Kuntalain 2 §:n mukaan kunnalla on oikeus ottaa omilla päätöksillään hoidettavakseen vapaaehtoisia tehtäviä. Tässä tutkimuksessa keskitytään kunnan harjoittamaan elinkeinopolitiikkaan, joka on tällaisen kunnan vapaaehtoisen toiminnan huomattavin osa-alue. Kunnan harjoittama elinkeinopolitiikka tarkoittaa kunnan alueen elinkeinotoiminnan edistämistä, kehittämistä ja tukemista. Elinkeinopoliittisen toiminnan tarkoituksena on houkutella kunnan alueelle uusia yrityksiä ja saada jo olemassa olevat yritykset pysymään kunnan alueella. Elinkeinopolitiikan perimmäisenä tavoitteena on edistää kunnan asukkaiden hyvinvointia lisäämällä ja turvaamalla työpaikkoja kunnan alueella. Tavoitteena on myös kunnan elinvoimaisuuden lisääminen, palvelujen tarjontaedellytysten turvaaminen ja kunnan talouden vahvistaminen, sillä elinkeinoelämän vireys vaikuttaa olennaisesti kunnan menestymiseen ja elinvoimaisuuteen. Elinkeinopolitiikkaa kunnat voivat harjoittaa mm. avustamalla ja tukemalla yrityksiä, huolehtimalla yritysten yleisistä toimintaedellytyksistä (toimitilat, tontit, energia, osallistumalla yhtiömuotoiseen toimintaan.
Tutkimuksen päätehtävänä on selvittää ne oikeudelliset reunaehdot, jotka kunnan on otettava huomioon elinkeinopoliittisessa toiminnassaan. Vaikka kyse on vapaaehtoisista tehtävistä ja kuntalaissa ei ole tarkempaa sääntelyä näiden tehtävien hoitamisesta, on kunnan kuitenkin noudatettava oikeusjärjestystä myös näiden tehtävien kohdalla. Tavoitteena on siten koota yhteen ne oikeusjärjestyksen säännökset ja periaatteet, joiden vastaisesti kunta ei saa toimia vapaaehtoista elinkeinopolitiikkaa harjoittaessaan.
Kunnan vapaaehtoiselle toiminnalle on oikeuskirjallisuudessa aikasemminkin esitetty oikeudellisia reunaehtoja. Tämä tutkimus osoittaa, ettei kaikkien aikaisempien reunaehtojen olemassa ololle löydy enää perusteita. Osa aikaisemmin esitetyistä oikeudellisista reunaehdoista on pohjautunut kuntalain 2 §:n ja sitä edeltäneen kunnallislain 4 §:n väljän säännöksen tulkintoihin. Tutkimus osoittaa, että kunnan on nykyisin otettava huomioon yhä enemmän oikeudellisia reunaehtoja eli toisin sanoen vapaaehtoista elinkeinopolitiikkaa koskevat oikeudelliset reunaehdot ovat lisääntyneet. Kuntalain lisäksi huomioon on otettava perustuslaki, hallintolaki, yhdenvertaisuuslaki, hankintasäännökset, kilpailunrajoitussäännökset ja valtiontukisäännökset. Euroopan unionin jäsenyys on vaikuttanut oikeudellisten reunaehtojen lisääntymiseen, sillä jäsenyyden vuoksi hankintasäännökset ja kilpailunrajoitussäännökset on saatettu Suomessa voimaan ja valtiontukisäännökset ovat osa oikeusjärjestystämme.
Tutkimus osoittaa, että elinkeinopolitiikan harjoittaminen on yhä perustellumpaa ja tärkeämpää kuntalain ja perusoikeuksien eli siis kansallisen lainsäädännön näkökulmasta. Kunnan odotetaan toimivan aktiivisesti varmistaakseen työpaikkojen riittävyys ja yritysten sijoittauminen kunnan alueelle. Ristiriitaista on kuitenkin se, että keinot ja toiminnan harjoittaminen ovat entistä rajoitetumpia; kunta ei voi harjoittaa elinkeinopolitiikkaa enää niin vapaasti kuin ennen. EU-oikeus on vaikuttanut olennaisesti siihen, että keinot ja toiminnan harjoittaminen ovat rajoitetumpia. Yhä useampien oikeudellisten reunaehtojen tarkoituksena on yritysten tasapuolinen kohtelu ja yritysten välisen kilpailun turvaaminen.
Lähtökohtaisesti kunta voi edelleen tukea yksittäisiä yrityksiä, jotta niiden toiminta jatkuisi kunnan alueella. Huomattavimman muutoksen elinkeinopolitiikan keinoihin liittyvissä oikeudellisissa reunaehdoissa ovat aiheuttaneet Euroopan unionin valtiontukisäännökset, jotka vaikuttavat siihen, miten ja missä laajuudessa kunnat voivat tukea tai avustaa yrityksiä. Lisäksi Euroopan unionin sijoittautumisoikeuden kautta kunta ei saa syrjiä muiden jäsenvaltioiden elinkeinonharjoittajia siten, että niiden sijoittautuminen kunnan alueelle vaarantuu. Kansallisessa lainsäädännössä yhdenvertaisuuden periaate on korostunut perustuslain ja yhdenvertaisuuslain myötä. Kaikkia yrityksiä olisi kohdeltava tasapuolisesti ja ketään ei saisi suosia ilman hyväksyttäviä perusteita. Kunnan olisi myös vältettävä yritysten kanssa sellaisia toimenpiteitä, jotka voisivat vaarantaa toisen yrityksen toiminnan kunnan alueella. Lisäksi kunta toimii liikelaitos- ja yhtiömuotoisessa toiminnassa kilpailunrajoitussäännösten mukaisena elinkeinonharjoittajana, jolloin kunnan on toimittava markkinoilla yksityisten yritysten tavoin ja huomioitava kilpailunrajoitussäännösten asettamat rajoitukset. Tällä tavoitellaan kilpailun vääristymisen estämistä. Lisäksi kunnan tulisi toiminnassaan välttää sellaisia toimenpiteitä, joista kunnalle voi aiheutua suuria taloudellisia riskejä.
Tutkimuksessa pohditaan myös kunnan itsensä harjoittaman elinkeinotoiminnan laajuutta ja siihen liittyviä oikeudellisia reunaehtoja. Kunnalla ei voida katsoa olevan vapaata oikeutta kilpailuun samaan tapaan kuin yksityisillä yrittäjillä. Kunnan toiminnalle on aina löydettävä motiivi kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistämiseksi. Aikaisemmin on ajateltu, että kunta ei saisi ryhtyä sellaiseen liiketoimintaan, jota yksityiset harjoittavat. On siis haluttu vetää selvä raja yksityisen ja julkisen liiketoiminnan välille. Tutkimus osoittaa, ettei tällaista selvää rajanvetoa ole mahdollista eikä tarpeellista tehdä. Yksityiset ja julkiset toimijat toimivat yhä useammin samoilla aloilla. Erotukseksi yksityisten toiminnasta, kunnan toiminnalta vaaditaan yhteyttä asukkaiden hyvinvointiin. Lisäksi kunta ei saa ryhtyä toimintaan pelkästään taloudellisten voittojen tavoittelemiseksi. Yhden kunnan liiketoiminnan laajentamiseen toisen kunnan puolelle tulisi suhtautua varauksellisesti. Laajentamisen tulisi perustua kunnan asukkaiden hyvinvointiin liittyviin perusteluihin, eikä taloudellisten voittojen saamiseksi.
Kunnan harjoittaman liiketoiminnan kohdalla on erotettava toisistaan markkinoilla toimiminen ja voiton tavoittelu. Kunta toimii liikelaitos- ja yhtiömuotoisessa toiminnassa kilpailunrajoitussäännösten mukaisena elinkeinonharjoittajana, jolloin kunnan on toimittava markkinoiden vaatimusten mukaisesti. Markkinoilla toimiminen voi edellyttää, että esimerkiksi maksut asetetaan liiketaloudellisesti kannattaviksi. Tämä tarkoittaa markkinoilla toimimisen vaatimusten täyttämistä, eikä taloudellisten voittojen tavoittelua. Yksityisten yritysten kanssa samoilla aloilla toimiminen voi kuitenkin hämärtää kunnallisten liikelaitosten tai osakeyhtiöiden toiminnan tarkoitusta. Motiivina toimintaan ryhtymiselle ei saa olla taloudellisten voittojen tavoittelu, vaan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö kunta voisi ollenkaan saada taloudellista voitto toiminnastaan. Kohtuullista voittoa kunta voi toiminnastaan saada. Tätä voidaan perustella myös sillä, että kestävän kehityksen mukaisesti kunnan toiminnan on oltava taloudellisesti kestävää
