G. Arconzo

L.C. Platania

AIR Universita degli studi di Milano

Reato ministeriale? Nel dubbio la parola al Tribunale dei Ministridi Giuseppe Arconzo♣ e Lorenzo Platania♠(13 maggio 2011)1. La sentenza 11 marzo 2011 della VI Sezione Penale della Cassazione affronta alcune questioni, di estrema attualità, relative ai cd. ‘reati ministeriali’, disciplinati dall’art. 96 Cost.,  dalla L. cost. n. 1/1989 e dalla L. n. 219 del 1989.Il caso di cui la Cassazione si occupa è quello dell’allora Ministro della Giustizia, Clemente Mastella,  indagato  per  i  reati  di  concussione  e  abuso  di  ufficio  dalla  Procura  della Repubblica di Napoli.Nel corso dell’udienza preliminare, i difensori dell’ex Ministro eccepivano l’incompetenza funzionale del G.U.P. ritenendo che l’organo competente fosse il cd. Tribunale dei Ministri.  L’eccezione veniva respinta dallo stesso G.U.P. con ordinanza 20 ottobre 2010. Avverso tale  ordinanza  i  difensori  dell’ex  Ministro  proponevano  ricorso  in  Cassazione, denunciandone l’abnormità in ragione dell’incompetenza del G.U.P. e del mancato rispetto dell’obbligo di comunicazione nei confronti del Senato, desumibile dalla sentenza n. 241 del 2009 della Corte costituzionale.Contestualmente,  il  Senato,  camera  di  appartenenza  dell’allora  Ministro,  deliberava  di sollevare – con il  voto  favorevole di  tutti  i  gruppi  parlamentari  (cfr.  seduta n.  461 del  17.11.2010)  –  conflitto  di  attribuzioni  avanti  alla  Corte  costituzionale,  chiedendo  che venisse dichiarato che non spettava al P.M. di svolgere indagini a carico dell’On. Mastella senza la previa trasmissione degli atti al Collegio per i reati ministeriali e che, parimenti,  non spettava al  G.U.P. rigettare l’eccezione di incompetenza funzionale sollevata dalla difesa dell’indagato. In sintesi, secondo il Senato, dall’art. 96 Cost. si ricaverebbe il diritto  delle Camere ad essere sempre informate dei procedimenti penali riguardanti i ministri e, soprattutto, che tali procedimenti debbano essere portati all’attenzione del Tribunale dei  Ministri  quale unico giudice “legittimato ad indagare sulla notizia di  reato addebitato al  Ministro  ed  a  qualificare,  all’esito  delle  indagini,  la  natura  del  reato”.  La  Corte costituzionale  ha  ammesso  il  conflitto  con  una  succinta  ordinanza  (n.  104  del  2011),  essenzialmente basata sul richiamo ai propri precedenti in tema.2.  In  attesa  di  conoscere  la  decisione  sul  merito  della  Corte  costituzionale, conviene soffermarsi sulla sentenza della Cassazione dell’11 marzo 2011.Il Giudice di legittimità chiarisce in primo luogo che l’eventuale vizio di competenza nel processo penale non può essere oggetto di un ricorso autonomo per Cassazione e che non è possibile instaurare un conflitto di competenza, in quanto, nel caso di specie, non vi  sono due giudici che “contemporaneamente prendano o ricusino di prendere cognizione  del medesimo fatto”. Ciò premesso, i giudici della VI sezione penale, hanno dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo infondate le argomentazioni volte a sostenere l’abnormità del provvedimento del G.U.P..Alcuni passaggi della decisione meritano una riflessione. Premesso che il Tribunale dei  Ministri entra in gioco solo se investito dalla questione dal P.M. o dal giudice, secondo la Cassazione:a)  l’autorità  giudiziaria  “ordinaria”  non  ha  alcun  obbligo  di  informare  le  Camere  del  processo penale in corso. Tale compito spetta, infatti, solo ed esclusivamente al Tribunale ♣ Ricercatore  di  diritto  costituzionale  presso  la  facoltà  di  Giurisprudenza  dell’Università  degli  Studi  di  Milano: giuseppe.arconzo@unimi.it ♠ Dottorando di ricerca in diritto costituzionale presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Milano: lorenzo.platania@unimi.it1dei Ministri, se e quando questo venga investito della questione ai sensi dell’art. 6, comma 2, della L. cost. n. 1 del 1989;b) se le Camere si riterranno lese nell’esercizio delle prerogative attribuite dall’art. 96 Cost.  e dalla Legge cost. n. 1 del 1989, esse potranno ricorrere allo strumento del conflitto di  attribuzione (come in effetti è stato nel caso dell’On. Mastella).3.  Quanto  alla  dialettica  tra  P.M.  e  Tribunale  dei  ministri,  occorre  segnalare  che  la complessa trama normativa non sembra offrire approdi sicuri. Ciò comporta l’esigenza di ricorrere ad un’interpretazione sistematica che tenga conto delle prerogative costituzionali di tutti i poteri coinvolti, ivi compreso il Parlamento. Ad avviso di chi scrive, ogni qualvolta  venga in gioco una valutazione sulla ministerialità dei  reati,  deve trovare la più ampia applicazione il  principio di leale collaborazione che deve informare i rapporti  tra potere politico e giudiziario (cfr. Corte cost., n. 23 del 2011).A questo proposito, va segnalato che il quadro normativo prevede un coinvolgimento delle Camere solo se la  questione “passa”  dal  Tribunale dei  Ministri.  Più  precisamente,  ciò avviene in due diversi casi: a) se il Tribunale dei Ministri ritiene che il reato sia ministeriale, le Camere saranno chiamate a concedere o negare l’autorizzazione a procedere; b) se il  Tribunale  dei  Ministri  ritiene  che  il  reato  sia  “comune”  (cd.  archiviazione  “anomala  o asistematica”), le Camere devono essere comunque informate – per via istituzionale ed in forma ufficiale – al fine di poter difendere le proprie prerogative eventualmente lese (così  Corte cost. n. 241 del 2009, su cui cfr. Arconzo in Quad. Cost., 2010, 113 e ss.).Ciò premesso, pare possibile ipotizzare che la scelta del P.M. di non trasmettere le carte al Tribunale dei Ministri debba essere limitata ai soli casi in cui la non ministerialità del reato  è  evidente  (così  anche  Cenci  in  Giur.  it.,  1997).  Diversamente,  non  si comprenderebbe per quali ragioni la legge costituzionale demandi ad un organo apposito, quale  il  Tribunale  dei  Ministri,  che  appartiene  all’ordine  giudiziario  quale  organo specializzato del giudice ordinario (Cass. pen. Sez. I, n. 28866/08), il compimento delle  indagini preliminari e la valutazione sulla ministerialità dei reati. Secondo la Cassazione, il P.M. deve trasmettere il fascicolo al Tribunale dei Ministri solo quando  ritenga  di  aver  ricevuto  una  notitia  criminis ‘qualificata’.  È  dunque  decisivo determinare quando la notizia debba intendersi  ‘qualificata’.  Per la Cassazione, questa situazione ricorre nei casi in cui “sia possibile direttamente ed immediatamente ricollegare  al ministro la commissione del reato, anche in relazione al collegamento con l’esercizio  delle  sue  funzioni”.  Questa  tesi  presuppone  la  possibilità  per  il  P.M.  di  svolgere  una valutazione  approfondita  sulla  vicenda  al  fine  di  verificare  la  sussistenza  di  una strumentale connessione tra il fatto-reato e la competenza funzionale del ministro. Essa non pare del tutto condivisibile, poiché rischierebbe di lasciare il fianco scoperto qualora il  P.M.  decidesse arbitrariamente di  qualificare il  fatto  come non ministeriale  con intento persecutorio o, più semplicemente, per evitare il possibile intervento del Parlamento (cfr. Lombardi, in Quad. Cost., 2008, 890).Sembra invece possibile trovare un ragionevole bilanciamento delle istanze di tutti gli attori  in  gioco  affermando  che  il  P.M.  debba  limitarsi  a  svolgere  una  delibazione  di  ‘non manifesta non ministerialità’: il P.M. dovrà dunque procedere per le vie ordinarie, senza investire il Tribunale dei Ministri, solo se il reato è ictu oculi non ministeriale. Ciò anche in considerazione del  fatto  che l’art.  6 della  L.  cost.  n.  1  del  1989 impedisce al  P.M. di  svolgere  qualsivoglia  atto  di  indagine:  la  questione  potrà  quindi  essere  valutata approfonditamente  solo  dal  Tribunale  dei  Ministri,  cui  competono  le  indagini  sui  fatti rappresentati nella notizia di reato.Non potendo quindi il P.M. accedere al fatto, nello svolgere questa sommaria e provvisoria valutazione  di  ‘non  manifesta  non  ministerialità’,  si  ritiene  che  –  anche  alla  luce  del principio di leale collaborazione – il P.M. faccia propria la tesi secondo cui i reati ex art. 96 2Cost. sono quelli  commessi, “più che nell’esercizio  delle pubbliche funzioni,  grazie alla  presenza di quelle funzioni” (Barile, Cheli, Grassi, Ist. dir. pubbl., 2007, 144). All’esito delle indagini preliminari, il Tribunale dei Ministri potrà poi, anche sulla base di un’interpretazione più restrittiva della  nozione di  reato ministeriale,  ritenere che il  fatto reato non sia riconducibile alle ipotesi di cui all’art. 96 Cost., come ad esempio avvenuto nel caso Matteoli. Questa soluzione potrebbe allo stesso tempo prevenire eventuali abusi da parte del P.M.,  lasciare  impregiudicate  le  competenze  del  Tribunale  dei  Ministri  –  che  funge  da indispensabile cinghia di  trasmissione tra autorità giudiziaria e Parlamento – e, quindi,  consentire alle Camere di esercitare le proprie prerogative costituzionalmente garantite.4.  Il passaggio della sentenza secondo cui “la disciplina sul dovere informativo riguarda  esclusivamente i rapporti tra collegio per i reati ministeriali e Parlamento, mentre nessun  obbligo  di  tal  genere  è  previsto  per  l’autorità  giudiziaria  ordinaria”,  desta  qualche perplessità.Pur  nell’assenza di  una previsione legislativa,  tale  assunto si  pone in  contrasto con i  principi desumibili dalla sentenza n. 241 del 2009. Vale la pena ricordare che l’obbligo di comunicazione serve a garantire alle Camere “una propria, autonoma valutazione sulla  natura ministeriale o non ministeriale dei reati oggetto di indagine giudiziaria” e, “ove non condividano la conclusione negativa espressa dal Tribunale dei Ministri, la possibilità di  sollevare un conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale” (sent. 241/2009).Non è quindi dato capire perché se la L. cost. n. 1/1989 impone al Tribunale dei Ministri di  mettere sempre le Camere in condizione di poter interloquire in merito alla valutazione sulla ministerialità o meno del reato, tale facoltà non debba essere garantita nei casi in cui  sia il P.M. a delibare sull’assenza dei presupposti di cui allo stesso art. 96 Cost..Tale tesi pare ancor più vera laddove si ritenga – contrariamente a quanto qui sostenuto – che già il P.M. debba svolgere una approfondita valutazione sulla ministerialità del reato.Infine, due brevi considerazioni si impongono anche su un ultimo aspetto: nessun dubbio sembra sussistere sul fatto che le Camere possono, già in questa fase, utilmente proporre conflitto  di  attribuzione.  Sembrano  così  non  trovare  riscontro  quelle  tesi  che  hanno affermato l’inammissibilità del conflitto, dando risalto alla posizione dell’imputato, che va invece tenuta fermamente distinta da quella della Camera che si ritenga lesa nelle proprie prerogative. In ogni caso, la possibilità per le Camere di  sollevare conflitto non può in nessun caso essere portata a sostegno della tesi che esclude la sussistenza di un obbligo informativo verso le Camere stesse. Tale facoltà è volta a risolvere una situazione che si ritiene patologica, non invece a regolare il fisiologico snodarsi dei rapporti tra poteri, che dovrebbe essere improntato alla leale collaborazione più che alla ricerca del contenzioso costituzionale. 3

Reato ministeriale? : nel dubbio la parola al Tribunale dei Ministri

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