Sources : - Zhang Qianfang,« L’incertaine conservation des terres cultivées en Chine », Changcheng Yuebao, 11 juin 2011. - Mao Yushi, « La clé du problème des terres cultivables en Chine réside dans leur utilisation rationnelle et équitable », Shidai zhoubao, 3 novembre 2011

Schwoob, Marie-Hélène

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Perspectives chinoises 
2012/1 | 2012
La Chine et l’OMC
L’enjeu de la terre : luttes de pouvoir entre
gouvernement central et gouvernements locaux
Marie-Hélène Schwoob
Édition électronique
URL : http://journals.openedition.org/perspectiveschinoises/6238
ISSN : 1996-4609
Éditeur
Centre d'étude français sur la Chine contemporaine
Édition imprimée
Date de publication : 30 mars 2012
Pagination : 70-71
ISBN : 979-10-910190-02-6
ISSN : 1021-9013
 
Référence électronique
Marie-Hélène Schwoob, « L’enjeu de la terre : luttes de pouvoir entre gouvernement central et
gouvernements locaux », Perspectives chinoises [En ligne], 2012/1 | 2012, mis en ligne le 30 mars 2012,
consulté le 28 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/perspectiveschinoises/6238 
© Tous droits réservés
Depuis quelques années, les efforts politiques de développement descampagnes chinoises se sont intensifiés. Les mesures prévues par leprogramme quinquennal de réduction de la pauvreté rurale, publié
en novembre dernier, montrent à quel point l’enjeu est devenu prioritaire
pour le gouvernement (3). Mais au cœur de la « question rurale » se trouve
l’épineux enjeu de la terre : ressource rare à la fois pour l’urbanisation accé-
lérée, avide de nouveaux terrains fonciers, et pour le maintien des niveaux
de production agricole, qui suscitent de plus en plus d’inquiétudes au sein
du gouvernement central comme au sein de la population chinoise.
Le système de protection des terres cultivées, garant des niveaux de pro-
duction agricole et donc de la sécurité alimentaire, interdit aujourd’hui la
libre conversion et le libre échange des terres agricoles par les voies du mar-
ché. Cependant, Zhang Qianfang précise que l’écart de valeur qui existe
entre les terres cultivées et les terrains urbains exerce sur les premières des
pressions considérables. La faiblesse des prix des produits agricoles – et donc
des rendements des terres cultivées, l’insuffisance des infrastructures rurales
et une série d’autres facteurs dévaluent fortement les terres agricoles. L’ur-
banisation provoque une appréciation significative de leur valeur, et les ter-
rains ruraux destinés à la production agricole se retrouvent ainsi emportés
par les besoins de ces évolutions.
Depuis l’accélération de l’urbanisation en Chine à partir de la fin des an-
nées 1990, la réduction de la superficie totale des terres arables a été signi-
ficative. Ce phénomène se reflète dans le changement de statut
administratif de nombreuses zones rurales. En 2001, le taux national de cou-
verture urbaine des villes était monté à 42,6 % du territoire – contre seu-
lement 20 % en 1990. Au cours du processus, la vente des terres a permis
aux gouvernements locaux d’engranger des bénéfices importants.
Mais d’un autre côté, comme le souligne Zhang Qianfang, les besoins sans
cesse plus grands de l’urbanisation accélérée et l’aspect particulièrement
lucratif de la vente des terres agricoles ont également engendré un nombre
important de conflits fonciers violents, qui sont aujourd’hui devenus des
phénomènes courants. Dans le même temps, le développement accéléré a
également conduit à des pertes significatives de terres arables.
Afin de lutter contre ces aspects, depuis quelques années, le gouvernement
a travaillé à la mise en place d’une série de mesures destinées à protéger
les terres arables contre l’avidité de l’urbanisation. En juin 2006, le ministère
du Territoire et des ressources a décidé de restreindre au gouvernement cen-
tral le pouvoir d’approbation en cas de modification d’utilisation finale des
terres. Cette rigueur nouvelle n’a cependant pas permis d’enrayer la perte
de terres agricoles. Zhang Qianfang dénonce les cas d’utilisation illégale des
terres, qui se sont multipliés au cours des dernières années. Un article du
Quotidien du Peuple relate à ce sujet les conclusions d’un rapport d’éva-
luation sur les cinq années d’exercice du système de supervision du terri-
toire. Les conclusions rapportent un nombre impressionnant de violations
connues de la loi de conservation des terres : en cinq ans, presque 8 500
personnes ont fait l’objet de sanctions de la commission de discipline du
parti, et plus de 1 500 ont fait l’objet de poursuites judiciaires. Le nombre
de cas de violation de la loi de contrôle des terres s’élève quant à lui à plus
de 64 000 (4).
L’ensemble des auteurs s’accordent à dénoncer l’inefficacité de la politique
nationale de contrôle des terres. Pour eux, les contradictions qui existent
entre les intérêts nationaux et les intérêts locaux sont trop fortes. Cepen-
dant, Zhang Qianfang reconnaît que face aux contradictions entre l’intérêt
national, les intérêts locaux et les intérêts des agriculteurs, le gouvernement
central ne semble avoir d’autre option que la politique de la « ligne rouge »
de 1,8 milliards de mu (120 millions d’hectares) – qui fixe la limite nationale
inférieure des terres cultivables. Zhang Qianfang reconnaît par ailleurs la
nécessité de protéger les terres arables contre l’urbanisation massive pour
assurer la sécurité alimentaire face à la demande grandissante.
déséquilibre dans les relations économiques de la Chine avec le reste du
monde fait que le renminbi ne peut être une monnaie stable, et donc n’est
qu’un produit de spéculation, et non de référence. Pour en étendre signifi-
cativement l’utilisation sur la scène mondiale, il faut donc d’abord résoudre
les déséquilibres intérieurs et extérieurs de l’économie chinoise.
La « sortie » des entreprises chinoises a donc connu un tel développement
sur la dernière décennie qu’elle est aujourd’hui devenue un phénomène vé-
ritablement politique, et qui doit donc être traité comme tel. Et l’objectif
principal doit être, de l’avis unanime des participants à ce colloque, de pa-
cifier le contexte dans lequel cette « sortie » prend place.
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1. Zhang Qianfang est professeur au Centre de recherche en droit public à l’Université de Pékin
2. Mao Yushi est chercheur en économie, fondateur et membre du conseil de l’Institut d’économie
du think tank Unirule
3. Texte officiel du programme disponible en ligne, www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_
2008462.htm (consulté le 7 février 2012).
4.  « Les gouvernements locaux se heurtent à des obstacles institutionnels pour la gestion de leurs
territoires », Renmin ribao - Le quotidien du peuple, 25 novembre 2011.
Actualités
L’enjeu de la terre : luttes de pouvoir entre
gouvernement central et gouvernements
locaux
Analyse de Marie-Hélène Schwoob, sources : 
- Zhang Qianfang (1), « L’incertaine conservation des terres cultivées en Chine », Changcheng Yuebao (Great Wall Monthly), 11 juin 2011.
- Mao Yushi (2), « La clé du problème des terres cultivables en Chine réside dans leur utilisation rationnelle et équitable », Shidai zhoubao
(Time Weekly), 3 novembre 2011.
Mais la mise en place d’un système national de contrôle de la ligne rouge
apparaît rapidement irréaliste aux yeux des auteurs. L’efficacité du système
existant de contrôle de la conversion des terres est très faible. Le système
national de gestion du territoire est défectueux du fait de l’insuffisance ou
de l’inexactitude des informations dont il dispose. Par ailleurs, il paraît im-
possible d’établir des mécanismes appropriés pour freiner l’élan des gouver-
nements locaux pour la reconversion illégale de terres agricoles en terrains
permettant d’accueillir des projets immobiliers bien plus lucratifs. Enfin, le
système ne prend pas en considération les intérêts locaux et les besoins de
développement économique, en particulier pour les zones côtières. Zhang
Qianfang ajoute que les éléments irréalistes du système d’aménagement du
territoire diminuent de fait l’autorité de l’ensemble du système.
Une planification rationnelle du territoire devrait être mise en place. Mais
la tâche s’annonce difficile, car pour être tout à fait rationnelle, la planifi-
cation du territoire doit être basée sur une information complète. Par ail-
leurs, les autorités nationales ne sont pas en mesure de surveiller et de
contrôler l’utilisation réelle des terres agricoles et de régler les conflits d’in-
térêt. L’adoption de nouvelles techniques de recueil de l’information et
l’augmentation des effectifs et des dispositifs de contrôle à tous les niveaux
semble s’imposer pour la réalisation du système de gestion des terres.
Mao Yushi dénonce de son côté un retour à l’économie planifiée que
constituerait un système national de gestion du territoire. Selon lui, l’État
ne peut se substituer au marché pour prendre des décisions qui porteraient
atteinte aux intérêts locaux spécifiques, et il lui paraît d’ailleurs impossible
de calculer précisément le besoin national en terres arables. La priorisation
d’une fonction d’un terrain par rapport à une autre est entièrement dépen-
dant des conditions locales, et il ne fait pas sens pour Mao Yushi de donner
systématiquement la priorité à la culture des terres. L’auteur croit en l’allo-
cation optimale des ressources par la voie du marché : si la demande ali-
mentaire se fait trop importante par rapport à la production nationale, les
prix des produits agricoles augmenteront, ce qui contribuera à redonner de
la valeur aux terres cultivées et incitera les agriculteurs à cultiver à nouveau
des terres qu’ils avaient abandonnées.
Pour contrebalancer les inadéquations entre l’offre et la demande, Mao
Yushi préconise le développement du commerce alimentaire national et in-
ternational. Un tel développement serait selon lui non seulement propice à
la sécurité de l’approvisionnement alimentaire, mais permettrait par ailleurs
de réduire le coût total de la production alimentaire. Mao Yushi donne à ce
titre les exemples des pays importateurs comme le Japon et la Corée du Sud.
La population des pays importateurs cités reste cependant difficilement
comparable à celle de la Chine. L’impact d’une insuffisance de la production
agricole nationale sur les marchés internationaux, de même, comporterait
vraisemblablement plus de risques en matière d’instabilité des prix mon-
diaux des produits agricoles.
L’accentuation des efforts du gouvernement pour tenter d’enrayer l’aug-
mentation des prix des produits alimentaires semble de son côté indiquer
qu’une régulation par la voie du marché n’est pas non plus une option op-
timale pour le gouvernement.
Zhang Qianfang conclut que l’urbanisation de la Chine est dans tous les
cas une tendance inéluctable, et que les problèmes sociaux engendrés par
la conversion des terres ne peuvent donc être évités, que l’encadrement du
processus soit renforcé ou suspendu. En attendant que les retombées de
l’urbanisation participent à l’enrichissement des milieux ruraux, le gouver-
nement central n’aura donc vraisemblablement d’autre choix que de tenir
face aux divergences entre ses propres intérêts, ceux des gouvernements
locaux, ceux des agriculteurs et enfin ceux de la population.
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L’enjeu de la terre : luttes de pouvoir entre gouvernement central et gouvernements locaux

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L’enjeu de la terre : luttes de pouvoir entre gouvernement central et gouvernements locaux

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