Carraro Moda, G.

G. Carraro Moda

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I criteri estimativi nella determinazione delle indennità di espropriazione in relazione ai principi della Costituzione di Giuseppe Carraro Moda I1 valore delle aree fabbricabili dipende dal rapporto tra l’of- ferta e la domanda. L’offerta di aree fabbricabili è generalmente su bassi livelli non soltanto perché i Comuni provvedono all’allesti- mento delle aree in misura contenuta, ma anche perché le aree fabbricabili vengono considerate come beni d’investimento, la cui rendita è dovuta al maggior valore del prezzo di vendita rispetto a quello d’acquisto. I1 risparmiatore, che acquisti un’area fabbricabile a scopo d’in- vestimento ne vu01 trarre il massimo utile; generalmente non ha alcuna fretta di vendere perché sa che l’investimento è sicuro e l’incremento di valore matura con gli anni. I1 privato, che intenda comprare un’area per costruire, nelle contrattazioni si trova in posizione di svantaggio rispetto ai pro- prietari di aree, perché la necessità di costruire l’edificio gli impe- disce d’attendere. I1 livello dei prezzi delle aree fabbricabili si è attestato da tem- po su alti valori e nessun proprietario è disposto a chiedere prezzi più bassi di quelli che il mercato ha già definito. I proprietari delle aree fabbricabili, anche se sul mercato c’è scarsa richiesta di aree, o per la crisi edilizia o perché l’abitato non si è ancora esteso in quella direzione, non abbassano i prezzi perché sanno che, quan- do verrà il momento buono, potranno vendere le aree a prezzi elevati. È illusorio ritenere che i proprietari delle aree agricole dive- nute poi fabbricabili, avendo costruito sulle stesse dei fabbricati, pagando il contributo per la concessione comunale a costruire, di cui alla legge n. 10 del 1977, successivamente, nello stabilire i prezzi di vendita dei fabbricati, considerino il valore delle aree pari ai valori agricoli aumentati degli oneri relativi alla concessione. È illusorio ritenere che i proprietari delle aree fabbricabili siano disposti a vendere al valore agricolo perché i costruttori devono 223 pagare il contributo per la concessione a costruire! I proprietari delle aree sanno che i loro beni sono insostituibili, che il loro va- lore è sempre aumentato nel tempo, che possono tener alti i prezzi perché prima o poi troveranno qualcuno che, avendo la necessità di costruire, sarà disposto a pagare un prezzo di gran lunga supe- riore al valore agricolo. Un detto dice che << la terra è oro )> in quanto la proprietà agricola è un bene che conserva il suo valore nel tempo e non è soggetta a distruzione. Tuttavia, mentre l’oro ha una funzione so- ciale secondaria, il fenomeno dell’urbanesimo e dell’espansione de- gli abitati è un fatto sociale rilevantissimo. Non soltanto il terreno occupato dalle strade e dalle altre opere pubbliche viene trasfor- mato ma anche le aree agricole divenute fabbricabili in zona urba- nizzata. Pur essendo le abitazioni, gli uffici, gli stabilimenti indu- striali dei beni privati, il processo della loro edificazione è d’inte- resse pubblico. L’accaparramento delle aree a scopo d’investimento, per pre- mere poi al rialzo dei prezzi, è in regola secondo i dettami della Costituzione? La Costituzione garantisce la proprietà, ma ammettendo che possa essere espropriata per pubblica utilità, la garanzia dichiarata riguarda soltanto il contenuto economico della proprietà, cioè il suo valore. Si deve ritenere che tale garanzia riguardi per intero il valore dei beni. La Costituzione, all’art. 44, è esplicita riguardo l’uso sociale della terra: << Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata,. ., ». Per rispondere alla domanda di cui sopra, è interessante ana- lizzare la sentenza della Corte Costituzionale 19 febbraio 1960, n. 5 ,  con la quale la legge di Napoli fu ritenuta costituzionale. Nel contempo si cercherà di definire quali debbano essere i prin- cipi estimativi delle indennità di espropriazione secondo i dettami costituzionali sopra citati. La legge di Napoli fu applicata secondo diverse interpretazioni che seguivano tutte il criterio di commisurare le indennità di espro- priazione ad un’aliquota del valore di mercato, perché questo era considerato eccessivo, essendo i prezzi influenzati da situazioni so- ciali, economiche e di mercato tali da determinarne un incremento così notevole da non poter essere considerato congruo. 224 Nel 1885, quando la legge di Napoli fu emanata, si trattava di indennizzare i proprietari di case fatiscenti, la cui rendita era spro- porzionata rispetto all’eff ettivo valore dei fabbricati, che dovevano essere demoliti o integralmente risanati. Similmente, nelle applica- zioni della legge suddetta alle espropriazioni delle aree necessarie per le attuazioni di piani regolatori, il metodo della legge di Na- poli non teneva conto dell’aumento spropositato delle aree a causa della loro trasformazione in aree fabbricabili da parte dei Comuni. Poiché le aree erano già state abbandonate dall’uso agricolo, e non erano affittate, si usava fare riferimento, secondo le interpretazioni date alla legge, o alla media tra il valore venale e la capitalizzazione dell’imponibile catastale, oppure si riteneva che si dovesse fare ri- ferimento soltanto alla capitalizzazione dell’imponibile catastale. Ma gli imponibili catastali erano stati dati relativamente alla destina- zione agricola e, riferiti al 1886, non erano stati rivalutati dopo la svalutazione avutasi in conseguenza della prima guerra mondiale, cosicché le indennità risultavano di valori bassissimi. In  quel pe- riodo le conseguenze apportate dalla svalutazione monetaria non erano affatto considerate dal legislatore, anche perché si ritenevano connesse ad un evento eccezionale quale la prima guerra mondiale nella quale molti cittadini avevano subito danni anche gravissimi senza ricevere un indennizzo adeguato all’entità dei danni stessi. Soltanto recentemente la sensibilità del legislatore ha iniziato a considerare gli effetti della svalutazione monetaria. Ad esempio la legge 26-5-1975, n. 183 - Ulteriori provvidenze per la ricostru- zione e la rinascita economica delle zone colpite dal terremoto del- l’agosto 1962 - prevede la rivalutazione dei contributi per la ri- parazione o la ricostruzione dei fabbricati in base ai prezzi vigenti al momento del finanziamento e ciò viene effettuato facendo rife- rimento agli Indici Istat sui costi di costruzione. Anche la legge 5 agosto 1978, n. 457 - Norme per l’edilizia residenziale - ha istituito (all’art. n. 15) dei mutui indicizzati, per i quali il capitale da rimborsare è soggetto a rivalutazione per effetto delle clausole di indicizzazione; però il metodo della indicizzazione non è stato introdotto come regola generale, in quanto la stessa legge 457/1978 ha previsto anche i mutui agevolati, assistiti dal contributo dello Stato e non indicizzati, al tasso d’interesse variabile dal 4,5 al 9,0% a seconda dei redditi dei beneficiari. La dichiarazione di costituzionalità della legge di Napoli, an- che nelle sue applicazioni successive al 1885, si è basata sulla con- 225 statazione della scarsa corrispondenza tra l’obiettivo valore delle aree fabbricabili ed i loro prezzi irrazionalmente gonfiati dalla ca- renza delle aree stesse e dalla concorrenza dovuta alla necessità di disporre di suolo edificabile. La legge di Napoli tocca il problema urbanistico soltanto nella commisurazione delle indennità di espropriazione e non è una leg- ge che miri a pianificare ed a regolare il regime dei suoli; perciò lascia insoluta l’incongruenza della disparità di trattamento tra i proprietari espropriati e quelli che possono usufruire delle loro aree urbanizzate, in contrasto con il principio di uguaglianza di fronte alla legge e con il principio della garanzia della proprietà privata, che fa considerare anticostituzionale anche la donazione ingiustificata ai privati da parte dello Stato. Inoltre le applicazioni della legge di Napoli non hanno tenuto conto della avvenuta sva- lutazione della moneta tra il 1886 ed i decenni successivi, cosic- ché nella interpretazione della legge che faceva riferimento soltanto alla capitalizzazione dell’imponibile catastale, le indennità di espro- priazione erano riferite al valore agricolo dei terreni di alcuni de- cenni precedenti e quindi non a quello corrente. Questa incon- gruenza non esisterebbe nelle applicazioni attuali della legge di Napoli, perché gli imponibili catastali vengono rivalutati di anno in anno ed è in fase di attuazione la revisione degli estimi. Nella figura 1 si può rilevare l’andamento del valore di mer- cato delle aree agricole interessate da un processo di urbanizza- zione. Si osserva che la legge di Napoli non tutela affatto i diritti di quei privati che abbiano acquistato un’area quando il suo prezzo aveva già risentito della prossima urbanizzazione e che poi ven- gano espropriati al valore agricolo. La legge 28 gennaio 1977, n. 10 - Norme sulla edificabilità dei suoli - all’art. 2, che riguarda i piani ed i demani comunali di aree, ha stabilito che l’estensione delle zone da riservare all’edi- lizia economica e popolare, secondo il disposto della legge 18 aprile 1962, n. 167, non può essere inferiore al 40% né superiore al 70% di quella necessaria a soddisfare il fabbisogno complessivo di edilizia abitativa. Sembra ingiustificato il beneficio dei proprietari che possono godere dell’incremento di valore dovuto alla urbaniz- zazione in confronto a quelli espropriati. La elaborazione di norme sulle indennità d’espropriazione, nel quadro di un razionale regime dei suoli, può essere resa più spe- dita se si definiscono in via preliminare i criteri cui devono ispi- 226 rarsi. Le nuove norme potranno trovare nel Paese il più favorevole accoglimento soltanto se saranno saldamente legate ai principi d’equità sanciti dalla Costituzione, nella quale crede la maggioranza degli italiani. -7 T E Y P O  ( A N N I )  FIG. 1 I1 grafico rappresenta, in linea indicativa, l’andamento del valore di mercato delle aree agricole destinate alla libera edificazione da un piano regolatore comunale. La linea a tratto unito è relativa alle aree destinate a tipologia intensiva; la linea tratteggiata vale per tipologie di media densità; la linea puntinata è relativa alle aree destinate ad edilizia estensiva. La linea a tratto e punto è relativa ai fondi esclusi dai piani di urbanizzazione. I1 grafico mostra i notevoli e rapidi incrementi di valore delle aree in concomitanza delle approvazioni dei piani regolatori generali e dei piani particolareggiati d’attuazione. La costituzionalità del criterio della legge di Napoli, di commisurare le indennità d’espropriazione in base ad un’aliquota del valore di mercato, trova il suo fondamento nella incongruità dei suddetti incre- menti di valore. Si sostengono come equi e costituzionali i seguenti criteri: i” - Le leggi e le norme dello Stato non devono comportare né donazioni ingiustificate né danni non indennizzabili ai cittadini, in quanto lo Stato tutela il giusto possesso dei beni come diritto fondamentale, punendo i trasgressori anche con la reclusione. 227 2" - Nella commisurazione delle indennità d'espropriazione non si può tener conto dell'aumento di valore che deriva ai fondi espro- priati dai cambiamenti di destinazione o di fabbricabilità previsti dai piani urbanistici. 3" - Ogni modificazione della destinazione del suolo, che com- porti sensibili variazioni dei valori di mercato delle aree, deve es- sere accompagnata dalla verifica della posizione economica tra lo Stato (o gli Enti locali) ed i proprietari interessati. Cioè quando un Comune, approvando un nuovo piano urbanistico, modifica le destinazioni e la fabbricabilità, con la conseguenza di innalzare il valore di alcune aree e deprimere quello di altre, i proprietari delle aree che abbiano risentito di un incremento di valore, dovrebbero corrispondere al Comune un compenso adeguato; invece, i proprie- tari rimasti danneggiati dovrebbero ricevere un equo indennizzo. Questa procedura sembra di facile attuazione per le modifiche agli indici di fabbricabilità delle aree già edificabili. Invece, nella inclu- sione di aree agricole in zone edificabili, sembra più valida la solu- zione dell'esproprio totale, come detto al punto seguente. 4" - I1 metodo che consente di determinare il valore di mer- cato di un fondo agricolo situato in una zona di espansione ur- bana, non tenendo conto dell'incremento di valore dovuto alla va- riazione di destinazione, è quello analitico. Con questo metodo si valutano razionalmente le utilità che il fondo può dare nell'eser- cizio dell'agricoltura, in relazione alla maggiore rendita dovuta alla possibilità di vendere i prodotti al minuto ed ai comodi apportati dalla vicinanza alla città. I1 metodo di stima basato sul confronto fra le caratteristiche del fondo da stimare e quelle di altri fondi dei quali si conoscano i prezzi, perché di recente compravendita, non può dare dei risul- tati attendibili. Infatti si deve ritenere che i valori di vendita si formino non soltanto in relazione all'esercizio agricolo del fondo, ma che risenta della speranza dei proprietari di lucrare almeno una parte dell'incremento di valore, che può derivare dal cambia- mento di destinazione dei fondi, per l'avverarsi di varie possibilità: l'inclusione in zone di libera edificazione; metodi vantaggiosi per la determinazione delle indennità d'espropriazione; partecipazione ad iniziative comprensoriali di edilizia abusiva. 228 La probabilità che le speranze suddette dei proprietari conti- nuino ad alimentarsi dipende all’evolversi delle leggi ed anche dal- le politiche urbanistiche comunali. Perché, come già detto, se il 70 per cento delle aree viene riservato per le zone di edilizia eco- nomica e popolare, ed un altro 10-15 per cento viene occupato dalle strade, piazze, verde pubblico ed altre attrezzature urbane, resta soltanto il 15-20 per cento delle aree a disposizione dell’edi- lizia privata speculativa e quindi soggetto ai prezzi del libero mercato. Quando la legge n. 10 del 1977 introdusse il contributo per la concessione a costruire, da più parti si sosteneva che il contri- buto stesso avrebbe prodotto una diminuzione dei prezzi delle aree fabbricabili in quanto, calcolando il valore delle aree in base al valore di trasformazione, e restando i prezzi dei fabbricati inva- riati, necessariamente si doveva avere una diminuzione dei prezzi delle aree. Ma la domanda dei fabbricati è scarsamente elastica, cioè all’aumento dei prezzi, la domanda stessa, pur diminuendo, resta tuttavia su livelli consistenti, essendo i fabbricati dei beni in- sostituibili. Pertanto, il contributo sulla concessione a costruire ha riversato i suoi effetti quasi esclusivamente sui prezzi dei fabbri- cati, incrementandoli sensibilmente. Nel mio libro <( Lezioni di esti- mo civile e rurale », del 1977, fu già messo in evidenza che il contributo per la concessione a costruire non avrebbe avuto l’ef- fetto di contenere sensibilmente il prezzo delle aree fabbricabili. Infatti, così si legge a pagina 384: <( Per quanto riguarda i prezzi delle aree, restiamo fermi nell’opinione, già espressa varie volte nel corso della trattazione, che, se si vuole veramente sopprimere la speculazione sulle aree fabbricabili, se si vuole veramente met- tere a disposizione della fabbricazione i terreni a prezzi ragione- voli e realizzare una giusta ripartizione degli oneri tra tutti i pro- prietari, senza sacrificati e beneficiati, non vi è altra via all’infuori dell’espropriazione generale dei comprensori da urbanizzare e suc- cessiva vendita all’asta delle aree, da parte dei Comuni, ai privati che intendano costruire ». All’atto dell’approvazione del piano re- golatore, o di sue varianti, il Comune dovrebbe notificare ai pro- prietari dei fondi il periodo nel quale dovranno lasciare libere le aree, affinché possano continuare una coltivazione razionale, evi- tando l’impianto di coltivazioni poliennali. Successivamente, all’ap- provazione del piano particolareggiato, il Comune potrebbe rendere nota ai proprietari la data delle cessioni dei fondi. Le indennità di 229 . ._, .. .. . . ,  .. . . . . . . . . ’ . - .  1 ..... _._.. ,^., _. . ... , ..‘i espropriazione dovrebbero comprendere anche un compenso per l’uso ridotto del fondo nel periodo antecedente alla sua cessione. Ai proprietari dei fondi espropriati si potrebbe riconoscere il di- ritto di prelazione su una parte del fondo espropriato, o su un’uguale superficie di altri fondi del comprensorio, nel caso che gli ex pro- prietari dei medesimi rinuncino alla prelazione. Con la raggiunta equità nei rapporti tra lo Stato ed i cittadini, non avrebbero più ragione di essere le pressioni dei proprietari sugli enti preposti alla pianificazione urbanistica, in quanto tutti potrebbero concorrere alle aste e comprare. Si conseguirebbe così un altro grande vantaggio: gli urbanisti potrebbero bene pianificare le città ed i nuovi quartieri perché non più influenzati dagli interessi di gruppi particolari. I criteri suddetti sono discussi più compiutamente nell’appen- dice del libro G La stima dei beni immobili D ed. DEI - Roma, il cui primo volume uscirà entro il marzo 1984. 230 

I criteri estimativi nella determinazione delle indennità di espropriazione in relazione ai principi della Costituzione

Firenze University Press: E-Journals

I criteri estimativi nella determinazione delle indennità 
di espropriazione in relazione ai principi 
della Costituzione 
di Giuseppe Carraro Moda 
I1 valore delle aree fabbricabili dipende dal rapporto tra l’of- 
ferta e la domanda. L’offerta di aree fabbricabili è generalmente su 
bassi livelli non soltanto perché i Comuni provvedono all’allesti- 
mento delle aree in misura contenuta, ma anche perché le aree 
fabbricabili vengono considerate come beni d’investimento, la cui 
rendita è dovuta al maggior valore del prezzo di vendita rispetto a 
quello d’acquisto. 
I1 risparmiatore, che acquisti un’area fabbricabile a scopo d’in- 
vestimento ne vu01 trarre il massimo utile; generalmente non ha 
alcuna fretta di vendere perché sa che l’investimento è sicuro e 
l’incremento di valore matura con gli anni. 
I1 privato, che intenda comprare un’area per costruire, nelle 
contrattazioni si trova in posizione di svantaggio rispetto ai pro- 
prietari di aree, perché la necessità di costruire l’edificio gli impe- 
disce d’attendere. 
I1 livello dei prezzi delle aree fabbricabili si è attestato da tem- 
po su alti valori e nessun proprietario è disposto a chiedere prezzi 
più bassi di quelli che il mercato ha già definito. I proprietari delle 
aree fabbricabili, anche se sul mercato c’è scarsa richiesta di aree, 
o per la crisi edilizia o perché l’abitato non si è ancora esteso in 
quella direzione, non abbassano i prezzi perché sanno che, quan- 
do verrà il momento buono, potranno vendere le aree a prezzi 
elevati. 
È illusorio ritenere che i proprietari delle aree agricole dive- 
nute poi fabbricabili, avendo costruito sulle stesse dei fabbricati, 
pagando il contributo per la concessione comunale a costruire, di 
cui alla legge n. 10 del 1977, successivamente, nello stabilire i 
prezzi di vendita dei fabbricati, considerino il valore delle aree 
pari ai valori agricoli aumentati degli oneri relativi alla concessione. 
È illusorio ritenere che i proprietari delle aree fabbricabili siano 
disposti a vendere al valore agricolo perché i costruttori devono 
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pagare il contributo per la concessione a costruire! I proprietari 
delle aree sanno che i loro beni sono insostituibili, che il loro va- 
lore è sempre aumentato nel tempo, che possono tener alti i prezzi 
perché prima o poi troveranno qualcuno che, avendo la necessità 
di costruire, sarà disposto a pagare un prezzo di gran lunga supe- 
riore al valore agricolo. 
Un detto dice che << la terra è oro )> in quanto la proprietà 
agricola è un bene che conserva il suo valore nel tempo e non è 
soggetta a distruzione. Tuttavia, mentre l’oro ha una funzione so- 
ciale secondaria, il fenomeno dell’urbanesimo e dell’espansione de- 
gli abitati è un fatto sociale rilevantissimo. Non soltanto il terreno 
occupato dalle strade e dalle altre opere pubbliche viene trasfor- 
mato ma anche le aree agricole divenute fabbricabili in zona urba- 
nizzata. Pur essendo le abitazioni, gli uffici, gli stabilimenti indu- 
striali dei beni privati, il processo della loro edificazione è d’inte- 
resse pubblico. 
L’accaparramento delle aree a scopo d’investimento, per pre- 
mere poi al rialzo dei prezzi, è in regola secondo i dettami della 
Costituzione? 
La Costituzione garantisce la proprietà, ma ammettendo che 
possa essere espropriata per pubblica utilità, la garanzia dichiarata 
riguarda soltanto il contenuto economico della proprietà, cioè il 
suo valore. Si deve ritenere che tale garanzia riguardi per intero 
il valore dei beni. 
La Costituzione, all’art. 44, è esplicita riguardo l’uso sociale 
della terra: << Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del 
suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi 
e vincoli alla proprietà terriera privata,. ., ». 
Per rispondere alla domanda di cui sopra, è interessante ana- 
lizzare la sentenza della Corte Costituzionale 19 febbraio 1960, 
n. 5 ,  con la quale la legge di Napoli fu ritenuta costituzionale. 
Nel contempo si cercherà di definire quali debbano essere i prin- 
cipi estimativi delle indennità di espropriazione secondo i dettami 
costituzionali sopra citati. 
La legge di Napoli fu applicata secondo diverse interpretazioni 
che seguivano tutte il criterio di commisurare le indennità di espro- 
priazione ad un’aliquota del valore di mercato, perché questo era 
considerato eccessivo, essendo i prezzi influenzati da situazioni so- 
ciali, economiche e di mercato tali da determinarne un incremento 
così notevole da non poter essere considerato congruo. 
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Nel 1885, quando la legge di Napoli fu emanata, si trattava di 
indennizzare i proprietari di case fatiscenti, la cui rendita era spro- 
porzionata rispetto all’eff ettivo valore dei fabbricati, che dovevano 
essere demoliti o integralmente risanati. Similmente, nelle applica- 
zioni della legge suddetta alle espropriazioni delle aree necessarie 
per le attuazioni di piani regolatori, il metodo della legge di Na- 
poli non teneva conto dell’aumento spropositato delle aree a causa 
della loro trasformazione in aree fabbricabili da parte dei Comuni. 
Poiché le aree erano già state abbandonate dall’uso agricolo, e non 
erano affittate, si usava fare riferimento, secondo le interpretazioni 
date alla legge, o alla media tra il valore venale e la capitalizzazione 
dell’imponibile catastale, oppure si riteneva che si dovesse fare ri- 
ferimento soltanto alla capitalizzazione dell’imponibile catastale. Ma 
gli imponibili catastali erano stati dati relativamente alla destina- 
zione agricola e, riferiti al 1886, non erano stati rivalutati dopo la 
svalutazione avutasi in conseguenza della prima guerra mondiale, 
cosicché le indennità risultavano di valori bassissimi. In  quel pe- 
riodo le conseguenze apportate dalla svalutazione monetaria non 
erano affatto considerate dal legislatore, anche perché si ritenevano 
connesse ad un evento eccezionale quale la prima guerra mondiale 
nella quale molti cittadini avevano subito danni anche gravissimi 
senza ricevere un indennizzo adeguato all’entità dei danni stessi. 
Soltanto recentemente la sensibilità del legislatore ha iniziato a 
considerare gli effetti della svalutazione monetaria. Ad esempio la 
legge 26-5-1975, n. 183 - Ulteriori provvidenze per la ricostru- 
zione e la rinascita economica delle zone colpite dal terremoto del- 
l’agosto 1962 - prevede la rivalutazione dei contributi per la ri- 
parazione o la ricostruzione dei fabbricati in base ai prezzi vigenti 
al momento del finanziamento e ciò viene effettuato facendo rife- 
rimento agli Indici Istat sui costi di costruzione. Anche la legge 
5 agosto 1978, n. 457 - Norme per l’edilizia residenziale - ha 
istituito (all’art. n. 15) dei mutui indicizzati, per i quali il capitale 
da rimborsare è soggetto a rivalutazione per effetto delle clausole 
di indicizzazione; però il metodo della indicizzazione non è stato 
introdotto come regola generale, in quanto la stessa legge 457/1978 
ha previsto anche i mutui agevolati, assistiti dal contributo dello 
Stato e non indicizzati, al tasso d’interesse variabile dal 4,5 al 
9,0% a seconda dei redditi dei beneficiari. 
La dichiarazione di costituzionalità della legge di Napoli, an- 
che nelle sue applicazioni successive al 1885, si è basata sulla con- 
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statazione della scarsa corrispondenza tra l’obiettivo valore delle 
aree fabbricabili ed i loro prezzi irrazionalmente gonfiati dalla ca- 
renza delle aree stesse e dalla concorrenza dovuta alla necessità di 
disporre di suolo edificabile. 
La legge di Napoli tocca il problema urbanistico soltanto nella 
commisurazione delle indennità di espropriazione e non è una leg- 
ge che miri a pianificare ed a regolare il regime dei suoli; perciò 
lascia insoluta l’incongruenza della disparità di trattamento tra i 
proprietari espropriati e quelli che possono usufruire delle loro 
aree urbanizzate, in contrasto con il principio di uguaglianza di 
fronte alla legge e con il principio della garanzia della proprietà 
privata, che fa considerare anticostituzionale anche la donazione 
ingiustificata ai privati da parte dello Stato. Inoltre le applicazioni 
della legge di Napoli non hanno tenuto conto della avvenuta sva- 
lutazione della moneta tra il 1886 ed i decenni successivi, cosic- 
ché nella interpretazione della legge che faceva riferimento soltanto 
alla capitalizzazione dell’imponibile catastale, le indennità di espro- 
priazione erano riferite al valore agricolo dei terreni di alcuni de- 
cenni precedenti e quindi non a quello corrente. Questa incon- 
gruenza non esisterebbe nelle applicazioni attuali della legge di 
Napoli, perché gli imponibili catastali vengono rivalutati di anno 
in anno ed è in fase di attuazione la revisione degli estimi. 
Nella figura 1 si può rilevare l’andamento del valore di mer- 
cato delle aree agricole interessate da un processo di urbanizza- 
zione. Si osserva che la legge di Napoli non tutela affatto i diritti 
di quei privati che abbiano acquistato un’area quando il suo prezzo 
aveva già risentito della prossima urbanizzazione e che poi ven- 
gano espropriati al valore agricolo. 
La legge 28 gennaio 1977, n. 10 - Norme sulla edificabilità 
dei suoli - all’art. 2, che riguarda i piani ed i demani comunali 
di aree, ha stabilito che l’estensione delle zone da riservare all’edi- 
lizia economica e popolare, secondo il disposto della legge 18 aprile 
1962, n. 167, non può essere inferiore al 40% né superiore al 
70% di quella necessaria a soddisfare il fabbisogno complessivo di 
edilizia abitativa. Sembra ingiustificato il beneficio dei proprietari 
che possono godere dell’incremento di valore dovuto alla urbaniz- 
zazione in confronto a quelli espropriati. 
La elaborazione di norme sulle indennità d’espropriazione, nel 
quadro di un razionale regime dei suoli, può essere resa più spe- 
dita se si definiscono in via preliminare i criteri cui devono ispi- 
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rarsi. Le nuove norme potranno trovare nel Paese il più favorevole 
accoglimento soltanto se saranno saldamente legate ai principi d’equità 
sanciti dalla Costituzione, nella quale crede la maggioranza degli 
italiani. 
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T E Y P O  ( A N N I )  
FIG. 1 
I1 grafico rappresenta, in linea indicativa, l’andamento del valore di mercato delle 
aree agricole destinate alla libera edificazione da un piano regolatore comunale. 
La linea a tratto unito è relativa alle aree destinate a tipologia intensiva; la linea 
tratteggiata vale per tipologie di media densità; la linea puntinata è relativa alle 
aree destinate ad edilizia estensiva. La linea a tratto e punto è relativa ai fondi 
esclusi dai piani di urbanizzazione. I1 grafico mostra i notevoli e rapidi incrementi 
di valore delle aree in concomitanza delle approvazioni dei piani regolatori generali 
e dei piani particolareggiati d’attuazione. La costituzionalità del criterio della legge 
di Napoli, di commisurare le indennità d’espropriazione in base ad un’aliquota del 
valore di mercato, trova il suo fondamento nella incongruità dei suddetti incre- 
menti di valore. 
Si sostengono come equi e costituzionali i seguenti criteri: 
i” - Le leggi e le norme dello Stato non devono comportare 
né donazioni ingiustificate né danni non indennizzabili ai cittadini, 
in quanto lo Stato tutela il giusto possesso dei beni come diritto 
fondamentale, punendo i trasgressori anche con la reclusione. 
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2" - Nella commisurazione delle indennità d'espropriazione non 
si può tener conto dell'aumento di valore che deriva ai fondi espro- 
priati dai cambiamenti di destinazione o di fabbricabilità previsti 
dai piani urbanistici. 
3" - Ogni modificazione della destinazione del suolo, che com- 
porti sensibili variazioni dei valori di mercato delle aree, deve es- 
sere accompagnata dalla verifica della posizione economica tra lo 
Stato (o gli Enti locali) ed i proprietari interessati. Cioè quando 
un Comune, approvando un nuovo piano urbanistico, modifica le 
destinazioni e la fabbricabilità, con la conseguenza di innalzare il 
valore di alcune aree e deprimere quello di altre, i proprietari delle 
aree che abbiano risentito di un incremento di valore, dovrebbero 
corrispondere al Comune un compenso adeguato; invece, i proprie- 
tari rimasti danneggiati dovrebbero ricevere un equo indennizzo. 
Questa procedura sembra di facile attuazione per le modifiche agli 
indici di fabbricabilità delle aree già edificabili. Invece, nella inclu- 
sione di aree agricole in zone edificabili, sembra più valida la solu- 
zione dell'esproprio totale, come detto al punto seguente. 
4" - I1 metodo che consente di determinare il valore di mer- 
cato di un fondo agricolo situato in una zona di espansione ur- 
bana, non tenendo conto dell'incremento di valore dovuto alla va- 
riazione di destinazione, è quello analitico. Con questo metodo 
si valutano razionalmente le utilità che il fondo può dare nell'eser- 
cizio dell'agricoltura, in relazione alla maggiore rendita dovuta alla 
possibilità di vendere i prodotti al minuto ed ai comodi apportati 
dalla vicinanza alla città. 
I1 metodo di stima basato sul confronto fra le caratteristiche 
del fondo da stimare e quelle di altri fondi dei quali si conoscano 
i prezzi, perché di recente compravendita, non può dare dei risul- 
tati attendibili. Infatti si deve ritenere che i valori di vendita si 
formino non soltanto in relazione all'esercizio agricolo del fondo, 
ma che risenta della speranza dei proprietari di lucrare almeno 
una parte dell'incremento di valore, che può derivare dal cambia- 
mento di destinazione dei fondi, per l'avverarsi di varie possibilità: 
l'inclusione in zone di libera edificazione; metodi vantaggiosi per 
la determinazione delle indennità d'espropriazione; partecipazione ad 
iniziative comprensoriali di edilizia abusiva. 
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La probabilità che le speranze suddette dei proprietari conti- 
nuino ad alimentarsi dipende all’evolversi delle leggi ed anche dal- 
le politiche urbanistiche comunali. Perché, come già detto, se il 
70 per cento delle aree viene riservato per le zone di edilizia eco- 
nomica e popolare, ed un altro 10-15 per cento viene occupato 
dalle strade, piazze, verde pubblico ed altre attrezzature urbane, 
resta soltanto il 15-20 per cento delle aree a disposizione dell’edi- 
lizia privata speculativa e quindi soggetto ai prezzi del libero 
mercato. 
Quando la legge n. 10 del 1977 introdusse il contributo per 
la concessione a costruire, da più parti si sosteneva che il contri- 
buto stesso avrebbe prodotto una diminuzione dei prezzi delle aree 
fabbricabili in quanto, calcolando il valore delle aree in base al 
valore di trasformazione, e restando i prezzi dei fabbricati inva- 
riati, necessariamente si doveva avere una diminuzione dei prezzi 
delle aree. Ma la domanda dei fabbricati è scarsamente elastica, 
cioè all’aumento dei prezzi, la domanda stessa, pur diminuendo, 
resta tuttavia su livelli consistenti, essendo i fabbricati dei beni in- 
sostituibili. Pertanto, il contributo sulla concessione a costruire ha 
riversato i suoi effetti quasi esclusivamente sui prezzi dei fabbri- 
cati, incrementandoli sensibilmente. Nel mio libro <( Lezioni di esti- 
mo civile e rurale », del 1977, fu già messo in evidenza che il 
contributo per la concessione a costruire non avrebbe avuto l’ef- 
fetto di contenere sensibilmente il prezzo delle aree fabbricabili. 
Infatti, così si legge a pagina 384: <( Per quanto riguarda i prezzi 
delle aree, restiamo fermi nell’opinione, già espressa varie volte 
nel corso della trattazione, che, se si vuole veramente sopprimere 
la speculazione sulle aree fabbricabili, se si vuole veramente met- 
tere a disposizione della fabbricazione i terreni a prezzi ragione- 
voli e realizzare una giusta ripartizione degli oneri tra tutti i pro- 
prietari, senza sacrificati e beneficiati, non vi è altra via all’infuori 
dell’espropriazione generale dei comprensori da urbanizzare e suc- 
cessiva vendita all’asta delle aree, da parte dei Comuni, ai privati 
che intendano costruire ». All’atto dell’approvazione del piano re- 
golatore, o di sue varianti, il Comune dovrebbe notificare ai pro- 
prietari dei fondi il periodo nel quale dovranno lasciare libere le 
aree, affinché possano continuare una coltivazione razionale, evi- 
tando l’impianto di coltivazioni poliennali. Successivamente, all’ap- 
provazione del piano particolareggiato, il Comune potrebbe rendere 
nota ai proprietari la data delle cessioni dei fondi. Le indennità di 
229 
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espropriazione dovrebbero comprendere anche un compenso per 
l’uso ridotto del fondo nel periodo antecedente alla sua cessione. 
Ai proprietari dei fondi espropriati si potrebbe riconoscere il di- 
ritto di prelazione su una parte del fondo espropriato, o su un’uguale 
superficie di altri fondi del comprensorio, nel caso che gli ex pro- 
prietari dei medesimi rinuncino alla prelazione. Con la raggiunta 
equità nei rapporti tra lo Stato ed i cittadini, non avrebbero più 
ragione di essere le pressioni dei proprietari sugli enti preposti alla 
pianificazione urbanistica, in quanto tutti potrebbero concorrere alle 
aste e comprare. Si conseguirebbe così un altro grande vantaggio: 
gli urbanisti potrebbero bene pianificare le città ed i nuovi quartieri 
perché non più influenzati dagli interessi di gruppi particolari. 
I criteri suddetti sono discussi più compiutamente nell’appen- 
dice del libro G La stima dei beni immobili D ed. DEI - Roma, il 
cui primo volume uscirà entro il marzo 1984. 
230 


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I criteri estimativi nella determinazione delle indennità di espropriazione in relazione ai principi della Costituzione

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