Economic and social aspects and operative methods in the Italian infrastructures after the unity of the country

Gabba, Alberto

Alberto Gabba

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Riscontri economico sociali e schemi operativi nella costruzione delle infrastrutture in Italia dopo l’Unità

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AESTIMUM 58, Giugno 2011: 75-79
Con infrastrutture è in uso da qualche tempo indicare nello specifico un com-
plesso di elementi, che costituiscono opere, impianti, installazioni, sia in rete che 
puntuali, per lo sviluppo urbanistico del territorio.
Questo insieme, se frutto di investimenti infrastrutturali per il pubblico uso, 
viene anche denominato capitale fisso sociale, e quindi volto allo sviluppo eco-
nomico-sociale di un territorio; in esso possono computarsi «anche quelle attivi-
tà che si traducono in formazione di capitale personale», quale l’istruzione spe-
cie professionale, «la ricerca scientifica intesa come supporto per le innovazioni 
tecnologiche».
In ogni epoca i popoli si sono avvalsi di infrastrutture, pur limitate nei modi e 
nei mezzi, per le necessità della vita associata.
Solo negli ultimi due secoli, «cresciuti i bisogni e cresciuta la civiltà, e con que-
sti lo sviluppo delle arti e delle scienze», l’avanzamento della tecnica, grazie all’ap-
profondimento delle conoscenze, e i processi di industrializzazione, unitamente 
all’aumento della popolazione in numero e potenza e alla formazione degli stati 
nazionali hanno richiesto un continuo moltiplicarsi di infrastrutture lineari e pun-
tuali al loro interno ed all’esterno, per il trasporto di persone, beni e scambi di 
comunicazioni.
In questo campo di opere assai vasto per iniziative, intraprese e risultati di 
grande interesse, il ruolo degli ingegneri, unitamente a quello degli architetti è 
stato fondamentale per gli studi, i progetti, le realizzazioni, che hanno consentito 
di pervenire allo stadio odierno dei prodotti della loro cultura.
Alberto Gabba
Già ordinario di Estimo 
nell’Università di Roma “La Sapienza” 
e nel Politecnico di Milano
Parole chiave: formazione 
infrastrutture in Italia 1860-2010
Keywords: construction of 
infrastructures in Italy  1860-2010
Riscontri economico sociali 
e schemi operativi nella costruzione 
delle infrastrutture in Italia 
dopo l’Unità
Economic and social aspects and operative methods in the 
Italian infrastructures after the unity of the country.
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Durante questi due ultimi secoli era inevitabile che varie fossero le fasi dello 
sviluppo nelle nostre regioni pur con divari interni, tuttora esistenti, dovuti alle 
diverse condizioni economiche dei luoghi, delle popolazioni e degli ambienti non 
solo naturali.
Complemento agli approcci economico-estimativi e alle caratteristiche dell’am-
biente per riconoscerne la salubrità e per il ricorso di esperienze a contatto con lo 
stesso, sta il problema che pone in relazione le infrastrutture e il paesaggio, conte-
nitore e progetto di una realtà economica.
Ogni azione in questo contesto deve essere operata nella considerazione di 
come si è formato il paesaggio nel tempo e di quanto sia stata e permanga viva la 
partecipazione degli abitanti per le loro sedi.
Voci di dissenso per le prime formazioni di infrastrutture con forti presenze 
nel paesaggio non furono invero rilevanti, sia per la novità delle opere non ancora 
percepite come invasive per le mutazioni che comportavano, sia per l’apporto uti-
litaristico da esse recato in territori sprovvisti di efficienti reti di comunicazioni e 
di servizi.
Il rapido diffondersi (specie) all’estero, di queste opere, poi avanzato anche in 
Italia, mosse fin dal primo decennio della seconda metà dell’ottocento un diploma-
tico statunitense, Georges Marsh, a osservare e a deprecare questi interventi sempre 
più invasivi negli stati americani ed europei nel suo testo classico L’uomo e la natura 
in edizione inglese del 1863, seguita nel 1870 da quella «per il pubblico italiano».
Questo attento osservatore aveva avuto la possibilità di esaminare nei vari con-
tinenti le cause di questa azione distruttrice prendendo in considerazione i degradi 
intervenuti nei territori ancora dall’epoca romana e poi sempre proseguiti, suddivi-
dendo gli eventi negativi prodotti nelle modificazioni delle specie vegetali e anima-
li, delle foreste, delle acque, delle sabbie, e concludendo con i mutamenti geografici 
eseguiti sotto l’azione dell’uomo.
Da allora, pur nella concorde convinzione che il paesaggio «è vissuto, anima-
to e in continua evoluzione», l’articolazione infrastrutturale, sempre più estesa e 
incidente, ha incontrato maggiori contrasti con i propugnatori della conservazio-
ne di una qualità paesaggistica, difficilmente riscontrabile nel continuo diffondersi 
dei “corridoi infrastrutturali”, provocanti con una portata di benefici una ricaduta 
spesso negativa per i luoghi di attraversamento e per i loro abitanti.
Certo i diversi fini perseguiti sia per la salvaguardia dell’ambiente sia per la 
riqualificazione urbana, oltre a non essere sempre conciliabili, sono tra i motivi che 
possono più o meno corrispondere all’avanzamento di uno sviluppo sostenibile di 
differente promozione statale, regionale o locale.
Solo una visione superiore e una disamina solerte delle occorrenze può indi-
care la via più utile e opportuna da intraprendere per fronteggiare le opere neces-
sarie a garantire e a mantenere una efficiente rete di servizi infrastrutturali in un 
quadro economico d’insieme.
Una preoccupazione questa sempre presente, anche se spesso disattesa, ma 
anche talvolta perseguita dopo i danneggiamenti avvenuti.
Le infrastrutture hanno sempre esercitato nel tempo pur con gradualità e in-
tensità variabili un ruolo preminente sul territorio, città e campagne.
Riscontri economico sociali nella costruzione delle infrastrutture in Italia dopo l’Unità 77
Con la presenza operativa di soggetti pubblici o privati, oppure di entrambi, an-
che a vario titolo e incidenza, sono state realizzate opere in contesti differenti, volte 
allo sviluppo delle popolazioni, ricevendo attenzioni, incoraggiamenti e critiche.
La loro connessione con i processi economici ebbe particolare rilievo fin dal 
primo Ottocento, per poi vedere continuamente accrescere l’importanza della loro 
formazione nei decenni successivi in tutti i livelli delle istituzioni, nei temi giuridi-
ci, tecnici ed economici.
Dall’unità d’Italia ad oggi il settore delle infrastrutture ha subito continue mo-
dificazioni a seguito degli avanzamenti della scienza, degli sviluppi tecnici e dei 
processi di produzione di nuovi materiali, di energia, di macchine e di servizi. Di 
questi ultimi ne è conseguito un ampio accrescimento a fronte delle sempre mag-
giori richieste in ogni campo ed ambito territoriale, di cui non è stato facile preve-
dere un soddisfacimento sostenibile delle salvaguardie di persone e degli ambienti.
L’incalzare di tante occorrenze ha rappresentato fin dall’Ottocento un argo-
mento di grande rilievo, tanto da provocare una crescente attenzione al ruolo so-
stenuto dalle infrastrutture. Così per il tema dello sviluppo possibile una volta ac-
certati i divari interni ed esterni al territorio, riconosciute le direttrici di possibile 
intervento nelle località ritenute idonee alla localizzazione di strutture capaci di 
assolvere i compiti destinati e di accogliere nei percorsi individuati e nei luoghi 
prescelti le infrastrutture necessarie, solo le valutazioni sono in grado di risponde-
re, in un quadro «assai più articolato e diversificato di quello di un tempo passa-
to», circa la convenienza economico-finanziaria per la loro formazione pur in piani 
scanditi e impostati nel tempo. Tale stato di cose ha comportato l’affiancamento in 
questo ultimo scorcio di secolo alla consueta valutazione dei costi e dei benefici di 
un approccio multicriteriale che fosse in grado di consentire la localizzazione del-
le infrastrutture con andamento lineare, al fine di contenere l’impatto ambientale 
presente in specie in lavori ferroviari, stradali, per elettrodotti e metanodotti.
L’impiego della analisi multicriteriale ha interessato contesti urbani e aree 
agricole conseguendo con le analisi del traffico maggiori convincimenti nelle aree 
esterne data la maggiore disponibilità del territorio per adattamenti a soluzioni 
meno impositive nei riguardi dell’ambiente esistente.
Si può dire che tutto il vasto campo delle infrastrutture, negli ultimi decenni, 
abbia ricevuto favorevoli impieghi di entrambi i metodi in un utile raffronto, pur 
nella diversa e preliminare considerazione delle alternative e dell’impiego delle 
semplificazioni delle informazioni.
Va però notato come questi schemi operativi non possano escludere il tradi-
zionale computo dei costi, cui fa preciso riferimento il d.l. 2002/190 all’art.6, ove 
vengono precisati il calcolo estimativo e il quadro economico impostati sui prezzi 
parametrici dedotti dai costi standardizzati determinati dall’osservatorio dei lavori 
pubblici o riferiti a parametri desunti da interventi similari realizzati.
Questi documenti figurano tra quelli componenti il progetto definitivo indicati 
all’art.8 del provvedimento sopra menzionato.
Un ulteriore approfondimento per la stima di queste grandi opere con la scor-
ta delle teorie economiche e in base alle scelte sociali è dato dalla applicazione del-
la teoria delle libertà di A. Sen per specifiche valutazioni del benessere. 
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È un campo in cui trova esplicita espressione e fondamento il concetto di qua-
lità della vita con la conseguente funzione di benessere sociale per l’esame critico 
dei progetti pubblici.
Questo criterio è stato studiato e introdotto già in passato e oggi è usato essen-
zialmente per definire i risultati dei progetti in elementi cardine per le variazioni 
di benessere sociale non possibili di conseguire con le teorie utilitaristiche.
Questa teoria di Sen presenta indubbiamente dei vantaggi volti «al migliora-
mento del quadro informativo su cui fondare il processo decisionale pubblico»; 
con questo procedimento si ha la conoscenza di una componente essenziale in tale 
campo, cui vanno congiunte anche le altre precedenti valutazioni per una comple-
ta stima del contesto progettuale.
Varie furono le fasi storiche che contrassegnarono lo svolgersi delle infrastrut-
ture: in un primo e lungo tempo di vari decenni il problema principe era il reperi-
mento delle risorse e non tanto le procedure d’esecuzione, che nei primi anni non 
presentavano difficoltà gravose e ritardatrici a fronte delle occorrenze delle opere.
Accanto ai lavori direttamente eseguiti dall’ente pubblico si venne gradata-
mente a prevedere il concorso privato, cui oggi si fa largo richiamo per sopperire 
anche alle difficoltà finanziarie degli enti locali e dello stato.
Questo tipo di provvedimento previsto dalla legge obiettivo, in continuazio-
ne della 1137/1929, che normò il ricorso alla concessione di lavori pubblici con o 
senza gestione, aveva avuto ancora un impiego precedente in campo ferroviario, 
che largamente usufruì della concessione e gestione delle opere, il che consentì un 
rapido sviluppo delle reti lungo la penisola italiana, con la realizzazione di 16450 
Km di ferrovie alla fine del secolo XIX. La formazione di questa rete ferroviaria era 
stata operata in una nazione avente scarsi propri mezzi finanziari e con prevalenti 
finanziamenti esteri, in assenza di industrie pesanti, con poche consolidate capaci-
tà progettuali nello specifico settore.
Pur con l’agevolazione procedurale sopracitata permangono ora varie difficol-
tà dovute alla varianza degli atti pubblici pianificatori ed alla presenza di funzioni 
amministrative di enti non più statali.
Anche le normative procedurali dello stato e delle regioni contribuiscono ad ap-
pesantire lo svolgimento degli appalti in presenza di interessi differenziati relativi 
all’opera pubblica, all’ambiente in cui è collocata, alla regolazione urbanistica in atto.
L’approccio del sistema operativo trova incagli nel rispetto delle molte condi-
zioni esistenti non consequenziali nei tempi per il loro adempimento.
Il rispetto poi della normativa concorrenziale promossa dalla comunità euro-
pea, con la conferma del promotore e l’affidamento al contraente generale aprono 
il campo all’applicazione della legge obiettivo 443/2001 e della sua conferma nel 
d.leg. 190/2002.
Viene così stabilita la riforma delle procedure, la deroga da norme precedenti, 
l’individuazione di nuovi strumenti operativi.
In particolare per quanto attiene all’argomento in questione delle infrastruttu-
re, nella legge obiettivo e suoi derivati viene indicata la formazione del program-
ma di infrastrutture strategiche, che contempla le opere che possono fruire delle 
norme previste nella legge stessa.
Riscontri economico sociali nella costruzione delle infrastrutture in Italia dopo l’Unità 79
Qui l’intesa Stato-Regioni trova la sua consistenza in modo tale da avvicinare 
le rispettive attribuzioni in intese generali quadro.
Certo la definizione del programma rappresenta un passo di rilevante concor-
danza specie per i lavori pubblici, inseribili in ambiti di legislazione di differente 
titolarità, sebbene le infrastrutture per la loro stessa natura possano assumere una 
differente definizione in conseguenza della destinazione d’uso.
Le attività di progettazione, l’affidamento dei lavori e il monitoraggio trovano 
una prevalente attribuzione nelle regioni, in una fase con aspetti sensibili a varie 
istanze per un “raccordo operativo”, successivo alle scelte definite.
La concertazione istituzionale col C.I.P.E. poi si trova in presenza di possibili in-
certezze e con a fronte il ruolo del ministero delle Infrastrutture in funzione di un 
raccordo operativo; a ciò si aggiunga l’approvazione del progetto preliminare sotto 
l’aspetto ambientale ed urbanistico in presenza di norme statali e regionali diverse.
Problemi che presentano varie difficoltà sulla strada del consenso dovute a 
perplessità su norme inserite nel d.leg. 190/2002, quali quelle relative al ruolo del 
ministero delle Infrastrutture, all’assenza dell’azione di controllo, all’incerta effica-
cia della approvazione del progetto preliminare, al mancato coinvolgimento delle 
amministrazioni comunali.
Da queste considerazioni emerge come la valutazione dei progetti pubblici 
presenti ancor oggi un argomento fondamentale nelle scelte economiche dei go-
verni. Dalle osservazioni sopra esposte si può concludere che appare necessario 
ricorrere a metodi che non siano solo indirizzati alla utilità delle opere, ma consi-
derino anche i concetti di qualità della vita e di equità, avendo presente l’efficacia 
sociale dei progetti. 
Nel riferimento estimativo di queste valutazioni deve essere quindi tenuto an-
che presente l’interesse della popolazione alla conservazione e protezione dei suo-
li e delle colture tradizionali in un ambiente riqualificato e pur dotato di infrastrut-
ture necessarie a un suo pertinente sviluppo.


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