Die Bewertung von Politikmaßnahmen unter Gesichtspunkten der Nachhaltigkeit hat vor dem Hintergrund der EU-Nachhaltigkeitsstrategie stark an Bedeutung gewonnen. Doch welche Rolle spielen Bewertungsinstrumente und welche Potenziale bergen sie

Kasperczyk, Nadja

Knickel, Karlheinz W.

Peter, Sarah

Schleenbecker, Rosa

German

Hochschulschriftenserver - Universität Frankfurt am Main

ÖkologischesWirtschaften   4.2006NEUE KONZEPTE35Die Bewertung von Politikmaßnahmen unterGesichtspunkten der Nachhaltigkeit hat vordem Hintergrund der EU-Nachhaltigkeits-strategie stark an Bedeutung gewonnen. Doch welche Rolle spielen Bewertungsinstru-mente und welche Potenziale bergen sie?Von Karlheinz Knickel, Nadja Kasperczyk, Rosa Schleenbecker und Sarah PeterNachhaltigkeitsbewertung von PolitikmaßnahmenVon der Theorie zur Praxis und wieder zurück?Mit der seit 2001 verfolgten EU-Strategie einer nachhaltigenEntwicklung, der Millenniumserklärung der VereintenNationen von 2000 (UN 2000) sowie der 2002 beschlossenennationalen Nachhaltigkeitsstrategie „Perspektiven für Deutsch-land“ (Bundesregierung 2002), rückt eine Bewertung von Poli-tikansätzen und Maßnahmen nach Kriterien der Nachhaltig-keit immer weiter in den Vordergrund. Dabei geht es um einegleichmäßige Berücksichtigung der drei Säulen, um ökologi-sche, ökonomische und soziale Aspekte. Darüber hinaus be-schloss die Europäische Kommission im Jahre 2003, dass sämt-liche Politikvorschläge, die im „Commission’s Annual WorkProgramme“ aufgeführt werden, einem sogenannten ImpactAssessment (IA) unterzogen werden müssen. So sollen diemöglichen positiven wie negativen Nachhaltigkeitswirkungeneiner vorgeschlagenen Maßnahme identifiziert und bewertetwerden.Aktuelle Anforderungen im politischen EntscheidungsprozessVor diesem Hintergrund entstand das Sustainability-A-Test-Projekt. Es soll eine Politik der nachhaltigen Entwicklung unter-stützen, indem es die von politischen Entscheidungsträgernund Wissenschaftlern verwendeten Instrumente zur Nachhal-tigkeitsbewertung erfasst und hinsichtlich ihrer Stärken undSchwächen einer vergleichenden Betrachtung unterzieht.Im Rahmen des Projektes wurden, ausgehend von einer Li-teraturstudie, eine Fallstudie zur Biofuels-Directive (1) und zurFörderung des Energiepflanzenanbaus (2) durchgeführt (Kas-perczyk 2006). Bestandteil des Projektes war auch eine Exper-tenbefragung unter Mitarbeitern der Europäischen Kommis-sion, die für entsprechende Bewertungen zuständig sind (vonRaggamby 2006). Hieraus ergab sich ein umfassender Über-blick über die im Zusammenhang einer integrierten Politikbe-wertung relevanten Aspekte und die verwendeten Instrumente(de Ridder 2006).Impact Assessment ist ein relativ neues Bewertungsverfah-ren auf EU-Ebene, das allmählich an Qualität und Einfluss aufdie politischen Entscheidungsprozesse gewinnt. Auch wenn dieAnwendung der IAs innerhalb der einzelnen Direktionen starkvariiert, können anhand der Experteninterviews einige allgemei-ne Trends festgehalten werden.Nachhaltigkeitsbewertungen in der Praxis der Europäischen KommissionDie Eingriffsbewertungen /IAs werden in der Regel sehrfrüh im Prozess der politischen Entscheidungsfindung einge-setzt, ihr Einfluss hängt dabei allerdings stark von den politi-schen Vorgaben und Prioritäten ab. Ökonomische Gesichts-punkte wie Arbeit, Wachstum und Handelsliberalisierung sowieSicherheitsaspekte stehen anscheinend im Vordergrund, entge-gen der Tatsache, dass die IA-Richtlinien im Sinne einer nach-haltigen Entwicklung die gleichgewichtige Betrachtung wirt-schaftlicher, sozialer und ökologischer Aspekte verlangen(Europäische Kommission, 2005). Ob die ausgewählte Politik-maßnahme aus dem Bewertungsverfahren resultiert, ist vonFall zu Fall unterschiedlich. So werden IAs angewendet, um dieTransparenz zu erhöhen, aber auch um die anfangs favorisier-te Maßnahme zu rechtfertigen (von Raggamby 2006).In der praktischen Anwendung von IAs erfolgt vor allem auf-grund der überwiegenden Verwendung quantifizierter Informa-tionen eine nur begrenzt differenzierte Betrachtung; Aspekte,die nur bedingt messbar sind, bleiben demgegenüber oft unbe-rücksichtigt (Knickel 2006). Generell werden Instrumente be-vorzugt, die einfach strukturiert und ökonomisch fokussiertsind, beispielsweise Kosten-Nutzen-Analysen, Kosteneffekti-vitäts- oder Modellanalysen. Maßgebende Faktoren für die Wahl der Bewertungsinstru-mente sind der verfügbare Zeitrahmen, das Budget, vorhandeneDaten sowie die Qualifikation des verantwortlichen Sachbearbei-ters. Die Interviews und Erhebungen im Rahmen des Sustaina-bility-A-Test-Projektes unterstreichen, dass nur eine relativ gerin-ge Zahl bereits bekannter Bewertungsinstrumente genutzt wird.Demgegenüber steht allerdings ein Informationsbedarf hinsicht-lich weiterer Instrumente sowie deren Kombinationsmö-glichkeiten, um die Schwachstellen einzelner Tools zu kompen-sieren.,36NEUE KONZEPTEÖkologischesWirtschaften   4.2006Nachhaltigkeitsbewertungen in der Theorie:Die vier Phasen der integrierten BewertungEin einheitlicher Ansatz zur Definition der integrierten Be-wertung und zur Bestimmung ihrer einzelnen Phasen fehlt. DieMehrzahl integrierter Bewertungsformen entspricht jedoch demfolgenden Phasenschema.❚ Problemanalyse, auch System- oder Stakeholderanalyse: Indieser Phase geht es darum, die Problemstellung sowie dieinvolvierten Stakeholder und deren Positionen nachzuvoll-ziehen.❚ Erarbeitung alternativer Lösungsansätze: Diese Phase bein-haltet auch eine grundsätzliche Formulierung von Zielset-zungen und Strategien zu ihrer Erreichung. Es besteht dieMöglichkeit, konkrete Ziele in Kooperation mit Stakeholdernvon übergeordneten Nachhaltigkeitszielen abzuleiten, indemim Rahmen von Zukunftsentwürfen Problemlösungsansät-ze erarbeitet werden.❚ Wirkungsanalyse: In dieser Phase sollen Politikvorschlägeausgehend von den in der vorausgegangenen Phase ermittel-ten Alternativen und spezifischen Zielsetzungen konkreti-siert und mögliche Auswirkungen der Maßnahmen abge-schätzt werden.❚ Follow-up: Generell umfassen alle Bewertungsansätze einesolche Phase, in welcher die zu implementierenden Politik-vorschläge einem Monitoring unterzogen beziehungsweiseauf ein solches vorbereitet werden. Darüber hinaus beinhal-tet das Follow-up eine Evaluation des gesamten integriertenBewertungs- und Entscheidungsprozesses.Leistung und Anwendungsbereiche unter-schiedlicher BewertungsansätzeDie Durchführung einer integrierten Bewertung kann durchAnwendung von Instrumenten, die auf das jeweilige Problemoptimal abgestimmt sind, wesentlich verbessert werden. ImSustainability-A-Test-Projekt wurden 50 Instrumente bezie-hungsweise Tools einer eingehenden Betrachtung unterzogen.Sie lassen sich in sechs Gruppen einteilen:❚ Partizipationsorientierte Tools❚ Szenarioanalyse-Tools❚ Multikriterienanalyse-Tools❚ Kosten-Nutzen-Analyse- und Kosteneffektivitätsanalyse-Tools❚ Bilanzierungs-Tools, biophysikalische Analyse-Tools und In-dikatoren- Sets❚ ModelleEine Beschreibung dieser 50 Instrumente liefert ein webba-siertes Informationssystem, das sogenannte Webbook (3). Dortkönnen sich politische Entscheidungsträger, Evaluatoren, Wis-senschaftler, Berater und andere Interessierte zum einen überLeistung und Anwendungsmöglichkeiten der verschiedenenTools informieren. Zum anderen wird die Suche nach passen-den Einzeltools oder Kombinationen unterstützt. Nachfolgendsoll auf die potenzielle Rolle der verschiedenen Ansätze und In-strumente innerhalb der oben beschriebenen Phasen eingegan-gen werden.In der Phase der Problemanalyse sind Instrumente zur Steu-erung von Prozessen der Wissensmobilisierung sowie der Wer-teformulierung mittels Stakeholderpartizipation erforderlich.Modelle und Szenarien dienen dazu, ein besseres Verständnisdes betreffenden Problems zu vermitteln und Zukunftsperspek-tiven aufzuzeigen. Modelle können in der Problemanalyse vorallem dazu genutzt werden, Stakeholdern Systemverhalten unddamit verbundene Probleme zu veranschaulichen.In der zweiten Phase werden Tools zur Erarbeitung relevan-ter Lösungsalternativen im Hinblick auf das zuvor definierteProblem benötigt. Hier kommen Szenarioanalysen zur Anwen-dung, um Vorstellungen einer nachhaltigen Zukunft anschau-lich zu machen und zu verdeutlichen, wie Politik zu ihrer Um-setzung eingreifen kann. Partizipationsorientierte Instrumentesorgen dafür, dass Stakeholderinteressen berücksichtigt wer-den. Im Rahmen der Erstellung der Wirkungsanalyse liegt derSchwerpunkt auf analytischen Instrumenten, die einer genau-eren Untersuchung der möglichen Nachhaltigkeitswirkungendienen. Hierbei können Datenreihen aus Modellszenarienwiederum in andere analytische Tools eingespeist werden.Stakeholderpartizipation kann hier beispielsweise helfen, umDissens hinsichtlich der relevanten Bewertungsparameter auf-zulösen.Partizipationsorientierte Tools, welche die involvierten Sta-keholder an einen Tisch bringen, können in der vierten Phasezur Validität der Politikmaßnahme beitragen. Kosten-Nutzen-und Kosteneffektivitätsanalyse-Tools, technische Analysetools,Indikatoren-Sets und Modelle werden im Rahmen von Ex-Post-Bewertungen genutzt, um die Ergebnisse einer Politikinterven-tion zu erfassen und zu evaluieren.Instrumente der integrierten BewertungPartizipationsorientierte Tools sind innerhalb der integrier-ten Bewertung von besonderer Bedeutung, da die Einbindungvon Stakeholdern den Zugang zu Wissen und Informationenverbreitert. Im Zusammenhang mit Werten und Ansichten derverschiedenen Akteure kann das erlangte Wissen für die Bewer-tung nutzbar gemacht werden. Eine wichtige Rolle spielen hier-bei Informations- und Kommunikationstechnologien, die denPartizipationsprozess zum einen unterstützen können, indemStakeholdern Sachverhalte nahegebracht werden und der Ein-stieg in das zu bearbeitende Thema erleichtert wird. Zum ande-ren kann mit ihrer Hilfe der Partizipationsprozess durch die vir-tuelle Einbindung der Stakeholder, zum Beispiel via Internet,Videokonferenzen, E-Mail, Foren und Ähnliches, gesteuert wer-den. Als nachteilig an der Einbindung der verschiedenen Betei-ÖkologischesWirtschaften   4.2006NEUE KONZEPTE37ligten sind ein erhöhter Zeitaufwand einhergehend mit einerProzessverlangsamung sowie der hieraus resultierende zusätz-liche monetäre Aufwand zu bewerten. Grundsätzlich muss klardefiniert sein, zu welchem Zweck und auf welcher Ebene Stake-holder beteiligt werden.Szenarioanalyse-Tools helfen, nachhaltige Entwicklung mit-tels Zukunftsentwürfen zu veranschaulichen und besser ver-ständlich zu machen.Multikriterienanalyse-Tools unterstützen den Vergleich unter-schiedlicher politischer Entscheidungsalternativen. Ihre Fähig-keit, eine Vielzahl an Kriterien zu integrieren, macht sie für kom-plexe Nachhaltigkeitsfragen und innerhalb diverser Kontexteanwendbar. Auch ein nachvollziehbares, transparentes Abwägenquantitativ und qualitativ erfasster Aspekte und eine unterschied-liche Gewichtung verschiedener Kriterien ist im Rahmen vonMultikriterienanalysen möglich.Kosten-Nutzen-Analysen und Kosteneffektivitätsanalysen(KEA) dienen der Untersuchung wirtschaftlicher Vor- und Nach-teile von Interventionen und deren Folgewirkungen. Basierendauf einer Monetarisierung der Auswirkungen von Politikmaß-nahmen werden die Maßnahmen mit dem höchsten Nettonut-zen identifiziert. Kritisch ist hierbei, dass die Analyse auf einemkurzen Zeithorizont basiert, der langfristige Nutzen für kom-mende Generationen jedoch unberücksichtigt bleibt. Darüberhinaus lassen sich ökologische und soziale Aspekte schwerquantifizieren und damit monetarisieren und sind somit mittelsdieses Instrumentes schwer darstellbar. Bilanzierungstools, biophysikalische Analysetools und Indi-katoren-Sets werden angewandt, um die biophysikalische Seiteder Bewertung, im Gegensatz zur ökonomischen, zu beleuch-ten. Sie finden aufgrund ihrer besonderen Eignung zur quan-titativen Bestimmung von Dimensionen nachhaltiger Entwick-lung Verwendung und bilden so die Informationsbasis derintegrierten Bewertung.Modelle dienen der vereinfachten Darstellung komplexer Zu-sammenhänge. Die Mehrzahl arbeitet auf Grundlage quantita-tiver Daten. Simulationsmodelle, denen innerhalb dieser Grup-pe die größte Bedeutung zukommt, dienen der Darstellung vonWechselwirkungen in realen Systemen – basierend auf empiri-schen Informationen und unter Bezugnahme auf aktuelle po-litische Entscheidungsprozesse. Je höher der Komplexitätsgrad,desto realistischer und verlässlicher sind die Ergebnisse. Jedochspricht eine gleichzeitig abnehmende Nachvollziehbarkeit undTransparenz der zugrunde liegenden Verknüpfungen gegen dieAnwendung hochkomplexer Modelle. Darüber hinaus musseine Entscheidung zwischen Spezialisierung und Integrationgetroffen werden. Je stärker das Modell auf ein bestimmtes Phä-nomen zugeschnitten ist, desto genauer kann dieses Phänomenuntersucht und dargestellt werden. Zahlreiche externe Daten,die zur Erstellung eines umfassenden Gesamtbildes und einerintegrierten Darstellung hilfreich sein könnten, müssen hier-bei jedoch unberücksichtigt bleiben. Integrierte Modelle kön-nen dagegen bisher lediglich stärker simplifizierte Darstellun-gen liefern.Einsatzmöglichkeiten und Herausforderungen für die ZukunftEinzelne Instrumente sind für sich genommen nicht in derLage, alle Bereiche einer integrierten Bewertung im Sinne dernachhaltigen Entwicklung abzudecken. Über eine geschickteVerbindung unterschiedlicher Tools lässt sich deshalb grund-sätzlich ein größeres, dem Nachhaltigkeitsgedanken Rechnungtragendes, Analysespektrum abdecken. Darüber hinaus sollteeine Kombination von Tools dazu dienen, den Wechselwirkun-gen und der Dynamik zwischen einzelnen Systemen, insbeson-dere sozialen und biophysikalischen, Rechnung zu tragen.So kann ein größerer Erkenntnisgewinn als bei bloßer Auf-summierung einzelner Teilbewertungen erzielt werden. Hier-bei ist allerdings zu berücksichtigen, dass mit einer wachsen-den Zahl in Kombination verwendeter Instrumente auch dieKomplexität der integrierten Bewertung steigt und die Verständ-lichkeit des Bewertungssystems in der praktischen Anwendungan ihre Grenzen stößt.Das Sustainability-A-Test-Projekt zeigt auf, dass das Potenzi-al an Kombinationsmöglichkeiten längst nicht ausgeschöpft ist.Es besteht enormer Forschungsbedarf hinsichtlich der Kombi-nation bereits existierender Tools, jedoch auch bezüglich neu-er integrierender Instrumente. Immer wieder wird deutlich, wiewichtig eine ausgewogene Betrachtung quantitativer und qua-litativer Faktoren ist. Hierbei spielt einmal mehr die sorgfältigeAuswahl von Instrumenten beziehungsweise deren Kombina-tion eine Rolle. Ganz entscheidend ist aber auch die Auswahlder zu betrachtenden Aspekte. In unseren Projektergebnissen„Über eine geschickte Verbindungunterschiedlicher Bewertungsin-strumente kann ein breites Analy-sespektrum abgedeckt werden.“20 Jahre Brundtland-Berichtist das Thema der nächsten Ausgabe von Ökologisches WirtschaftenWenn Sie potenzielle Beiträge haben, wenden Sie sich bitte an die Redaktion38NEUE KONZEPTEÖkologischesWirtschaften   4.2006Ausbeutung, blinder Konsum und Wachstumswahn – der Zustand des Welt-handels ist beklagenswert. Doch jammern hilft nicht. Geseko von Lüpke undPeter Erlenwein setzen der globalen Ungerechtigkeit die geballte Kreativitätvon zwölf Preisträger(inne)n des Alternativen Nobelpreises entgegen. Dieengagierten Pioniere zeigen, dass eine gerechtere Welt möglich ist – wir müssennur anfangen.G. v. Lüpke, P. ErlenweinProjekte der HoffnungDer Alternative Nobelpreis: Ausblicke auf eine andere Globalisierungoekom verlag, München 2006, 221Seiten, 19,80 EURISBN 10: 3-86581-006-2, ISBN 13: 978-3-86581-006-9NachhaltigkeitA–ZA wie Alternativer NobelpreisErhältlich bei www.oekom.deoekom@rhenus.deFax +49/(0)81 91/970 00–405Die guten Seiten der ZukunftDer Alternative Nobelpreis:Ausblicke auf eine andere GlobalisierungGESEKO VON LÜPKE, PETER ERLENWEINProjekte der Hoffnungpostulieren wir hierzu, dass diese Auswahl Teil des integriertenBewertungsprozesses sein soll.Nicht zuletzt in Hinblick auf die Einbindung einer Vielzahlunterschiedlicher Akteure in den Bewertungsprozess ist eineklar verständliche Formulierung von Bewertungsrahmen undInstrumenten unerlässliche Voraussetzung. So können in derpraktischen Umsetzung Probleme vermieden werden, die aufVerständnisschwierigkeiten beruhen. Im Sinne eines Wissen-schafts-Praxis-Transfers bedeutet dies auch, dass Wissenschaft-ler den Nutzen und die Grenzen der Instrumente, mit denen siearbeiten, besser kommunizieren sollten. Auf Wissenschaftsebe-ne sind alle im Bereich der Nachhaltigkeitsbewertung engagier-ten Akteure gefordert, über disziplinäre Grenzen hinweg offenzu sein für andere Herangehensweisen und Konzepte. EinzelneInstrumente sollten zukünftig viel stärker in ihrem gegenseiti-gen Bezug sowie hinsichtlich zur praktischen Anwendung undUmsetzung im politischen Gesamtzusammenhang betrachtetwerden. Für die Wissenschaft gilt es, der Komplexität von Pro-blemstellungen besser Rechnung zu tragen und die Erarbeitungvon Lösungsansätzen stärker in den Vordergrund rücken.Anmerkungen(1) Direktive 2003/30/EC(2) VO EC No 2237/2003(3) Das Webbook kann im Internet unter www.SustainabilityA-Test.net abgerufen werden.LiteraturBundesregierung: Perspektiven für Deutschland. Unsere Strategie für einenachhaltige Entwicklung. Bonn 2002.Europäische Kommission: Impact Assessment Guidelines. SEC(2005)791.Brüssel 2005.Kasperczyk, N. / Knickel, K.: Energy crop production: Final case study report.Sustainability-A-Test project. Frankfurt/Main 2006.Knickel, K. / Kröger, M.: If ‘good’ questions cannot be quantified and ‘quantifiable’ questions are not that good: Encompassing multifunctionality goals in policy evaluation and assessment. In: EES(Hrsg.): Evaluation in society: Critical connections. London 2006 (in Druck).de Ridder, W. (Hrsg.): Tool use in integrated assessments: Integration andsynthesis report for the Sustainability-A-Test project. Netherlands Environ-mental Assessment Agency (MNP). Bilthoven 2006.UN, United Nations: Millenniums-Erklärung der Vereinten Nationen. New York 2000. http://www.unric.org/Millennium_Entwicklungsziele.htmlvon Raggamby, A. / Turnpenny, J.: Setting the scene – Impact Assessment andCommission practice. In: de Ridder, W. (Hrsg.): Tool use in integrated as-sessments: Integration and synthesis report for the Sustainability-A-Testproject. Netherlands Environmental Assessment Agency (MNP). Biltho-ven 2006. S.31-36.❚ AUTOREN + KONTAKTDr. Karlheinz Knickel ist Geschäftsführer und stellvertretender Leiter des Instituts für Ländliche Strukturforschung sowie Leiter des Arbeitsbereichs Nachhaltige Entwicklung, Multifunktionalität des Ländlichen Raumes an der J. W. Goethe-Universität Frankfurt am Main.Dipl.-Biol. Nadja Kasperczyk ist wissenschaftliche Mitarbeiterin, Dipl.-Soz. Sarah Peter ist Doktorandin und Rosa Schleenbecker ist Studentin am Arbeitsbereich Nachhaltige Entwicklung,Multifunktionalität des Ländlichen Raumes an der J. W. Goethe-Universität Frankfurt am Main.Institut für Ländliche Strukturforschung,J. W. Goethe-Universität Frankfurt am Main. E-Mail: knickel@em.uni-frankfurt.de, Website: www.ifls.de                                           (c) 2010 Authors; licensee IÖW and oekom verlag. 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Von der Theorie zur Praxis und wieder zurück? : Nachhaltigkeitsbewertung von Politikmaßnahmen

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