LE CORRE, Laurent

I-Revues

a m é n a g e m e n i:  ei: n a i: u r e  - n u m é r o  1 2 5 
CHRONIQUE o·uN RENONCEMENT : 
LA " LOI LITTORAL ,, 
ET LES ESTUAIRES. DIX ANS APRÈS 
Laurent Le corre 
Si la plupart des dispositions de la loi du 3 Janvier 1 986 relative à 
l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ont pu 
être immédiatement applicables, certaines d'entre elles nécessitaient 
l' édiction de décrets d'application. Dix après la promulgation de la 
loi, la plupart ont été publiés. Manquent cependant toujours à l' ap­
pel les décrets « estuaires » .  La carence réglementaire a pour consé­
quence paradoxale d'exclure du droit littoral ces espaces littoraux. Si 
cette carence peut être, dans une certaine mesure, contournée par la 
voie contentieuse, il n'en demeure pas moins qu'elle génère d'inac­
ceptables dysfonctionnements juridiques . 
VINCOMPLÈTE RECONNAISSANCE DE LA «  LITTORALITÉ 
JURIDIQUE » DES ESTUAIRES 
La détermination des communes littorales estuariennes 
Le territoire d'application des dispositions de la loi de 1 986 insé­
rées dans le code de l'urbanisme est la << commune littorale ». Sont 
communes littorales celles riveraines des mers et océans, des étangs 
salés, des plans d'eau intérieurs d'au moins 1 000 hectares (art. 2 - 1 )  
mais aussi celles riveraines des estuaires et des deltas, situées en aval 
de la limite de salure des eaux et participant aux équilibres écologi­
ques et économiques littoraux, listées par décret en Conseil d'État, 
après consultation des conseils municipaux intéressés (art. 2 - 2) . 
La riveraineté de la mer ne fait aucurre spè-ce de difficulté pour les 
communes situées sur la frange côtièfe. Elle serait susceptible d'en po­
ser pour les communes situées sur la partie Li plus-aval des estuaires, 
entre mer et fleuve. Doivent alors être considérées comme riveraines de 
la mer les communes situées en aval d� ta<mfmitation du domaine 
public maritime. Cette délimitation constitue la seule limite transver­
sale entre la mer et le fleuve. Cependant, la définition de la limite 
tranversale de la mer s'est faite parfois selon des méthodes qui aboutis-
a m é n a g e m e nt: et: n a t: u re - n u méro 1 2 5  
1 .  Sur l'estuaire de la 
Loire, la limite de 
salure des eaux a été 
fixée par décret du 4 
juillet 1 853 au niveau 
de Cordemais. 
Aujourd'hui le front 
de salinité est en 
amont de Nantes, au 
niveau d'Ancenis. 
2 .  ] .  P CoLSON, << Le 
champ d'application 
de la loi >> , in << la Loi 
Littoral >> , SFDE, 
Economica, 1 987, 
p.23.  
sent à réduire considérablement le nombre de communes riveraines du 
domaine public maritime et donc de la mer. Ainsi, sur les estuaires de 
la Loire et de la Gironde, le domaine public maritime a été délimité 
suivant l'antique méthode dite des « caps les plus avancés » consistant à 
tracer une ligne-frontière joignant les deux extrémités de l'embouchure 
du fleuve. De ce fait, le nombre de communes estuairiennes bordant le 
domaine public maritime sans border pour autant l'océan est particu­
lièrement restreint. La proposition devient plus intéressante dès lors 
que la délimitation du domaine public maritime a été opérée selon la 
méthode consistant à tracer une ligne en amont, au point où, dans le 
sens du courant, les rives fluviales cessent d'être parallèles. Si cette mé­
thode est employée, le nombre de communes riveraines du domaine 
public maritime est bien évidemment considérablement augmenté. Sur 
l'estuaire de la Seine, c'est la méthode dite des « indices multiples » 
tenant compte de la configuration physique des lieux, de la salure des 
eaux, de la répartition de la faune et de la flore marine, des caractéristi­
ques des atterrissements . . .  qui a été utilisée. Le nombre de communes 
riveraines du domaine public maritime peut alors être plus important. 
Le traitement différencié des communes estuairiennes situées en 
amont de la limite mer/fleuve se justifie par la difficulté à distinguer 
au sein d'un estuaire la frontière entre mondes littoral et fluvial. Le 
législateur a fixé deux critères objectifs à la lumière desquels l'Admi­
nistration est chargée de définir les communes « les plus littorales » 
au sein des estuaires. Le renvoi au règlement permet la consultation 
des conseils municipaux intéressés, égard dont ne bénéficient pas les 
communes riveraines de la mer. 
La condition relative à la position en aval de la limite de salure des 
eaux marque la volonté de limiter l'applicabilité du texte là où la pré­
sence du symbole de l'océan, le sel, est perceptible. En somme à défaut 
de délimitation transversale précise du littoral, on a choisi un critère 
symbolique, en tout cas scientifiquement mesurable. Sur les grands es­
tuaires, cette limite est fixée par un texte1 .V érifier si les communes 
estuariennes remplissent cette condition peut alors paraître aisé. Cepen­
dant du fait de l' anthropisation des estuaires, la limite de salinité réelle a 
migré vers l'amont de la limite administrative. Le nombre de communes 
en aval de la limite de salure des eaux augmente alors considérablement. 
Concernant la participation aux équilibres économiques et écologi­
ques littoraux « elle se constate plus qu'elle ne se définit a priori par des 
critères bien arrêtés ( . . .  ) »2 Un examen au cas par cas peut seul permettre 
de la vérifier. Cette seconde condition constitue un facteur limitant le 
nombre de communes situées en aval de la limite de salure des eaux 
pouvant prétendre à la qualification de « communes littorales » .  
1 2 5  
Plus de dix ans après la promulgation de la loi, le décret n'a pas 
encore été pris . Il n'existe donc pas de communes estuariennes non 
riveraines de la mer juridiquement littorales . La gestion des milieux 
naturels de ces espaces s'en trouve affectée. 
La paralysie du dispositif protecteur de la « loi littoral » 
sur les estuaires 
Larticle L. 1 46-4 II et III du Code de l'Urbanisme relatif à l'exten­
sion limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage et à l' in­
terdiction des constructions sur la bande littorale des cents mètres 
s'applique « aux rives des estuaires les plus importants dont la liste est 
fixée par décret en Conseil d'État » (art. L. 1 46-4-IV) . Afin de ne pas 
bloquer le développement des communes sur le territoire desquelles 
se trouvent plusieurs petits estuaires, les « rives des estuaires les plus 
importants », sont sélectionnées à partir de la liste établie par décret 
en Conseil d'État dont il est fait mention à l'article 2 tiret 2 de la loi. 
Aucun critère pour apprécier l' importance des estuaires n'est fourni. 
En l' •bsence du décret mentionné à l'article 2 et du décret prévu à 
l'article L. 1 46-4-IV, les dispositions protectrices de l'article L. 1 46-4-
II et III sont inapplicables sur les communes estuariennes non rive­
raines de la mer mais aussi sur les communes littorales de plein droit3 
puisqu'en l'absence du décret prévu à l'article L. 146-4-IV, les dispo­
sitions des paragraphes II et III de l'article L. 1 46-4 ne s'appliquent 
pas sur les rives des estuaires non incluses dans les espaces proches du 
rivages ou dans la bande des 1 00 mètres . 
Larticle R. 1 46- 1  du code de l'urbanisme issu de la Loi Littoral 
prévoit que sont notamment préservés « dès lors qu'ils constituent 
un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine 
naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équili­
bres biologiques ou présentent un intérêt écologique », les parties 
naturelles des estuaires, les zones humides, les frayères ou nourriceries 
et les zones de protection spéciales désignées par la directive euro­
péenne n°79/409 du Conseil du 2 Avril 1 979 concernant la conser­
vation des oiseaux sauvages .  Les estuaires sont explicitement nommés 
parmi les espaces à protéger. Les autres éléments à préserver de l'ur­
banisation tels que les zones humides, les zones de protection spé­
ciale désignées au titre de la directive « Oiseaux » se retrouvent 
également en bon nombre sur les estuaires, vu leurs particularités 
écologiques . Dans la mesure où le décret en Conseil d'État prévu à 
l'article 2 de la loi n'a pas été pris, l'article R. 1 46- 1 n'est applicables 
qu'aux communes estuairiennes riveraines de la mer. Cependant la 
commune estuairienne immédiatement voisine, mais sans façade ma­
ritime, ne sera pas soumise à ces contraintes . 
1 
3. Cons. d'Er. ,  20 
Nov. 1 995 ,  Associa­
tion l'environnement à 
Concarneau, Rev. fr. 
de la Décentralisa­
tion, 1 996, note 
BAZIN, p. 2 1 7. 
4. L. LE CoRRE et A 
NouRY, « Un 
inventaire du 
patrimoine naturel : 
les Z.N.I .E.F.F ,, , 
Revue Juridique de 
l'Environnement, 
1 996/4, p. 387. 
Des retards motivés par des questions d'opportunités 
Ces retards d' édiction des décrets d'application de la loi ont fait 
l'objet de tentatives de justification par les divers Gouvernements 
interpellés par des parlementaires à ce sujet. Lunique raison de ces 
retards persistants est l'opposition résolue d'une partie des commu­
nes estuariennes concernées . 
La décentralisation des compétences en matière d'urbanisme im­
pose certes la prise en compte de l'avis des collectivités territoriales 
concernées. Néanmoins, on relèvera que la loi a prévu concernant 
l'article 2 - 2 une simple consultation des communes . Il ne s'agit en 
aucun cas d'une extension du champ d'application de la loi aux com­
munes d'estuaire « à  la carte » .  Larticle 2 - 2 de la loi prévoit une 
simple consultation des communes concernées et non un avis con­
forme. Les oppositions communales à l' édiction du décret ne sau­
raient juridiquement fonder le retard pris en la matière. 
L'ACTION CONTENTIEUSE, REMÈDE À L'INERTIE 
ADMINISTRATIVE ? 
La situation créée par l'abstention de l'Administration pourrait 
susciter des actions contentieuses. Un recours contre un refus du 
pouvoir réglementaire d'édicter les décrets en cause suite à une éven­
tuelle demande associative en ce sens est envisageable. Le juge admi­
nistratif tend à annuler les refus du pouvoir réglementaire d'édicter 
les mesures d'application prévues par la loi dans un délai raisonnable. 
Dans la mesure où le retard évoqué ici est décennal, on peut ra�son­
nablement penser qu'un tel refus serait annulé par le Conseil d'État. 
Mais une démarche autrement plus radicale se profile à savoir l'ap­
plication de la loi nonobstant l'absence des décrets d'application. Il 
s'agirait de considérer que la loi est suffisamment précise pour être 
appliquée sans la médiation d'un décret. La condition relative à la 
position des communes en aval de la limite de salure des eaux ne pose 
en effet pas de difficulté puisque sur les grands estuaires, un texte fixe 
la limite. Il suffit de s'y référer. La seconde condition relative à la 
participation des communes aux équilibres littoraux, pose plus de 
difficultés en l'absence de documents objectifs prêt-à-l' emploi .  Ce­
pendant, le juge administratif a accepté, sans décret, de qualifier des 
espaces de « remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel 
et culturel du littoral » ou « nécessaires au maintien des équilibres 
biologiques. » Ce sont là des notions, subjectives mais « objectivables » 
à partir des inventaires Z.N.I .E .F.F ou Z.I .C .0.4 •  La notion de parti­
cipation aux équilibres économiques et écologiques littoraux ne nous 
semble guère plus difficile à définir dans la mesure où le requérant 
a m é n a g e m e n t  et' - n 1 2 5 
apportera à l'appui de sa requête des preuves sur cette participation 
de la commune aux équilibres littoraux. Ainsi, de multiples rapports 
scientifiques, les inventaires des Z.N.I .E.F.F également, montrent sur 
l'estuaire de la Loire la participation de la commune de Donges aux 
équilibres littoraux économiques et écologiques . Les zones humides 
d'importance internationale situées sur le territoire de cette commune5 
ont un rôle fondamental de frayère, de nourrisserie pour la faune 
piscicole océanique, elle-même support obligé d'activités économi­
ques, notamment halieutiques6• 
Le juge sera ainsi fondé à vérifier lui-même, à l'occasion d'un con­
tentieux portant sur un document d'urbanisme ou une autorisation 
d'occuper le sol, si la commune estuarienne concernée satisfait ou 
non aux conditions de fait exigées par l'article 2 tiret 2 de la loi et 
dans l'hypothèse d'une réponse positive, à faire appliquer ses disposi­
tions les plus protectrices . I.:intérêt de la mise en œuvre de cette tech­
nique réside également dans le fait qu'elle pourra être l'occasion pour 
le juge de procéder à un rapprochement du droit avec les réalités 
écologiques concernant la limite de salure des eaux. Le juge pourra 
retenir la limite telle qu'elle apparaît aujourd'hui réellement, et ce 
d'après des mesures scientifiques, plutôt que la fixation administra­
tive du siècle dernier. Sur l'estuaire de la Loire, ce raisonnement a été 
utilisé devant le tribunal administratif de Nantes par les associations 
de protection de l'environnement hostiles à l'autorisation de destruc­
tion de pas moins de 50 hectares de zones humides du Carnet à l'in­
térêt écologique unanimement reconnu octroyée à Électricité de 
France par le préfet de Loire-Atlantique. La réceptivité du juge à cette 
argumentation sera déterminante pour l'avenir des zones humides 
des grands estuaires dont on connaît la vulnérabilité face aux politi­
ques sectorielles d'aménagemenrl. 
Pour autant les solutions contentieuses ne sauraient constituer qu'un 
pis-aller face à l'incapacité du pouvoir réglementaire à édicter les dé­
crets << estuaires » .  
L'INERTIE RÉGLEMENTAIRE SOURCE DE DYSFONCTIONNEMENTS 
JURIDIQUES 
La protection fragmentée des zones humides d'estuaires 
I.:attitude dilatoire du pouvoir réglementaire a pour conséquence 
de soumettre les estuaires à un droit différencié selon que l'on se 
place sur la partie maritime de ces espaces ou sur la partie propre­
ment estuarienne. Le droit applicable sur les communes côtières ne 
l'est pas sur les communes d'estuaires non riveraines de la mer, sou­
mises au droit commun de l'urbanisme, dont les potentialités protee-
1 2 5 
5. Celles-ci sont 
actuellement l'enjeu 
d'un conflit entre un 
collectif d'associa­
tions de protection de 
la nature d'une part 
et la commune, 
l'État, le Port 
Autonome de 
Nantes-Saint Nazaire 
d'autre part en raison 
d'un projet d'aména­
gement portuaire sur 
ces zones humides 
d'importance 
internationale. 
6. A titre indicatif, on 
se reportera à la liste 
des communes 
estuairiennes 
satisfaisant aux 
critères législatifs 
élaborée par E. Le 
Cornee. Voir << Loi­
Littoral . Annexes >> , 
Jurisclasseur Environ­
nement, 2, 1 996, 
Fasc . .  5 1 0- 1 1 ,  p. 2 1  
et suiv. 
7. Comité interminis­
tériel de l'évaluation 
des politiques 
publiques, rapport 
d'évaluation, « les 
zones humides » ,  La 
Documentation 
Française, 1 995 ,  
p. 1 07. 
triees sont beaucoup plus dépendantes des majorités municipales. 
Lapplicabilité directe de la loi, éventuellement prononcée par un juge, 
ne pourrait remédier que partiellement à cette discrimination terri­
toriale, le juge ne pouvant bien évidemment statuer que sur la 
« littoralité juridique » de la commune concernée par le litige dont il 
est saisi. Labsence de décret aboutit à une protection fragmentée des 
écosystèmes : une même zone humide pourra ainsi être préservée dans 
sa partie située sur le territoire d'une commune riveraine d'un es­
tuaire et de l'océan mais pas dans sa partie située sur le territoire 
d'une commune estuarienne non côtière et ce malgré les interrela­
tions écologiques élémentaires . C'est donc un droit ami-écologique 
qui découle de l'attitude de l'Administration et ce contre la volonté 
du législateur. 
L'atteinte à la cohérence du droit littoral 
Autre conséquence de cette carence, le Conservatoire du littoral a 
longtemps été empêché d'intervenir sur les estuaires en dehors du 
territoire des communes estuairiennes à façade maritime. Le Conser­
vatoire ne pouvait au terme de l'article L. 243- 1 du Code Rural n'in­
tervenir que sur les cantons côtiers délimités par la loi du 1 0  Juillet 
1975 et dans les communes littorales au sens de la loi de 1 986.  Lar­
ticle 44 de la loi du 2 Février 1 995  relative au renforcement de la 
protection de l'environnement a résolu cette question, au terme d'un 
« bricolage juridique » puisqu'une le champ d'intervention du Con­
servatoire a été déconnecté du champ d'application géographique de 
la Loi Littoral. a été opérée entre le régime juridique du Conserva­
toire et la « loi littoral » .  
Curieuse situation : malgré la  volonté du Parlement de 1 986, les 
communes estuairiennes ne sont juridiquement pas littorales mais le 
Conservatoire, chargé de mener une politique foncière de sauvagarde 
de l'espace littoral, de respect des sites naturels et des équilibres éco­
logiques littoraux peut cependant intervenir sur le territoire d'une 
partie d'entre elles . L effort protecteur sur les estuaires se limite à l' in­
tervention du Conservatoire. Celle-ci ne saurait amender de façon 
significative les modes de gestion des estuaires . Lapplicabilité de la 
« loi littoral » demeure un préalable indispensable. Le Conservatoire, 
eu égard à sa vocation restreinte d'acquéreur de terrains, ne constitue 
qu'un soutien à la mise en œuvre de la politique publique de gestion 
rationnelle du littoral juridiquement formalisée par la loi de 1 986. 
A dire vrai, l' irruption du Conservatoire est la concession princi­
pale et non négociable des politiques publiques d'aménagement du 
territoire, et notamment du Plan Loire Grandeur Nature, à la sauve­
garde des zones humides estuairiennes . Lintervention dans la gestion 
u 1 
de leur territoire a probablement suscité des inquiétudes de la part 
des collectivités territoriales concernées . I.:autonomisation du régime 
juridique du Conservatoire par rapport à la << loi littoral » peut être 
considérée comme la réponse aux inquiétudes de ces collectivités face 
à l'annonce d'une politique publique de protection des zones humi­
des d'estuaire. Le projet de loi a d'ailleurs souligné l'absence d' obliga­
tion d'acquérir et les précautions que le Conservatoire est contraint 
de prendre vis à vis des communes concernées8 •  Le Gouvernement et 
le Parlement ont pris acte de l'opposition des communes estuairiennes 
à l'applicabilité sur leur territoire de la << loi littoral ». I.:insertion des 
estuaires dans le champ d'action géographique du Conservatoire est 
la seule concession possible aux partisans d'une << littoralisation juri­
dique » des estuaires . I.:espoir de voir les décrets en Conseil d'État 
précités un jour édictés s'amenuise sérieusement. 
Laurent LE CORRE 
Centre de recherche en urbanisme, 
aménagement régional et administration publique 
Faculté de Droit et de Sciences Politiques 
Université de Nantes 
Extrait de "Droit de l'Environnement" n° 42 
a m é n a g e m e nt: et n a t u re - n u méro 1 2 5  
8 .  Projet de loi relatif 
au renforcement de la 
protection de 
l'environnement, 
Documents Parle­
mentaires, Sénat, 
1 993- 1 994, W462, 
p.23-24. 


Chronique d'un renoncement : la "loi littoral" et les estuaires, dix ans après

http://documents.irevues.inist.fr/bitstream/2042/49233/1/amenat_1997_125_39.pdf

Chronique d'un renoncement : la "loi littoral" et les estuaires, dix ans après

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