Novelli, E.

E. Novelli

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Osservazioni tecnico-estimative sulla legge dell'equo canone per gli immobili urbani alla luce dei recenti strumenti urbanistici

Firenze University Press: E-Journals

Osservazioni tecnico-estimative sulla legge 
dell’equo canone per gli immobili urbani 
alla luce dei recenti strumenti urbanistici 
di Enrico Novelli 
Che il problema delle locazioni degli immobili urbani, affrontato 
dalla recente legge 392/78 - detta dell’equo canone - sia ancora 
solo un aspetto della pianificazione urbana, e quindi correlata stretta- 
mente alla normativa urbanistica vigente, è un fatto troppo chiaro 
perché richieda considerazioni esplicative. 
Ci sembra sufficiente il solo sottolineare questa realtà per avval- 
lare la necessità di vedere e considerare la legge 392/78 non solo 
alla luce dei riflessi squisitamente tecnico-estimativi in se stessa con- 
tenuti, ma anche in relazione alla legislazione vigente in materia ur- 
banistica per sottolinearne le eventuali discrepanze e concordanze. 
Accettando infatti il principio che la legge sull’equo canone altro non 
è che un aspetto della pianificazione urbana e quindi un ulteriore 
sforzo legislativo per la sistemazione del territorio, e la risoluzione 
del problema <( casa D nella sua accezione più generale, che, comun- 
que, incide in notevole percentuale, con le sue necessità, proprio 
sull’assetto del territorio, diventa indiff eribile la necessità di osser- 
vare i riflessi e le correlazioni che tale legge ha con il resto della 
normativa vigente. 
Queste note, ovviamente, non possono e non vogliono essere la 
disamina capillare di tutte le implicazioni che la legge 392/78 ha 
con la normativa urbanistica vigente, ma, molto più semplicemente, 
vogliono porre l’accento su alcuni dei problemi e dei risvolti tecni- 
co-estimativi più macroscopici con la deliberata intenzione di pro- 
durre, possibilmente, un dibattito utile al chiarimento della proble- 
matica testè accennata. 
2 di recente approvazione una proroga degli sfratti e la situa- 
zione è tale che se ne prevede un’ulteriore a breve termine. Questo 
equivarrebbe ad una reintroduzione surrettizia del blocco dei fitti 
degli immobili urbani. Purtroppo questi sono gli effetti del primo 
anno e mezzo di applicazione della legge 392/78 che, accoppiata 
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alle crescenti distorsioni economico-finanziarie della legge 10/77 - 
la ben nota legge Bucalossi - e ai deludenti inizi del piano decennale 
dell’edilizia - legge 457/78 - proprio per le interrelazioni che 
fra di loro esistono, hanno ulteriormente rafforzato la situazione di 
stallo che tutti gli operatori del campo possono facilmente riscon- 
trare. 
Oltre alle discordanze o oscurità tecniche intrinseche alla legge 
392/78 e che sono state e sono fonte di continui dibattiti sia a li- 
vello legislativo che essenzialmente tecnico, e che accenneremo in se- 
guito, ci sembra opportuno rilevare che il punto più saliente di fri- 
zione fra la legislazione urbanistica vigente e la legge 392/78 consi- 
ste nei principi che fissano la determinazione del canone di affitto: 
esso è infatti stabilito attraverso una parametrazione a norme con- 
venzionali o legali )> che in ben poco conto tiene la reale situazione 
di mercato (basti pensare alla norma che prevede come l’adeguamen- 
to del canone secondo gli indici ISTAT avvenga nella misura del 
75% dell’effettivo aumento) e per contro la determinazione dei 
<( costi di urbanizzazione D e del <( contributo sul costo di costruzio- 
ne D previsti dalla legge n. 10/77 che assai più realisticamente i Co- 
muni hanno determinato e aggiornano seguendo, se non forzando ad- 
dirittura, la realtà economica attuale. 
Non è certamente nostro compito stabilire se l’indirizzo della 
legge sull’equo canone che è, come già detto, quello di determinare 
il canone di affitto in base a <( norme convenzionali o legali )> sia 
giusto o meno; ci preme però sottolineare che tali <( norme conven- 
zionali D dovrebbero essere perlomeno congruenti con quelle che re- 
golano l’attività edificatoria poiché, altrimenti - ed è il caso che 
si verifica - le discrepanze esistenti, unite alla lenta realizzazione 
pubblica, non possono che determinare un’ulteriore disaff ezione dei 
settori produttivi con gli effetti che tutti possono notare sul mer- 
cato: la quasi impossibilità di reperire in locazione un alloggio ur- 
bano. 
Non ci soffermiamo oltre su questo aspetto ritenendo che altri, 
come la comunicazione del prof. Comparini, con maggior competen- 
za e più ampiamente abbiano analizzato la portata di quest’ultimo 
fenomeno. 
In  relazione al <( costo di costruzione », e alla tematica appena 
esposta, è sintomatico il fatto che il D.M. 3.10.75 (antecedente al- 
l’entrata in vigore della legge392) per la <( determinazione del costo 
massimo al mq. ... recante norme per l’incentivazione dell’attività 
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edilizia )> emesso dall’allora Ministro Bucalossi, autore anche della 
ben più nota legge 10/77, a differenza di quanto previsto dalla legge 
392/78, preveda la divisione dell’Italia in 3 zone e con tre sole 
fasce di popolazione e, ancora, con sensibili maggiorazimi del costo 
di costruzione al mq. per le zone sismiche: tutti elementi, questi, di 
discordanza con la legge dell’equo canone. 
Ancora un recentissimo decreto stabilisce che il costo di costru- 
zione per edilizia convenzionata raggiunga un massimo di L. 345.000 
al mq.; valore quest’ultimo non riscontrabile nella valutazione c a 
norme convenzionali o legali D del costo di costruzione a mq. per la 
determinazione dell’equo canone. 
Non è qui il caso di discettare se anche il costo di L. 345.000 al 
mq. previsto per l’edilizia convenzionata sia un valore equo o meno; 
è però importante sottolineare la incongruità relativa alla norma ana- 
loga prevista dell’equo canone. 
L’incongruenza tecnico-estimativa, che si manifesta in questi casi 
assai palesemente, è, a nostro giudizio, uno dei motivi di base del 
non avvio alla soluzione del problema <( casa D poiché di volta in vol- 
ta, quest’ultimo visto settorialmente e non nelle sue molteplici inter- 
relazioni. 
Altro motivo per il non funzionamento (con i relativi prowedi- 
menti tampone che il Parlamento ha dovuto prendere) della legge 
392/78 è il ritardo di applicazione del <( piano decennale ». Que- 
st’ultimo avrebbe dovuto rilanciare l’edilizia pubblica diretta, sia 
quella convenzionata che quella semplicemente agevolata; però: sia 
l’onere della gestione del già edificato, sia la difficoltà di approvvi- 
gionamento dei capitali, sia per la mancanza in molti Comuni (so- 
prattutto del Mezzogiorno) di strumenti urbanistici moderni hanno 
portato come già detto, e portano, gravi ritardi all’esecuzione di 
detto piano; la mancata o la ritardata esecuzione del piano decennale 
è a sua volta elemento squilibratore in un mercato che, volutamente 
condizionato dalla legge 392/78, non trovando linfe dall’iniziativa 
pubblica nel settore edilizio, si ritorce automaticamente su se stesso 
rendendo comunque infeconda la legge sull’equo canone. 
Intrinsecamente poi, la legge 392/78 dell’equo canone presenta 
non poche oscurità di carattere tecnico-estimativo che ne rendono pro- 
blematica e difficoltosa l’applicazione. 
Oltre alla parametrazione troppo semplicisticamente, come già 
accennato, definita << ope legis >> e da cui in questa sede prescindia- 
mo, anche in seno ad essa vi si riscontrano molti elementi di dubbio 
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che rendono spesso incerto e a volte addirittura velleitario il giu- 
dizio tecnico-estimativo. 
La quantità impressionante di contestazioni che sono nate, du- 
rante questo primo periodo di applicazione della legge, fra proprietari 
e affittuari sono la più valida testimonianza dell’aff ermazione appena 
fatta. 
Uno fra gli elementi più discussi, e che poi influisce direttamente 
sul prezzo di locazione, è la determinazione della superficie convenzio- 
nale dell’alloggio; l’art. 13 della legge stabilisce con precisione quale 
debba intendersi per <( superficie convenzionale », ma la generalizza- 
zione della legge ignora realtà tecniche anche molto evidenti quali 
quelle poste ad esempio dai corpi scaldanti che se in nicchia non 
contano come superficie convenzionale mentre è considerata super- 
ficie convenzionale anche quella piccola superficie che si trova al di 
sotto di un normale corpo scaldante applicato al muro e la cosa, 
se può sembrare irrisoria, non lo è da un punto di vista dell’ugua- 
glianza fra cittadini. Caso ancor più singolare è quello che prevede che 
i locali con altezza inferiore a ml. 1,70 siano considerati al 30% della 
loro effettiva superficie. 
Anche se tali locali normalmente non abbondano, difficilmente 
si può capire quale utilità abitativa, o anche di semplice ripostiglio, 
possa avere un locale in cui la gran maggioranza degli utenti adulti 
italiani non può che stare in posizione non certamente agevole e, 
quindi, produttiva. 
Tecnicamente è piuttosto insolito trovare locali del genere e esti- 
mativamente alquanto approssimativo, a nostro giudizio, considerare 
che il valore locativo di un ambiente siffatto possa essere raggua- 
gliato al 30% di un ambiente di altezza normale. 
Il compromesso fra G norme convenzionali o legali )> e le esi- 
genze di una realtà economica hanno portato a questa legge che per- 
mette 382.536 canoni base di locazione (calcolati attraverso l’uso 
dell’elaboratore del centro DOXA). A nostro giudizio è un numero 
troppo grande per una legge ispirata a <{ norme convenzionali o le- 
gali )> ed è, come è stata, fonte certamente di confusione e imbarazzo. 
Per concludere riteniamo, pur senza volerci addentrare su gli 
altri numerosi parametri che configurano la determinazione dell’equo 
canone, ovvero di un canone di affitto (che insieme alla superficie 
convenzionale sono, come è noto, la Regione in cui è ubicato il Co- 
mune, la tipologia, la popolazione del Comune, la zona in cui sorge 
l’immobile, il livello di piano, lo stato di manutenzione e l’età del- 
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l’edificio, che tutti, ciascuno per suo conto, contengono elementi di 
dubbio o comunque di discussione) che la legge 392/78 debba essere 
rivista alla luce di due direttrici fondamentali che l’attuale espe- 
rienza ha trascurato: 
- la prima è il considerare che la legge sulla locazione degli 
immobili urbani rientra nel quadro più generale della programma- 
zione dell’uso del territorio, o che comunque su di essa direttamente 
influisce per i suoi scopi e per i suoi effetti, e che quindi non può, 
in alcuna sua parte, essere incongruente con la normativa urbanisti- 
ca generale; creando, in difetto, ulteriore confusione nella già pur- 
troppo caotica situazione immobiliare italiana; 
- la seconda è (prescindendo dall’efficacia giuridica o meno di 
valutarne oggi il canone di affitto in base a <{ norme convenzionali o 
legali ») di fornire uno strumento che avvalendosi di un criterio di 
stima dettato da convenzioni, o imposto per Legge, sfrondi il più 
possibile le opportunità di dubbio interpretativo e soprattutto non 
crei casi di assurdità logiche. 
I1 contributo possibile alla determinazione di un <{ equo canone D 
risulta, a nostro avviso, strettamente correlato alla applicazione di 
queste due fondamentali direttrici qui state brevemente accennate. 
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