ii) su carácter intensivo en mano de obra (calzado eindumentaria);(iii) su peso en la estructura industrial (siderurgia yquímica).En casi todos los sectores se verifica, sin embargo, unapreocupación creciente por el aumento de la presiónimportadora desde 1994, aún en los sectores intensamen-te involucrados en las actividades exportadoras.LA RELACIÓN GOBIERNO-SECTORPRIVADO EN LAS NEGOCIACIONESCOMERCIALESLas consultas y negociaciones entre el gobierno yel sector privado se han intensificado desde 1995en adelante. Esta situación contrasta abruptamen-te con lo ocurrido a comienzos de los años 90,cuando se implementó la liberalización unilateralconjuntamente con el programa de integraciónsubregional. Entonces, la confrontación con los in-tereses afectados era un rasgo central de las deci-siones gubernamentales sobre política comercial.Este nuevo patrón de relaciones fue notorio en lasprenegociaciones sobre el ALCA ya que las posicio-nes del sector privado convergieron con la del go-bierno, contraria a un aceleramiento del procesode liberalización. Esta convergencia fue particular-mente clara en el tema de acceso a los mercados,en el cual la posición del sector privado (empresa-rios y sindicatos) está dominada por una evalua-ción negativa de los riesgos y oportunidades. El dato más relevante al respecto es que el sector privadoha fortalecido sus capacidades técnicas y organizativas so-bre cuestiones comerciales y ha comenzado a actuar co-mo un polo autónomo de intereses en las negociaciones,evitando un alineamiento automático con las posturas gu-bernamentales. Esta tendencia implica un importantecambio en el proceso de definición del "interés nacional" yde diseño de la estrategia nacional de negociación comer-cial. Al menos indirectamente, este cambio puede versecomo un efecto de la RU y, más especialmente, de la in-clusión de nuevos temas en la agenda comercial resultan-te de esa Ronda.RIESGOS Y OPORTUNIDADES: LAPERCEPCIÓN DEL SECTOR PÚBLI-CO Y PRIVADOPara la mayor parte de los agentes privados unanueva ronda es aún remota y sus prioridades secentran en las negociaciones subregionales y elALCA. La excepción son los pocos sectores que tie-nen una "agenda multilateral".Es posible afirmar sintéticamente que la visión do-minante en Brasil es esencialmente defensiva yque emerge de la percepción de que los costosasociados a una nueva ronda superan largamente alas oportunidades. Más específicamente, esta vi-sión identifica tres riesgos principales y una solaoportunidad. Ésta se relaciona con la profundiza-ción de la liberalización del comercio de productosagrícolas. Los riesgos se vinculan a tres dimensio-nes de la probable agenda  para la nueva ronda:• Una mayor reducción de aranceles para las acti-vidades industriales. Brasil tiene todavía nivelesarancelarios altos en varios sectores industriales ysería un blanco prioritario de las demandas de libe-ralización provenientes de los países de la OCDE.Según esta visión, la primera fase de liberalizacióncomercial de comienzos de los 90 demostró la de-bilidad de la industria y la situación macroeconó-mica actual no genera aún un ambiente favorable.En consecuencia, un gran número de funcionariosgubernamentales y de representantes de la indus-tria teme una nueva ronda de negociaciones, temorque modela la posición oficial sobre acceso a losmercados a nivel multilateral y regional.• El fortalecimiento de las disciplinas sobre políti-cas hacia la inversión. Esta tendencia se percibecomo una fuente potencial de restricciones en eldiseño e implementación de políticas para mejorarla competitividad industrial.• La inclusión de cuestiones medioambientales yregulaciones laborales en la nueva ronda de nego-ciaciones comerciales.CONCLUSIONESLa pregunta que surge de lo dicho hasta aquí es¿porqué Brasil tiene una agenda comercial esen-cialmente defensiva? Esta posición defensiva es unBrief # 4rasgo central de la participación del país no sóloen las negociaciones multilaterales sino tambiénen el ALCA y el Mercosur, no obstante las clarasdiferencias existentes entre estos procesos.Más aún, Brasil está en una rápida transición ha-cia una estrategia de desarrollo que deja atrás latradición de proteccionismo generalizado e inter-vencionismo. Al mismo tiempo, Brasil necesitaurgentemente aumentar sus exportaciones demanera de apuntalar sus esfuerzos de estabiliza-ción. Entonces, ¿cómo explicar una posición tandefensiva?Tres factores ayudan a encontrar la respuesta:• La fuerte hegemonía de los sectores que compi-ten con la importación -vis-a-vis los sectoresorientados a la exportación- en la definición de lapolítica comercial e industrial. Aunque Brasil seha apartado del proteccionismo generalizado, supolítica comercial e industrial discrimina clara-mente en favor de los sectores sustitutivos deimportaciones.• El bajo grado de internacionalización de los sec-tores industrial y de servicios, tal como lo demues-tra el bajo coeficiente de exportaciones manufactu-radas y los incipientes flujos de inversiones direc-tas en el exterior. Además, las firmas transnacionalesque operan en el país muestran usualmente coefi-cientes de exportación inferiores a los de las mis-mas compañías radicadas en otros países en desa-rrollo (por ejemplo, México). Estas característicasno favorecen la emergencia y consolidación de unacoalición empresarial que apoye una "agenda ofen-siva (o positiva)" centrada en el acceso a los mer-cados para las exportaciones de bienes y serviciosy en reglas más estrictas para el empleo de meca-nismos de alivio comercial y para las cuestionesmedio ambientales y laborales.• La liberalización comercial y las reformas regu-latorias domésticas han generado un notablecrecimiento de las importaciones con una consi-guiente reducción en la participación de mercadode los productores locales. Sin embargo, no seha producido hasta el momento un redirecciona-miento significativo de la producción industrialhacia la exportación, no obstante los agresivosprogramas de promoción de exportaciones im-plementados en 1997. Seguramente, factoresmacroeconómicos (tasa de cambio sobrevaluaday altas tasas de interés) y "sistémicos" (regulato-rios y de infraestructura) ayudan a explicar estasituación cuando el control sobre la participa-ción en el mercado doméstico es la principalpreocupación de los industr iales y es sólo desecundaria relevancia el acceso a los mercadosexternos.Sintetizando, la agenda de negociaciones comer-ciales de Brasil refleja un contexto en transición.El país se ha alejado recientemente del proteccio-nismo masivo y está transitando todavía un pro-ceso importante de reformas en los regímenesregulatorios domésticos. Sin embargo, la defini-ción de la estrategia de negociación comercial nose puede entender sin referencia al poder econó-mico y  po l í t ico  que han podido re tener  lossectores orientados al mercado interno.Este balance de poder es típico de países en losque la transición a un régimen comercial más li-beral no ha eliminado -o al menos reducido engran medida- el sesgo anti-exportador heredado.Este parece ser el caso de Brasil en los 90.Debe insistirse, sin embargo, que esta situaciónestá cambiando y que nuevos patrones de inte-rés, conflicto y formación de coaliciones estánemergiendo en el campo de la política comercialy en la definición de la agenda de negociacionescomerciales. Por un lado, la restructuración in-dustr ia l  y  de las companías t iende a generardivergencias intrasectoriales; por el otro, el cre-ciente activismo del sector privado está sofisti-cando gradualmente las negociaciones.La serie BRIEF está disponible en Internet en www.latn.org.ar. Para recibir cada nuevo BRIEFpor correo electrónico, por favor haga su solicitud a rrii@sinectis.com.arFLACSO ARGENTINA Ayacucho 551 (1026) Buenos Aires Argentina  tel.(54-11)4375-2435 fax(54-11)4375-1373

Brasil : cambios domésticos y la agenda comercial

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