Kortmann, C.A.J.M.

NARCIS 

De Nederlandse gemeenten : 75 jaar recht en praktijk

Radboud Repository

PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University
Nijmegen
 
 
 
 
This full text is a publisher's version.
 
 
For additional information about this publication click this link.
http://hdl.handle.net/2066/15281
 
 
 
Please be advised that this information was generated on 2014-11-11 and may be subject to
change.
B IJ L A G E GEMEENTE IN PERSPECTIEF
De Nederlandse gemeenten 
75 jaar recht en praktijk
Voor natuurlijke personen is de leeftijd van 75 
jaar een eerbiedwaardige. Mensen van die 
leeftijd kenmerken zich vaak door wijsheid, 
zachtmoedigheid en evenwichtigheid ondanks 
de lichamelijke slijtage en ongemakken. Rechts­
personen van diezelfde leeftijd daarentegen zijn 
in zekere zin nog jongelui. Zij lijden vaak nog 
niet onder gebreken. ‘Wijs’ zijn zij soms wel, dan 
weer niet. Hoe dan ook, ervaring hebben zij.
door 
prof. mr.
C .A J .M ,  
Kortmann, 
hoogleraar 
aan de 
Katholieke 
Universiteit 
te Nijmegen
De VNG kan bogen op 75 jaar 
ervaring met gemeenten, die op hun 
beurt weer aanzienlijk ouder zijn. 
Hoewel het de YNG is die jubileert, 
verzocht de redactie mij te schrijven 
over de ontwikkelingen in de constitu­
tionele positie van haar leden: de 
gemeenten. De lezer zal begrijpen dat 
hier slechts enige saillante punten 
kunnen worden besproken. Dat zal 
geschieden in een drieluik: de ge­
meente in de Grondwet, de gemeente 
in de overige wetgeving en de ge­
meente in de staatkundige praktijk.
De gemeente in de Grondwet
Welke belangrijke wijzigingen zijn 
tussen 1912 en heden in het grondwet­
telijke recht opgetreden? Tussen 1912 
en 1983 heeft er op het grondwette­
lijke front betrekkelijke rust geheerst.
; .■ ;■ ::V  v ' ; :*:* V '.'.v .vï-v .-: Y. • V:-;-*v.>
/V  ' s . V . '  '  « • • v . v  • '  '  i 'V -  '  * * * ^  •* ' v . v  • \ ' y y '  •*’ ** ' s s> ^ (‘ ( «*«' \   ^^ \ '  [ y y  ' V / , \  V .  V ' '' , «•‘/ • . v
• «  ï  f V ’i r t ^  i*  ::-r: « i 'W  V  V j k 1 w i 'M : '
'****»• •.' i i  *?**•** \ v>_»I! * *• **“*.*'' :*.'v *v* • ‘!‘iv S-y-y
K't
, r.*.* • • ».•.
• s '  I -  > V *  * i  \  ;  V  * ^  ‘ '•* '•* * Y p J  y  v  i  V  : :  1 «v  v  ‘ ‘ .■■ * > V '*1'v ’ ' i ' ‘ • ' ' '  ''*'''’ ! :* , t : ' ' /  I v j / i l '  ’¿ J  1  \  > ’•* ^  v  p t ' t  'a'.'.'V .in • ’.v Xv • . . .o*-. . .  •.*. * *. • • ' .•*.*.ïc , • •> • i................
c.ss:: '• ï'f'f:■ >•;o *:> v/ ; • ' ' . :*.v/.y',V-'«‘.' i \>'*•.• .* *•' v’< £  ,‘*.*’• . • ’\V v ; v K<'-Cs.s V*->Vv.:v>.>:* • ; •  ff/:*A1
1*' ‘» • s s
. x
ordening . . . :
•*c • • ..v u  ; * v. .s ' * •••••.■•.-.*• ^  ; ¡v.: f-A* • • v*r<:*; v .^*:-
De belangrijkste wijzigingen waren 
die inzake het kiesrecht voor de raad, 
dat algemeen werd (1917) en uitge­
breid tot vrouwen (1922). In 1922 
werd tevens de grondwettelijke 
grondslag gelegd voor (de Wet)
gemeenschappelijke regelingen.
De grondwetsherziening van 1983 liet 
het bestaande grondwettelijke stelsel 
in hoofdlijnen intact. Niettemin bevat 
de huidige Grondwet een aantal 
wijzigingen die de positie van de 
gemeenten beïnvloeden of kunnen 
beïnvloeden.
Op de eerste plaats valt te wijzen op 
(mogelijke) centraliserende effecten 
van de Grondwet van 1983. Zo voert 
het stelsel van de grondrechten en hun 
beperkingsmogelijkheden noodge­
dwongen tot centralisatie, evenals de 
bepaling over de rechtspositie van 
ambtenaren. Ook het gelijkheidsbe­
ginsel kan tot onverwachte centralisa­
tie aanleiding geven.
Zowel de bepalingen over het toezicht 
als die over de vordering van medebe­
wind bieden de gemeenten minder 
waarborgen tegen centralisatie dan 
voorheen. Het limitatieve stelsel van 
goedkeuring van autonome verorde­
ningen is verlaten, medebewind kan 
worden gevorderd bij elk type besluit 
-  regeling dan wel beschikking- mits 
dit op de wet berust. Aldus kunnen, 
op grondslag van de wet talloze 
bevels- en aanwijzingsconstructies tot 
stand komen. De gemeentebesturen 
kunnen worden behandeld als waren
zij rijksambtenaren. Weliswaar biedt 
de niet-grondwettelijke wetgeving 
hiervan nog niet al te veel voorbeel­
den , de Grondwet staat een dergelijk 
stelsel niet meer in de weg.
Een eveneens belangrijke wijziging in 
het grondwettelijke recht bracht 
artikel 130, dat de wetgever bevoegd 
verklaart het actief en passief kies­
recht voor de raad toe te kennen aan 
ingezetenen die geen Nederlander 
zijn. Zoals bekend is reeds uitvoering 
aan het artikel gegeven. Men zou 
kunnen stellen dat de gemeenten hier 
koplopers zijn in de publiekrechtelijke 
erkenning van onze steeds pluriformer 
wordende samenleving. Wellicht zal 
uit de ervaringen op gemeentelijk 
niveau blijken dat een bepaling als 
artikel 130 ook zou dienen te bestaan 
voor de provinciale staten en de 
Kamers der Staten-Generaal.
Het gevecht over de wijze van 
aanwijzing van de burgemeester (en
de commissaris) lijkt voorlopig 
gestreden. De staatscommissie^ 
Biesheuvel heeft voor het na v ee l  
geharrewar tot stand gekomen artike l 
131 geen wijzigingsvoorstel g e d a a n  en
de regering heeft dit advies o v e rg en o ­
men. Aldus zullen de gem eenten  
(voorlopig?) bevrijd blijven v a n  een 
gekozen burgemeester naar Belgische 
of Franse snit. Uit het oogpunt van  
decentralisatie zijn de ervaringen 
daarmee niet zonder meer g o ed  te 
noemen. D e Nederlandse constructie  
neemt het Haagse wantrouwen tegen 
het lokale bestuur ten minste g e d e e l te ­
lij k weg.
De gemeente en de overige wetgeving
De aanhef van deze paragraaf d raag t  
een ambitieuze titel. Het is in  d i t  
bestek ondoenlijk alle belangrijke  
wetgeving die de positie van d e  
gemeenten raakt te beschrijven. 
Niettemin is het mogelijk een aan ta l  
ontwikkelingen van algemene a a r d  te 
vermelden. Zij zijn te rangschikken 
onder de termen uniformering, 
differentiatie en controle.
Met name de vele m edebewindvorde- 
rende wetten hebben in de a fge lopen  
75 jaar geleid tot uniformering (e n  
centralisatie). Vele aanvankelijk d o o r  
de gemeentebesturen op eigen 
initiatief en naar eigen inzicht b e h a r ­
tigde belangen zijn op rijks- en  soms 
provinciaal niveau gebracht. H e t  
toezicht en de gouden koorden 
bewerkstelligden dat het van d e  
gemeentebesturen gevorderde m e d e ­
bewind, dat zij voor de verloren  
autonomie ‘terugkregen’, o n d e r l in g  
niet te zeer afweek en bleef p a ss se n  
in het rijksbeleid.
Door dit alles is de zo vaak g ep rezen  
differentiatie op gemeentelijk n iv e a u  
voor een groot deel verloren g e g a a n .  
Men kan daarom treuren, m a a r  in  
deze tijd van snelle com m unicatie , 
comfortabel vervoer en grote m o b i l i ­
teit is het voor de gemiddelde b u r g e r  
steeds minder begrijpelijk, in d ie n  hij 
in gemeente X zus en in g e m e e n te  Y 
zo wordt behandeld en niet n a a r  
gelijke maatstaven wordt ‘v o o rz ie n ’ 
van overheidsdiensten. Aan d e z e  
uniformering wordt niet op de la a t s te  
plaats bijgedragen door de vele 
circulaires en richtlijnen van D e n  
Haag. De pseudo-wetgeving is 
overigens niet alleen afkomstig v a n  d e  
departementen. Ook de ju b i le ren d e  
VNG zelf heeft aan de un ifo rm ering  
een flinke steen bijgedragen d o o r  
haar modelverordeningen, een s o o r t  
privaatrechtelijke pseudowetgeving 
van de vroegere eigenheid en e ig e n ­
aardigheden van het lokaal b e s tu u r  is
358 De Nederlandse Gemeente 24 april/1 mei 1987, nummer 17/18
GEMEENTE IN PERSPECTIEF B IJ L A G E
j? sieke preventieve toezicht (goedkeu- 
% ring) is en wordt teruggedrongen, 
s Daarvoor kwamen en komen deels in
de plaats overleg- en inspraakcon-S
3 structies. Ook valt te wijzen op de 
i  toenemende opneming van aanwij- 
|  zings- en richtlijnenbevoegdheden in 
< de wetgeving. Of deze de voorkeur 
verdienen boven het vereiste van
Het ‘horizontalisme’ neemt op gemeen­
telijk niveau toe: gemeenten geven 
burgers meer inspraak, onderhandden 
vaker en sluiten convenanten en 
bestuursakkoorden met andere 
overheden
aldus in juridisch opzicht weinig meer 
te bespeuren.
De uniformiteit is bovendien bevor­
derd doo r  de gemeentelijke herinde­
lingen en  de vele gemeenschappelijke 
regelingen en andere samenwerkings­
verbanden, die leidden tot bestuur­
lijke schaalvergroting.
Naar h e t  voorkomt komt aan dit 
proces vooralsnog geen einde. De 
gemeenten gaan in hun beleid, al dan 
niet gedicteerd door ambtelijk Den 
Haag, steeds meer op elkaar lijken. 
Saai is he t  wel, maar dat is wel vaker 
de prijs voor efficiëntie en het streven 
naar gelijkheid in lusten en lasten.
Is er aldus sprake van steeds grotere 
uniformiteit in het beleid, de meer 
organisatorische zijde van het ge­
meentebestuur laat een tendens tot 
differentiatie zien. In de loop van de 
beschreven periode zijn de mogelijk­
heden to t  binnengemeentelijke 
delegatie en decentralisatie uitge­
breid, is er verschil ontstaan in het 
goedkeuringsregime van bepaalde 
gemeentelijke besluiten en is de 
samenstelling van het college van b. 
en w. vrijer gelaten. Het voorstel voor 
een nieuwe Gemeentewet gaat nog 
verder: bij of krachtens de wet kan zo 
nodig onderscheid worden gemaakt 
tussen groepen van gemeenten, Is de 
ratio van deze bepaling op zich zelf 
begrijpelijk, zij is wel erg ‘open’ 
geformuleerd en draagt het risico in 
zich dat wij over een aantal jaren 
worden geconfronteerd met eerste- 
tweede- en derderangsgemeenten,
359 De Nederlandse Gemeente
een weinig aantrekkelijk perspectief. 
Differentiatie tussen gemeenten kan 
eveneens plaatsvinden op grond van 
het voorgestelde artikel 149, eerste 
lid, gemeentewet. Indien de raad van 
een gemeente A vele en gedetailleerde 
algemene regels als daarbedoeld 
vaststelt zal het totale gemeentebe­
stuur daar aanzienlijk anders functio­
neren dan in een gemeente waarin de 
raad ter zake -  wijselijk -  terughou­
dend is.
Een derde aspect van de ontwikkelin­
gen van de afgelopen 75 jaar vormt 
de controle op en binnen het gemeen­
telijk bestuur. Allereerst de controle 
binnen het gemeentebestuur. In 1948 
werd de mogelijkheid ingevoerd een 
wethouder tussentijds te ontslaan 
wegens gebrek aan vertrouwen van de 
raad. De bepaling wordt zelden 
toegepast, maar is moeilijk meerweg 
te denken. In 1969 werd de verant­
woordingsplicht van de leden van b. 
en w. uitgebreid tot medebewindsbe- 
stuur en werd de verantwoordelijk­
heid van de burgemeester voor het 
door hem gevoerde bestuur inge­
voerd. Beide wetswijzigingen kunnen 
worden beschouwd als een versterking 
van de positie van de raad, een lijn 
die wordt doorgetrokken in het 
voorstel voor een nieuwe Gemeente­
wet. Of dergelijke juridische construc­
ties de machtspositie de facto van het 
college van b. en w. aantasten is de 
vraag. Ook het bestuur van de 
gemeenten is in veel opzichten een 
aangelegenheid van deskundige 
full-timers geworden, waarop een 
raad, bestaande uit ‘amateurs’, slechts 
in beperkte mate invloed kan uitoefe­
nen.
Ook in de controle op het gemeente­
lijk bestuur hebben zich belangrijke 
wijzigingen voorgedaan. Het klas-
24 april/1 mei 1987, nummer 17/18
goedkeuring vait te betwijfelen. De 
gemeentebesturen komen aldus in 
een soort hiërarchische relatie to t  de 
hogere bestuursorganen te  staan. Dit 
is moeilijk te rijmen met het veelge- 
predikte complementair bestuur, dat 
uitgaat van partners op gelijke voet.
D e Wet arob heeft een groot gedeelte 
van de gemeentelijke besluiten onder 
toezicht van de administratieve 
rechter geplaatst. Dit is de kwaliteit 
van die besluiten naar vorm en inhoud 
ongetwijfeld ten goede gekomen. De 
slagvaardigheid heeft er echter wel 
onder geleden. Ook de gewone 
rechter heeft zijn controle ruimer 
uitgezet. Hij toetst zonder problemen 
aan artikel 168 gemeentewet. Ook 
verklaart hij onder omstandigheden 
wetgeving (verordeningen) onrecht­
matig, De verdragen houdende 
grondrechten doen hun invloed 
gevoelen. M en denke slechts aan de 
rechtspraak over de vestigingsregelin- 
gen. Kortom: de controle op de 
gemeentelijke besluiten is sterk 
‘verrech te r l i jk f , een ontwikkeling díe 
zich ook in landen als België en 
Frankrijk heeft voorgedaan. H et vol 
beroep  en het vernietigingsrecht 
boeten steeds meer aan betekenis in. 
Ten slotte m oet de Ombudsman 
worden vermeld. De ervaringen met 
dit instituut zijn niet uitgesproken 
gunstig te noemen. Desondanks 
wordt diens toezicht binnenkort 
uitgebreid tot besluiten van gedecen­
traliseerde besturen. Afgewacht moet 
worden of deze vorm van behoorlijk- 
heidscontrole in de praktijk veel om 
het lijf zal hebben.
Samengevat kan worden gesteld dat 
de controlemechanismen in de 
afgelopen periode zijn uitgebreid in 
soort en aantal. Ongetwijfeld is de 
toegenomen overheidsinterventie -  
ook die van gemeenten -  daar m ede 
oorzaak van. M en kan zich echter 
afvragen of de balans niet te ver 
doorslaat en de con trole niet voert tot 
onaanvaardbare lamlegging van het 
openbaar bestuur. Soms krijgt men de 
indruk dat besturen voornamelijk 
bestaat uit het voeren van eindeloze 
procedures. D e  Benthem-zaak is 
daarvan een fraai voorbeeld.
In het voorgaande was vooral sprake
IJ L A G E GEMEENTE IN PERSPECTIEF
van ontwikkelingen die zich hebben 
voorgedaan in de (grond)wetgeving. 
Deze hebben de positie van de 
gemeenten ongetwijfeld beïnvloed. 
Het getuigt van weinig realiteitszin als 
men geen acht zou slaan op ontwikke­
lingen die zich binnen de bestaande 
wetgeving hebben voorgedaan. Te 
onderscheiden zijn de ontwikkelingen 
binnen de gemeente en die, welke 
betrekking hebben op de relatie van 
gemeenten met derden.
Binnen de gemeenten kan worden 
gewezen op enerzijds de ‘politisering* 
anderzijds de verambtelijking van het 
bestuur. De politisering heeft zich
o.a. geuit in de vorm van meerder­
heids“ en programcolleges, in het 
onttrekken aan de burgemeester van 
belangrijke ‘portefeuilles’, in de 
inspraak bij burgemeestersbenoemin­
gen en het toegenomen aantal raads- 
en commissievergaderingen. Ook kan 
worden gewezen op het verschijnsel 
dat gemeentebesturen uitspraken 
doen over kwesties die in de klassieke 
optiek behoren tot de nationale en 
zelfs internationale politiek. Te 
betwijfelen is of deze ontwikkelingen 
moeten worden toegejuicht. Soms 
krijgt men de indruk dat gemeenten 
zich beschouwen als soevereine 
staatjes die menen het gelijk per 
definitie aan hun zij de te hebben . Dat 
doet denken aan bepaalde stammen- 
oorlogen, die voortwoeden bij gebrek 
aan gevoel voor het gemenebest.
Is er enerzijds sprake van ‘politise­
ring’, anderzijds is de verambtelijking 
sterk toegenomen. De hoogst inge­
wikkelde en verbrokkelde administra­
tieve wetgeving, met de uitvoering 
waarvan de gemeentebesturen vaak 
zijn belast, noopt tot aanstelling van 
specialisten op wier oordeel de 
gemeentebesturen vaak zullen 
moeten afgaan. Zelfs een kleine 
gemeente kan het niet meer zonder 
een jurist-ambtenaar stellen, om van 
de grote en middelgrote gemeenten 
maar niet te spreken. En ook voor die 
specialisten blijkt het herhaaldelijk 
moeilijk te beoordelen of een (ont­
werpbesluit voldoet aan de geschre­
ven en ongeschreven rechtmatigheids- 
criteria, Niet zelden zal het moeten 
zijn: God zegene de greep, want er 
moet toch iéts gebeuren. D e  ver­
ambtelijking vertaalt zich in het 
functioneren van met name b. en w. 
In vele gemeenten is er geen sprake 
meer van klassiek collegiaal bestuur. 
De wethouders (en soms de burge­
meester) zijn specialisten, portefeuil­
lehouders geworden, met alle bezwa­
ren en voordelen van dien. De 
bestuursorganisatie van het centrale
niveau wordt de facto geïmiteerd, 
ondanks de formeel anders luidende 
structuur.
D e relaties van de gemeenten tot 
derden -  burgers enerzijds, andere 
overheden anderzijds -  zijn ook niet 
onberoerd gebleven. Men zou in een 
aantal gevallen kunnen spreken van 
een tendens tot horizontalisme. 
Frequent wordt, alvorens besluiten 
worden genomen, onderhandeld, 
‘ingesproken’, en worden convenanten 
en bestuursakkoorden tot stand 
gebracht. D e klassieke idee van het 
bestuur als ‘puissance publique’ heeft 
deels plaats gemaakt voor die van het 
bestuur als ‘négociant’ en ‘contrac­
tan t’. Weliswaar kan deze wijze van 
besturen voeren tot gemakkelijker 
aanvaarding van de genomen beslui­
ten, de bestuurlijke slagvaardigheid 
en doorzichtigheid zijn er niet altijd 
mee gediend. Onderhandelingen 
duren vaak (te) lang en, is er eenmaal 
overeenstemming bereikt, dan is niet 
zelden onduidelijk welke de juridische 
betekenis daarvan is. In dit laatste 
opzicht biedt de klassieke publiek­
rechtelijke rechtshandeling meer 
houvast.
Slot
M et het voorgaande heb ik gepro­
beerd een aantal ontwikkelingen 
inzake de staatsrechtelijke en staat­
kundige positie van de gemeenten 
weer te geven, zoals gezien door 
iemand die aan de zijlijn staat. De 
spelers zelf zullen ongetwijfeld ook 
andere ontwikkelingen waarnemen, 
D e voetballer, skiër, zeiler ziet en 
voelt de bal en het veld, de skies en de 
piste, de boot en de wind anders dan de 
toeschouwer. Echter, zowel ‘the 
internal als the external point of view’ 
is voor de waarneming en beoordeling 
van bepaalde verschijnselen van 
betekenis. Mijn gezichtspunt is dat 
van de buitenstaander, die bovendien 
een staatsrechtelijk gekleurde bril op 
heeft, Hij ziet juridische veranderin­
gen die nu eens wel dan weer geen 
gevolgen hebben voor de praktijk. 
Ook ziet hij dat de spelers onder 
dezelfde regels andeTS gaan spelen, nu 
eens beter, dan weer slechter, nu eens 
ruw dan weer ingetogen. De regels 
zijn belangrijk, doch op de spelers 
kom t het aan. D e V N G  en vooral haar 
leden zijn die spelers. Ik wens hun 
toe: conditie, spelinzicht en vooral 
een grote mate van sportiviteit ten 
opzichte van de burgers en de andere 
overheden.
360 De Nederlandse Gemeente


http://repository.ubn.ru.nl/bitstream/handle/2066/15281/15281.PDF?sequence=1

De Nederlandse gemeenten : 75 jaar recht en praktijk

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

NARCIS

Radboud Repository