Bettocchi A.

Bonetti M.

Montresor E.

MONTRESOR, Elisa

BONETTI, Mirko

BETTOCCHI, Alessandra

Catalogo dei prodotti della ricerca

Anno 3, Numero 11 Dicembre 2007Disaccoppiamento e implicazioni territorialiElisa Montresor, Alessandra Bettocchi, Mirko BonettiIntroduzioneNegli ultimi anni il mondo rurale è stato investito da profondi mutamenti. Sotto un profilo settoriale imutamenti sono sia istituzionali sia di mercato. Fra i primi un ruolo fondamentale riveste la riformadella PAC del 2003, che introduce il disaccoppiamento degli interventi diretti, ma anche unamaggiore flessibilità e sussidiarietà del nuovo impianto delle politiche agricole europee, nonchél'incremento delle misure di sviluppo rurale (II Pilastro), che pongono al centro la multifunzionalitàdell'agricoltura.A livello più generale, il mondo rurale è oggetto di profonde trasformazioni, spesso indipendentidall'intervento pubblico; fra le altre, possiamo ricordare quelle inerenti alla concentrazionedemografica, le trasformazioni sociali delle famiglie e la diversificazione del mercato del lavoro,l'introduzione delle nuove tecnologie della comunicazione. Questi cambiamenti sono ancora piùrilevanti a livello territoriale e ciò implica la necessità di comprendere come i singoli sistemiterritoriali, caratterizzati da profonde differenziazioni nei livelli di sviluppo agricolo e non, hannoreagito e reagiranno alle riforme in atto. Questa necessità emerge con forza alla vigilia dell'HealthCheck della PAC, anche alla luce dell'ampliamento dell'UE, che determinerà nuovi scenari non soloa livello settoriale.Questa nota riporta alcuni risultati di uno studio condotto all'interno di un progetto di ricercafinanziato dall'UE (1), che ha avuto per oggetto, fra gli altri, l'individuazione dei principali sistemiterritoriali nell'Europa sia a 15 Stati sia a 25, classificati non solo in base agli indicatori agricoli, maanche demografici, sociali, economici e ambientali. Lo scopo è stato quello di valutare l'impattodelle riforme a livello territoriale, per comprenderne l'entità e le dinamiche.Alla base della ricerca vi sono state alcune assunzioni. Le misure della PAC hanno da sempreperseguito alcuni scopi, quali l'aumento della produttività agricola; la garanzia di assicurareadeguate condizioni di vita agli agricoltori; la stabilizzazione dei mercati e dell'offerta agricola;l'assicurazione di ragionevoli prezzi per i consumatori finali. Attualmente nel I pilastro sono inseritela modulazione e la condizionalità, che consentono di trasferire le risorse al II Pilastro (svilupporurale), mentre obiettivo del disaccoppiamento è quello di mutare lo scenario di riferimento neimercati.Al tempo stesso lo sviluppo sostenibile è un obiettivo rilevante per l'Unione, soprattutto sotto unprofilo sociale. Ciò non sempre coincide con gli obiettivi della PAC, la cui finalità è la sostenibilitàsoltanto di una componente del mondo rurale, l'agricoltura, che non rappresenta più il principalesettore per l'occupazione e per il reddito a livello territoriale, ad eccezione, ma non sempre, per iterritori con forti divari nello sviluppo socio-economico.Sotto un profilo finanziario, le misure del I pilastro, in cui ricadono circa il 90% dei finanziamenti,http://www.agriregionieuropa.univpm.it 1/5sono attualmente rappresentate in larga parte dagli aiuti diretti agli agricoltori, anche se le risorsedestinate agli interventi sui mercati rimangono elevate. Le misure del II Pilastro comprendonoun'ampia gamma di interventi, co-finanziati dagli Stati membri, quali quelli per le aree marginali, perle misure agro-ambientali, per la modernizzazione delle strutture di produzione e di trasformazione;per l'inserimento dei giovani e per il pre-pensionamento degli agricoltori ecc.Alla luce di queste considerazioni, lo scopo della nostra analisi è stato di rispondere ad unadomanda: la PAC riformata è in grado di garantire una nuova sostenibilità sociale nelle aree ruralitenendo conto delle rilevanti disparità nella disponibilità di risorse naturali, nei metodi di gestione,nell'integrazione con la catena alimentare, nella competitività e nei livelli di reddito, nella tuteladell'ambiente?Il livello istituzionale di analisi è stato quello delle regioni NUTS 2. L'indagine è stata condotta intutte le regioni dell'Unione alla luce del quinto allargamento (2004), con l'ingresso di 10 nuovi Paesi.L'anno di riferimento è stato il 2003, che consente di valutare l'impatto delle misure di Agenda 2000e che rappresenta il punto di riferimento per l'applicazione del Pagamento Unico Aziendale. Le fontidelle informazioni statistiche sono state la banca dati REGIO e la RICA, quest'ultima soltanto per laUE a 15. Per l'individuazione dei sistemi territoriali sono state utilizzate le tecniche si statisticamultivariata, uno strumento ormai consolidato per le analisi territoriali, in quanto relativamentesemplice ed in grado di utilizzare informazioni statistiche facilmente disponibili. In particolare lametodologia consiste in una cluster analysis (CA) preceduta da un'analisi delle componentiprincipali (ACP). A partire da un insieme di indicatori, che si assume sufficientemente ampio dafornire un'adeguata descrizione delle caratteristiche del sistema territoriale, la ACP permette disintetizzare tale insieme in un numero ridotto di componenti non correlate. Le componenti, che sonocombinazioni lineari degli indicatori originali, sono quindi utilizzate nella cluster analysis al fine diidentificare i sistemi agricoli sul territorio, producendo una zonizzazione delle unità territoriali (2).La scelta delle variabili (demografiche, socio-economiche, strutturali e di produttività agricola,ambientali) ed il percorso adottato (analisi a più stadi) hanno cercato di rispondere ancheall'esigenza della Commissione di individuare le metodologie più appropriate per la classificazionede territori rurali. Esiste infatti un divario tra il grado di complessità raggiunto nelle analisi teoriche ele esigenze dei policy maker. Se i decisori hanno privilegiato un numero limitato di indicatori (comeemerge nel Reg. 1698/2005 sullo sviluppo rurale e che ha comportato la necessità di adattamentialla complessa realtà italiana nei Piani di sviluppo rurale), vi è la necessità di strumenti in grado dileggere le realtà territoriali sotto un profilo complessivo, strumenti che devono essere relativamentesemplici, ma sufficientemente esaustivi per quanto attiene le dinamiche agricole e rurali.I principali risultatiIn questa parte saranno presentate le principali caratteristiche emerse nell'analisi della UE a 15 edella UE a 25. Alla presentazione dei principali risultati occorre premettere alcune considerazioni.Nella definizione dei sistemi territoriali nella UE allargata, non è stato possibile utilizzare ilmedesimo numero di indicatori (40) impiegato per l'indagine nelle 167 regioni della UE a 15. Ciò èimputabile alla carenza di informazioni statistiche nelle 35 regioni dei nuovi Paesi membri. Da unlato, come è noto, mancano tuttora le informazioni RICA, dall'altro per alcuni Stati mancavanoinformazioni fondamentali; a titolo di esempio al momento dell'indagine non erano disponibili i datistrutturali agricoli della Polonia. Per questa ragione i due scenari presentano alcune differenze esolo in una prima approssimazione ciò può risultare fuorviante. In realtà il numero più ridotto diindicatori non ha consentito di evidenziare alcune peculiarità presenti all'interno dei macro sistemiterritoriali, soprattutto in rapporto allo sviluppo agricolo. Il quadro che emerge consente comunquedi valutare le dinamiche in atto nei territori in rapporto alle riforme in atto.Le principali caratteristiche delle UE a 15 sono le seguenti:I sistemi continentali con presenza di agricoltura estensiva ed il più elevato livello di svilupposocio-economico (42 regioni in Germania, Francia, Regno Unito e Belgio) assorbono larga• http://www.agriregionieuropa.univpm.it 2/5parte degli aiuti diretti previsti dalla PAC, dato che vi si rilevano il 54% dei pagamenti diretti,il 51% dei premi per il set aside e quasi il 31% dei sussidi per la zootecnia. In questi territori,il settore primario è irrilevante per l'occupazione (poco più dell'1,5% degli addetti) e ilfinanziamento della PAC può risultare scarsamente rilevante per lo sviluppo locale, a menoche il settore primario non sia fortemente integrato a livello locale;I sistemi mediterranei (40 regioni in Spagna, Italia, Grecia e Portogallo) assorbono soltantocirca il 24% delle compensazioni, il 14% dei premi di set aside e il 17% dei sussidi perl'allevamento. All'interno di queste regioni si rilevano circa il 38% degli addetti agricoli totaliprima dell'ampliamento; esse dipendono perciò ancora in misura consistente dall'agricoltura,ma elevati sono i tassi di disoccupazione, specie di lungo periodo. La PAC riformata sembradunque avere un impatto limitato a livello territoriale e soprattutto non sembra consentire ilsuperamento dei significativi problemi strutturali e di mercato delle imprese. Infatti ilPagamento Unico Aziendale può consentire la permanenza nel breve e medio periodo diaziende inefficienti, di piccole dimensioni, in larga parte condotte da imprenditori anziani.• Una larga parte del territorio europeo (40%) ricade all'interno dei sistemi montani e collinari,con una bassa concentrazione demografica, ma con differenti livelli di svilupposocio-economico. In queste aree, con elevata occupazione agricola e con un consistenteapporto al reddito agricolo della UE, gli ordinamenti prevalenti sono quelli zootecnici bovini(46% dei sussidi totali), ma numerosi sono i problemi, con circa il 76% dei premi per lacessione delle quote di latte.• Se l'analisi si sposta sulla UE allargata, lo scenario che si presenta ai policy maker presenta questecaratteristiche:Nei sistemi contentali con i più elevati livelli di sviluppo socio-economico (80 regioni, 50%del territorio comunitario e 44% del PIL), si rilevano gran parte delle risorse destinate al Ipilastro (quasi il 39% delle superfici cerealicole, 62% dei bovini e 43% degli ovini), mal'impatto, come già detto, potrà essere quasi irrilevante a livello territoriale (soltanto 12%degli addetti agricoli totali). Rispetto alla precedente zonizzazione, in questi sistemi ricadonomolte aree montane e collinari, che come precedentemente avanzato, non corrispondonosempre a forti divari nello sviluppo, ma piuttosto alla presenza di svantaggi nel settoreprimario;• Nei sistemi con i maggiori divari nello sviluppo, che corrispondono ai nuovi Stati membri(18% del territorio europeo, 16% della popolazione e soltanto meno del 10% del PIL totale),si rilevano invece la maggior parte degli addetti agricoli (quasi il 64%). Le principaliproduzioni sono i cereali (41% del totale), seguiti dagli allevamenti. Anche in questo casoelevati sono i livelli di spesa per la PAC, ma l'impatto territoriale rischia anche in questo casodi essere limitato. Gli incrementi dei redditi agricoli derivanti dal supporto comunitariosembrano infatti contribuire in misura limitata alla riduzione dei divari territoriali e perciòall'appartenenza di queste regioni all'obiettivo 1. L'analisi condotta mette in luce invecel'esigenza di misure di sviluppo rurale, che consentano di costruire alternative occupazionalie di reddito nel mondo rurale;• Nelle regioni mediterranee (34 regioni, 15% del territorio e quasi il 15% della popolazione)caratterizzate da un livello di sviluppo socio-economico più basso rispetto alle areecontinentali, ma comunque più elevato rispetto ai nuovi Stati membri, il settore agricologioca ancora un ruolo importante, a patto che vengano superati i numerosi problemi cheaffliggono la loro agricoltura: inefficienze strutturali, invecchiamento dei conduttori,valorizzazione delle produzioni di qualità. In ogni caso l'impatto del disaccoppiamento saràlimitato e potrà comportare il mantenimento delle condizioni pre-esistenti.• Alcune conclusionihttp://www.agriregionieuropa.univpm.it 3/5L'analisi condotta evidenzia come la PAC riformata, fondata sul Pagamento Unico Aziendale edisegnata per raggiungere una molteplicità di obiettivi, non sembra in grado di raggiungere inmisura efficace alcuni degli scopi prefissati. La prima considerazione che può essere svolta è chel'impatto nell'UE a 15 sembra essere limitato, in quanto non in grado di mutare in misurasignificativa la geografia delle produzioni e dei produttori conseguente ad Agenda 2000, mentrenella UE a 25 l'applicazione delle misure può avere un forte impatto sul bilancio comunitario, dato ilforte incremento dei beneficiari.La seconda considerazione è che le nuove misure della PAC risultano aver un modesto impatto alivello territoriale e non influire in misura determinante sui divari regionali. Per alcuni aspetti lemisure del I pilastro sembrano addirittura agire in modo contrario all'obiettivo della coesione (anchese questo non è un obiettivo specifico della PAC), dato che i livelli più alti di spesa si rilevano nelleregioni più ricche dell'Unione.Un'alternativa potrebbe essere una chiara distinzione dei differenti strumenti di politica, cioè fra lepolitiche disegnate per sostenere e migliorare i redditi degli agricoltori e le politiche per promuoverelo sviluppo rurale. In questo quadro le misure del II pilastro possono rappresentare uno strumentoimportante per garantire un'adeguata sostenibilità economica e sociale nel mondo rurale, ma ancheper un riduzione dei divari regionali, nonché per raggiungere l'obiettivo prioritario dellaCommissione, quello della coesione economica e sociale fra le regioni.Non possiamo però dimenticare che nella passata stagione di programmazione, l'applicazione dellemisure del II pilastro è stata profondamente differenziata nella UE a 15. Le regioni continentali, conpiù elevato livello di sviluppo socio-economico, hanno implementato le misure agro ambientali,mentre in quelle mediterranee queste risorse sono state considerate spesso come uno strumentoper il supporto dei redditi agricoli. Gli schemi del II Pilastro richiedono inoltre cofinanziamento,elevata efficienza delle istituzioni e particolari abilità e competenze da parte dei produttori di servizipubblici e privati, caratteristiche che sono presenti in maggiore misura nelle regioni con più elevatolivello di sviluppo e che spesso mancano nelle regioni con divari socio-economici. A questo riguardole misure del II pilastro prevedono iniziative per il supporto delle istituzioni regionali nella nuovastagione di programmazione, ma il problema rimane legato alla scarsità dei finanziamenti.Nonostante questi limiti, le differenziazioni territoriali possono comunque essere meglio espresseattraverso le misure del II Pilastro, che garantiscono una maggiore flessibilità attraverso i Piani disviluppo Rurale, che possono disegnare in maniera più appropriata nei territori sia la domanda ditutela ambientale, sia le strategie competitive, sia infine il miglioramento della qualità della vita.Ma il reale problema è di natura finanziaria. Le risorse destinate allo sviluppo rurale sono di scarsarilevanza, dato che raggiungeranno nel 2013 soltanto il 15% del totale dei finanziamenti della PAC.A ciò si aggiunge il problema della sostenibilità finanziaria. Nell'Europa allargata, secondo leprevisioni, i limiti di bilancio per la PAC saranno probabilmente superati e nel 2009 potrebbe esserenecessario ridiscutere le allocazioni di bilancio. Se il finanziamento del I pilastro rimanesseimmutato, la conseguenza potrebbe essere una diminuzione delle risorse destinate allo svilupporurale. Per queste ragioni, la soluzione più opportuna potrebbe essere l'introduzione di uncofinanziamento anche per il I pilastro, cofinanziamento che potrebbe consentire di aumentare ilbudget per il II pilastro e che potrebbe essere più agevolmente fornito dalle aree più ricchedell'Unione, in cui ricadono larga parte di finanziamenti del I pilastro.Note(1) Si tratta del progetto GENEDEC (2004-2007) A quantitative and qualitative assessment of thesocio-economic and environmental impacts of decoupling of direct payments on agriculturalproduction, markets and land use in the EU, con INRA (Grignon), FAL (Germania), Università ofParma (Italia), Università di Verona (Italia), University of Reading (Regno Unito), TEAGASC(Irlanda), Forth-IESL (Grecia), Universidad Politecnica de Madrid (Spagna), CIRED (Francia), JRC(Italia).(2) Esistono diversi approcci nell'applicazione delle tecniche statistiche multivariate, il cui impattohttp://www.agriregionieuropa.univpm.it 4/5può essere estremamente rilevante. In particolare, il ruolo giocato dall'analisi delle componentiprincipali è essenziale. La ACP può essere un semplice strumento preliminare alla zonizzazionetramite cluster analysis o può diventare essa stessa un'utile metodologia per capire le differenzeterritoriali e valutare la capacità esplicativa degli indicatori originali. Due approcci alternativi possonoessere identificati nella letteratura, detti ACP per blocchi (di indicatori) o ACP in blocco,utilizzata nella ricerca. In questo senso l'ACP può essere la tecnica appropriata per tradurre ilrisultato di analisi complesse in strumenti semplici e con risultati di facile lettura. Una descrizionedettagliata della metodologia adottata sono riportate in Montresor, Mazzocchi (2000).Riferimenti bibliograficiArfini F., Donati M., Bernini Carri C., Sassi M., Montresor E., Fanfani R., Brasili C.,Mazzocchi M., Gutierrez L., Gutierrez M. (2006), Decoupling Agricultural Competitiveness ofthe Lagging regions and Cohesion in the EU 15, Proceedings AIEA2, Bologna.• Ballas D., Kalogeresis T, Labrianidis L. (2003), A Comparative Study of Typologies for RuralAreas in Europe, Proceeding European Congress of Regional Science Association,Jyvaskyla, Finland.• Montresor E., Mazzocchi M. (2000), « Développement agricole et rural au niveau régional:une approche analytique», Revue d'Economie Régional et Urbaine, 5.• Montresor E., Mazzocchi M. (2003), Lo sviluppo agricolo e rurale: un approccio a livelloeuropeo, in Arzeni, Esposti R., Sotte F., Politiche di sviluppo rurale. Esperienze e metodi diprogrammazione e di valutazione, Franco Angeli, Milano.• Thomson K. J., Roberts D. (2004), "Territorial Cohesion and the CAP. EU Conflicts andEvidence, Proceedings AES Annual Conference, United Kingdom.• Terluin I. J., Van Berkum S., Post, J. H (2003), Shifts in Regional Income Disparities in theEU25 as a Result of the Implementation of the CAP in NMS, Proceedings InternationalConference of Regional Studies Association, Pisa.• http://www.agriregionieuropa.univpm.it 5/5

Disaccoppiamento e implicazioni territoriali

https://iris.univr.it/bitstream/11562/334467/1/Disaccoppiamento%20e%20implicazioni%20territoriali.pdf

Disaccoppiamento e implicazioni territoriali

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Catalogo dei prodotti della ricerca