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Rivista N°: 3/2015 
DATA PUBBLICAZIONE: 24/07/2015 
AUTORE: Nicolò Zanon* 
QUANTUM MUTATUS AB ILLO… PIERO ALBERTO CAPOTOSTI GIUDICE 
COSTITUZIONALE E LA FORMA DI GOVERNO REGIONALE ** 
1.  
Sono trascorsi poco più di dieci anni, ma sembrano molti di più. 
È davvero mutato di molto il clima culturale, rispetto al momento in cui fu depositata 
un’importante sentenza della Corte costituzionale in tema di forma di governo regionale, la n. 
2 del 200412, in relazione alla quale Piero Alberto Capotosti ebbe un ruolo peculiare, come si 
dirà. 
Non vi sono stati, da allora, significativi mutamenti normativi, ma è cambiata, e di mol-
to, la percezione del ruolo dell’ente regionale. 
Si poteva leggere in quella sentenza che la Regione, in base al nuovo assetto costi-
tuzionale, “dispone di poteri per la configurazione di un ordinamento interno adeguato alle 
sue accresciute responsabilità, delineate dal nuovo titolo V° della parte II^ della Costituzio-
ne”, ed in linea con le attese di un’istituzione regionale “decisamente migliorata sul piano del-
la funzionalità e della sua stessa democraticità”. 
Erano, del resto, gli anni in cui la Corte costituzionale, attraverso la propria giurispru-
denza, si era assunta il compito di “inverare” la novità rappresentata dalla revisione costitu-
zionale, Ed era il momento in cui la apparente “rivoluzione copernicana” recata dal nuovo 
testo dell’art. 117 Cost, faceva dire alla Corte, ad esempio, che era ormai la legge statale, 
                                                
* Giudice della Corte costituzionale. – Ordinario di Diritto costituzionale nell’Università degli Studi di Mila-
no. 
** Relazione tenuta presso la Corte costituzionale il 9 luglio 2015, in occasione della giornata di studio in 
memoria di Piero Alberto Capotosti. 
1 In Giur. cost., 2004, pp. 9 ss., con note di M. OLIVETTI e F. GHERA. Per un esame complessivo del pro-
blema alla base della sentenza si v. S. CATALANO, La “presunzione di consonanza”. Esecutivo e consiglio nelle 
Regioni a statuto ordinario, Milano, 2010. 
  
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non quella regionale, a dover formalmente giustificare il titolo di competenza che 
l’autorizzava ad intervenire su un certo ambito materiale. 
Non ho bisogno di ricordare che oggi, invece, il titolo V° della Costituzione è peren-
nemente sul banco degli imputati, né che le Regioni fanno notizia, spesso ingiustamente, per 
tutt’altro genere di questioni, non sempre commendevoli. 
2.  
Si discuteva allora la questione cruciale della forma di governo regionale. Vi era, cer-
to, la consapevolezza che un conto sono le architetture della forma di governo a livello re-
gionale o locale, ben altro è la trasposizione di tali architetture a livello statale. Tuttavia, nel 
clima di quegli anni, era come se la palestra delle innovazioni istituzionali a livello regionale 
funzionasse da laboratorio sperimentale per modifiche costituzionali alla stessa forma di go-
verno statale, non a caso allora oggetto di un complessivo progetto di revisione costituziona-
le, che il referendum del 2006 avrebbe peraltro bocciato. 
La sentenza n. 2 del 2004, che intervenne decisivamente sul problema, aveva ad og-
getto, tra l’altro, l’art. 33 della delibera legislativa di adozione dello Statuto calabrese. Si trat-
tava chiaramente di una questione pilota, per così dire: dal suo esito sarebbero dipese più o 
meno le scelte di tutte le altre Regioni in punto di forma di governo L’approvazione degli Sta-
tuti si era, infatti, arenata su una serie di cruciali questioni: si trattava di comprendere, tra 
l’altro, a quali condizioni si poteva rinunciare all’automatismo del simul stabunt simul cadent 
previsto dall’art, 126, terzo comma, Cost., formula certamente destinata a garantire la stabili-
tà degli esecutivi regionali (Corte cost., sentenza 304 del 2002), ma che alcuni percepivano 
quale meccanismo troppo rigido e inopportuno, pur senza voler rinunciare a forme di investi-
tura popolare del capo dell’esecutivo regionale. 
Vi era, insomma, grande attenzione del mondo politico-istituzionale e della dottrina 
costituzionale al completo. E nella stessa Corte la dottrina costituzionalistica era qualitativa-
mente e quantitativamente assai ben rappresentata: oltre a Piero Alberto Capotosti, compo-
nevano il collegio, in ordine di anzianità di ruolo: Gustavo Zagrebelsky, Valerio Onida, Carlo 
Mezzanotte e Ugo De Siervo. Un terzo della Corte, insomma, era costituita da professori di 
diritto costituzionale. Cosa di meglio, si potrebbe dire, per affrontare una questione del gene-
re? 
La norma impugnata dello Statuto calabrese prevedeva che i candidati alle cariche 
sia di Presidente che di vice-Presidente della Giunta regionale fossero indicati sulla scheda 
elettorale, votati contestualmente agli altri componenti del Consiglio regionale, e poi nominati 
dal Consiglio regionale nella sua seduta d’insediamento; in questa stessa occasione doveva 
essere approvata la mozione sul programma di governo da essi presentata in Consiglio; e si 
stabiliva inoltre che la mancata nomina del Presidente e del vice-presidente indicati dal corpo 
elettorale comportasse lo scioglimento del consiglio regionale; ancora, si stabiliva che nei 
casi di dimissioni volontarie, incompatibilità sopravvenuta, rimozione, impedimento perma-
nente o morte del Presidente della Giunta a questi subentrasse il vice Presidente, il quale - 
una volta confermato dal Consiglio - sarebbe tornato a disporre del potere di provocare e-
  
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ventualmente lo scioglimento del Consiglio nelle ipotesi in cui non potesse più ricoprire la 
carica o si dimettesse. 
Il Governo riteneva vi fosse violazione degli artt. 122, ultimo comma, e 126, terzo 
comma Cost., perché, malgrado un meccanismo di elezione sostanzialmente a suffragio uni-
versale e diretto, lo Statuto avrebbe appunto eluso, come in effetti era nella sue intenzioni, il 
principio simul stabunt simul cadent, viceversa derogabile solo se a livello statutario si operi 
una scelta istituzionale diversa dalla elezione del Presidente a suffragio universale e diretto. 
Come noto, la Corte accolse la questione. Piero Alberto Capotosti ne era stato il rela-
tore, ma non ne fu il redattore. La redazione fu affidata ad un altro tra i giudici-
costituzionalisti. Se ne evince il suo dissenso rispetto alla scelta effettuata, un dissenso tale 
da consigliargli di rinunciare a scrivere la motivazione. 
Il rispetto dovuto al segreto della camera di consiglio impedisce di fare congetture. 
Ma, certo, chi conosce la produzione scientifica di Capotosti non fatica, letta la sentenza, a 
immaginare i presupposti culturali e dottrinali di quel dissenso. 
3.  
Aspetto centrale della questione era ovviamente il concetto di elezione diretta del ca-
po dell’esecutivo regionale. Nelle prospettazioni della difesa della Regione (a sua volta assai 
corazzata sotto il profilo dottrinale) si assumeva una posizione che privilegiava aspetti di ri-
gore formale (ma non formalistici), ed erano soprattutto riecheggiate le dottrine di Costantino 
Mortati: elezione a suffragio diretto si avrebbe quando tutti i titolari dell’elettorato attivo scel-
gono direttamente ed immediatamente il Capo dell’esecutivo – nella specie il Presidente del-
la Giunta regionale – in un’unica fase, senza che la loro scelta sia filtrata o mediata o co-
munque interferita da altri meccanismi o organi o procedure, con la conseguente immediata 
preposizione dell’eletto nella carica a cui è destinato. 
La norma statutaria non avrebbe presentato tali caratteri, perché il potere di conferire 
la carica di Presidente al candidato spettava al Consiglio regionale e non direttamente al 
corpo elettorale. Nella sua logica, Presidente e vice rimangono meri candidati, anche dopo 
l’investitura popolare, mentre solo il voto del consiglio regionale avrebbe conferito realmente 
loro la carica in questione. Trattandosi perciò di elezione non diretta, legittimamente la regio-
ne Calabria si sarebbe sottratta all’osservanza del vincolo costituzionale all’adozione del 
meccanismo simul stabunt simul cadent. E la difesa regionale concludeva affermando che lo 
Statuto calabrese si muoveva nell’ambito della forma di governo parlamentare, con i corretti-
vi che l’evoluzione recente del sistema politico italiano aveva prodotto. 
Come pure è noto, la Corte accolse una visione assai diversa Essa prese le mosse 
da una visione sostanzialistica, ritenendo che il sistema di elezione del Presidente e del vice 
fosse quello diretto, salva la diversità per cui la preposizione alla carica conseguiva non alla 
mera proclamazione dei risultati elettorali ma alla nomina da parte del Consiglio regionale, 
diversità che la Corte considerò solo formale e secondaria. Essa osservò che il Consiglio de-
ve procedere “sulla base dell’investitura popolare espressa dagli elettori nella sua prima se-
duta” e che “la mancata nomina del Presidente e del vice indicati dal corpo elettorale com-
  
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porta lo scioglimento del Consiglio”. Ritenne perciò che il Consiglio, in tali condizioni, sia an-
che giuridicamente vincolato ad uniformarsi alla scelta compiuta dal corpo elettorale, a pena 
del suo stesso scioglimento, 
In definitiva, quello del Consiglio non può qualificarsi, per la Corte, come un vero po-
tere di nomina: nessun altro consigliere eletto può essere nominato Presidente o Vice. Si era 
insomma in presenza di un procedimento di elezione diretta, solo mascherato da una sorta di 
obbligatoria presa d’atto da parte del Consiglio regionale. 
Così, non era stata realizzata una scelta diversa, rispetto a quella “normale” prefigu-
rata dalla Costituzione, sicché l’elusione del meccanismo simul stabunt simul cadent deter-
minava l’incostituzionalità della norma impugnata. 
4.  
Per vero, la sentenza n. 2 del 2004 si occupa anche di un’ulteriore questione, assai 
insidiosa. Per l’evenienza di risultare perdente, come in effetti accaduto, sulla disposizione 
statutaria, dichiarata incostituzionale per violazione (anche) del 126, terzo comma, Cost., la 
difesa regionale chiedeva che la Corte sollevasse di fronte a sé medesima questione di legit-
timità costituzionale dello stesso art. 126, terzo comma, per violazione degli artt. 3, 97, 123, 
92 e 94, e in particolare del principio del parlamentarismo che ne sarebbe deducibile, secon-
do il quale un’assemblea elettiva non potrebbe essere sciolta per eventi accidentali, in per-
manenza del rapporto fiduciario. Questione formidabile, sia proceduralmente, sia in termini 
sostanziali. Proceduralmente, perché domandava una non facile auto-rimessione – in sé 
stessa sempre difficile, per la Corte - ed anche perché chiedeva alla Corte di affrontare la 
costituzionalità di una norma della Costituzione, evocando la categoria incerta dei “principi 
supremi”, non modificabili neppure con il procedimento di revisione costituzionale. Nel meri-
to, perché poneva un interrogativo di portata notevolissima, se cioè la stessa forma di gover-
no parlamentare, e in quali limiti, sia ascrivibile o collegabile a quei principi supremi2. 
Di fronte a tale formidabile massa di problemi, la Corte risponde in modo tranchant: la 
questione è manifestamente infondata, dal momento che “non solo la stessa forma di gover-
no parlamentare non sembra costituire in quanto tale un principio organizzativo immodificabi-
le del sistema costituzionale statale”, ma lo stesso titolo V° prevede esplicitamente la possi-
bilità di diverse forme di governo a livello regionale, per di più espressamente caratterizzan-
done quella in certa misura ‘normale’, salva diversa scelta statutaria, con l’elezione diretta 
del Presidente della Giunta. 
Sono solo congetture, ovviamente, ma ci si potrebbe chiedere se il dissenso di Piero 
Alberto Capotosti abbia riguardato, non solo e non tanto la specifica soluzione data alla que-
stione di costituzionalità posta sulla forma di governo calabrese, ma, anche e soprattutto, 
                                                
2 In generale, sulla questione, sia consentito un rinvio a N. ZANON, Premesse ad uno studio sui “principi 
supremi” di organizzazione come limiti alla revisione costituzionale, in Giur. cost., 1998, pp. 1891 ss. 
  
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quella affermazione così netta: la forma di governo parlamentare “non sembra” costituire in 
quanto tale un principio organizzativo immodificabile del sistema costituzionale statale… 
5.  
Poco tempo dopo la sentenza n. 2 del 2004, Piero Alberto Capotosti è relatore, e 
questa volta anche redattore, della sentenza n. 372 del 200434, che in qualche modo gli con-
sente di precisare alcuni concetti essenziali, ancora in tema di forma di governo regionale. 
Impugnato era l’art. 32, comma 2, dello Statuto della Toscana, nella parte in cui pre-
vede che il programma di governo è approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione. Se-
condo il Governo, tale approvazione avrebbe irragionevolmente istaurato, tra Presidente e 
consiglio regionale, in violazione degli artt. 3 e 122, comma 5, cost, un rapporto diverso da 
quello che dovrebbe conseguire all’elezione diretta del Presidente. 
La Corte risponde che la previsione dell’approvazione consiliare del programma di 
governo non appare affatto incoerente rispetto alla schema elettorale normale accolto 
dall’art. 122, comma 5, cost. La eventuale mancata approvazione consiliare può avere (solo) 
rilievo politico, ma non determina alcun effetto giuridicamente rilevante sulla permanenza in 
carica del Presidente, della Giunta ovvero sulla composizione di quest’ultima. Non si può pe-
raltro escludere, essa aggiunge, che a questa situazione possano seguire l’approvazione di 
una mozione di sfiducia, o anche le dimissioni spontanee del Presidente, ma in entrambe le 
ipotesi si verificherà lo scioglimento anticipato del consiglio, nel pieno rispetto del principio 
del simul stabunt simul cadent. 
È, credo, una parziale rivincita di Piero Alberto Capotosti rispetto a ciò che accadde 
con la sentenza n. 2 del 2004: qui, la Corte afferma che l’assemblea consiliare fa sentire il 
suo peso e, sia pur nel pieno rispetto della forma di governo regionale “normale” prefigurata 
dalla Costituzione, può indurre alle dimissioni il presidente. Certo, determina con ciò anche il 
proprio scioglimento, ma questa è proprio quella rigidità che, culturalmente, Capotosti, credo, 
non abbia mai apprezzato fino in fondo. 
                                                
3 In Giur. cost., 2004, pp. 4022 ss., con note di F. CUOCOLO, A. ANZON, A. MANGIA, E. RINALDI. 


Quantum mutatus ab illo... Piero Alberto Capotosti giudice costituzionale e la forma di governo regionale

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